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摘要：近年来，住建部及各省均加大了对特色小镇的建设力度，纷纷公布了特色小镇的建设名单，其中广东省发改委于2017年8月27日发布《广东省发展改革委关于公布特色小镇创建工作示范点名单的通知》，明确提出将广州市番禺区沙湾瑰宝小镇、深圳市龙华区大浪时尚创意小镇、顺德区泛家居产业特色小镇集群示范区等30个特色小镇作为广东省特色小镇创建工作示范点，并下发了《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》，要求各市大力开展力度。但在实际的开展过程中，由于受到前期建设资金的缺乏、运营主体的缺失、运营模式的不明确、政府财政税收优惠及支持力度不确定、产业发展人才难集聚等原因影响，广东特色小镇项目发展不太顺利。本文通过分析国家及广东省特色小镇建设的现状，结合目前市场及广东地方的实际情况，对特色小镇建设中政府的行为进行探索，并提出初步建议。
关键词：特色小镇 社会资金 财政资金 政府行为建议
近年来，住房城乡建设部先后公布了两批共403个中国特色小镇，其中广东就有20个城市入选。同时，根据广东省发改委于2017年8月27日下发的《广东省发展改革委关于公布特色小镇创建工作示范点名单的通知》（粤发改区域函〔2017〕4525号），将广州市番禺区沙湾瑰宝小镇、深圳市龙华区大浪时尚创意小镇、顺德区泛家居产业特色小镇集群示范区等30个特色小镇作为广东省特色小镇创建工作示范点。同时要求广东省各市应以经省政府同意的《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》（粤发改区域〔2017〕438号，以下简称“《指导意见》”）为指引，做好特色小镇创建工作。
据了解，广东将以特色主导产业和经典产业为重点，打造“9 N”特色小镇新形态，包括智能制造小镇、绿能科技小镇、海洋特色产业小镇、“互联网 ”小镇、时尚小镇、工艺小镇、文化创意小镇、生命健康小镇、旅游休闲小镇。
特色小镇的成功建设将通过以点带面的形式，对各地的经济发展将带来巨大的经济及社会效应，但如何找到一个特色小镇的有效运营模式，就成为特色小镇业务发展的关键。目前市场上作用最多的模式就是ppp模式，即通过以政府引导，社会资本广泛参与的模式，充分发挥地方政府财政资金的“杠杆”作用，有效地吸引社会资本的投入，弥补特色小镇建设前期资金不足的问题。
（一）小镇运营前期资金投入匮乏
目前各省市地方政府根据国家的相关要求，虽有意积极推动各类特色小镇，但由于前期建设很难吸引到社会资本方参与，因此仅能依赖政府财政资金的投入，而政府因为财政资金有限的问题，阻碍了特色小镇项目的发展和推进，特别是粤东西北部分地区的地方政府收入较为微薄，很难支撑特色小镇的长期投入，同时，广东部分珠三角地区的部分地方政府虽财政收入尚可，但负债率高企，也面临小镇运营前期的投资困境。
（二）小镇业务缺乏稳定的运营机制
由于各地的特色业务各不相同，所在地区也差异极大，区域地点和产业基础决定了不同的小镇必须采取不同的运营机制，不能盲目照搬照抄，必须因地制宜，自主创新，通过不断地改革，摸索出一条适合当地业务的发展路子。比如广东的20个国家级小镇及30个省级小镇，分别分布在珠三角发达地区及粤东西北欠发达地区。单个成功小镇的模式往往不能简单的复制开展，必须在借鉴的基础上不断创新。政府在招标企业进行项目建设时，不仅要考虑企业对政府提供土地等各种资源的报价指标，还需慎重考虑企业的综合产业运营能力。
（三）小镇业务见效慢，投资回收期较长
据了解，小镇从前期规划到建成使用，往往需要至少3-5年建设期，若产业运营机制不明确，也往往存在建设项目烂尾的情况，特别是粤东西北地区的特色小镇项目，如果没有较好的运营模式，当地的产业发展很难达到预期。因此，必须加大对项目运营中后期的管理，比如提供财政、税务、人才引进方面的优惠政策，才能促进产业项目的可持续创新发展。
（一）加大财政资金投入
小镇业务发展前期必须进行大量的基础设施和配套建设，这方面的投入一般较为巨大，且投资回收期长，投资收益不确定性较大，社会资本方及产业运营公司对前期建设的投入较为保守。广东各地市的政府财政收入普遍高于其他内地省份，为促进特色小镇前期建设的顺利开展，建议政府在建设前期加大财政投入，可以选用以政府资金为引导，社会资本广泛参与的ppp模式或产业基金模式，并通过财政资金在使用期间让渡资金利息，并晚于社会资本方退出的机制安排，充分发挥地方政府财政资金的“杠杆”带动作用。
（二）招标产业龙头企业作为运营主体
特色小镇的发展离不开运营主体的实际参与，最重要的是与当地产业相匹配且综合实力较强的龙头企业进行合作，引进核心技术强、综合实力强的企业参与到特色小镇的建设中来，这些企业可通过核心产业带动当地上下游产业的发展，形成稳定完善的产业发展机制。建议政府在公开招标运用主体时，加大对小镇当地产业龙头企业的倾斜力度，尽量吸引具有专业核心技术、上下游产业带动能力强、综合实力较强的企业参与到特色小镇的建设中来，这类企业不仅具备良好的产业运营实力，还可发挥良好的带动效应，广泛地吸引相关产业参与到特色小镇建设中。
（三）提供土地优惠政策
项目前期建设最重要的一项工作就是购买土地的使用权。在广东市场，特别是珠三角地区，房地产价格持续走高，带动相应的土地拍卖价格也屡创新高，这对于在特色小镇建设前期就需投入大量资金的运营主体构成了较大的资金压力。因此，建议政府能根据项目的实际情况提供土地优惠政策，增加对运营主体的吸引力。
（四）提供税收减免政策
特色小镇的后续发展离不开政府的财税政策支持。大部分的特色小鎮项目面临建设回收期长、投资收益不确定的困境，因此也造成了部分特色小镇项目运营效果欠佳的现状。为进一步激活产业活力，提升发展效率，建议政府对产业发展项目提供相应的税收优惠政策，比如在特色小镇运营环节，减半征收/免征新入镇企业的营业税和所得税，从而达到降低社会资本的投资成本的目的，提升对社会资本方的吸引力度。
（五）完善人才引进政策
特色产业的发展离不开人才的聚集，部分特色小镇地处偏僻，经济水平相对落后，在城镇化水平、发展空间及收入水平上与一二线城市存在较大的差异，因此对产业发展所需人才的吸引力不大，往往容易造成人才难聚、来了难留等不利局面。为尽快促进特色小镇业务的正常健康发展，政策应制定相关的政策，通过为专业人才提供住房、收入、发展路径上的倾斜政策，建设长效的人才培养和发展机制。
关键词：特色小镇 社会资金 财政资金 政府行为建议
一、全广东特色小镇的现状
近年来，住房城乡建设部先后公布了两批共403个中国特色小镇，其中广东就有20个城市入选。同时，根据广东省发改委于2017年8月27日下发的《广东省发展改革委关于公布特色小镇创建工作示范点名单的通知》（粤发改区域函〔2017〕4525号），将广州市番禺区沙湾瑰宝小镇、深圳市龙华区大浪时尚创意小镇、顺德区泛家居产业特色小镇集群示范区等30个特色小镇作为广东省特色小镇创建工作示范点。同时要求广东省各市应以经省政府同意的《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》（粤发改区域〔2017〕438号，以下简称“《指导意见》”）为指引，做好特色小镇创建工作。
据了解，广东将以特色主导产业和经典产业为重点，打造“9 N”特色小镇新形态，包括智能制造小镇、绿能科技小镇、海洋特色产业小镇、“互联网 ”小镇、时尚小镇、工艺小镇、文化创意小镇、生命健康小镇、旅游休闲小镇。
二、目前市场上热门的运营模式
特色小镇的成功建设将通过以点带面的形式，对各地的经济发展将带来巨大的经济及社会效应，但如何找到一个特色小镇的有效运营模式，就成为特色小镇业务发展的关键。目前市场上作用最多的模式就是ppp模式，即通过以政府引导，社会资本广泛参与的模式，充分发挥地方政府财政资金的“杠杆”作用，有效地吸引社会资本的投入，弥补特色小镇建设前期资金不足的问题。
三、广东特色小镇发展难点分析
（一）小镇运营前期资金投入匮乏
目前各省市地方政府根据国家的相关要求，虽有意积极推动各类特色小镇，但由于前期建设很难吸引到社会资本方参与，因此仅能依赖政府财政资金的投入，而政府因为财政资金有限的问题，阻碍了特色小镇项目的发展和推进，特别是粤东西北部分地区的地方政府收入较为微薄，很难支撑特色小镇的长期投入，同时，广东部分珠三角地区的部分地方政府虽财政收入尚可，但负债率高企，也面临小镇运营前期的投资困境。
（二）小镇业务缺乏稳定的运营机制
由于各地的特色业务各不相同，所在地区也差异极大，区域地点和产业基础决定了不同的小镇必须采取不同的运营机制，不能盲目照搬照抄，必须因地制宜，自主创新，通过不断地改革，摸索出一条适合当地业务的发展路子。比如广东的20个国家级小镇及30个省级小镇，分别分布在珠三角发达地区及粤东西北欠发达地区。单个成功小镇的模式往往不能简单的复制开展，必须在借鉴的基础上不断创新。政府在招标企业进行项目建设时，不仅要考虑企业对政府提供土地等各种资源的报价指标，还需慎重考虑企业的综合产业运营能力。
（三）小镇业务见效慢，投资回收期较长
据了解，小镇从前期规划到建成使用，往往需要至少3-5年建设期，若产业运营机制不明确，也往往存在建设项目烂尾的情况，特别是粤东西北地区的特色小镇项目，如果没有较好的运营模式，当地的产业发展很难达到预期。因此，必须加大对项目运营中后期的管理，比如提供财政、税务、人才引进方面的优惠政策，才能促进产业项目的可持续创新发展。
四、对政府参与特色小镇的几点建议
（一）加大财政资金投入
小镇业务发展前期必须进行大量的基础设施和配套建设，这方面的投入一般较为巨大，且投资回收期长，投资收益不确定性较大，社会资本方及产业运营公司对前期建设的投入较为保守。广东各地市的政府财政收入普遍高于其他内地省份，为促进特色小镇前期建设的顺利开展，建议政府在建设前期加大财政投入，可以选用以政府资金为引导，社会资本广泛参与的ppp模式或产业基金模式，并通过财政资金在使用期间让渡资金利息，并晚于社会资本方退出的机制安排，充分发挥地方政府财政资金的“杠杆”带动作用。
（二）招标产业龙头企业作为运营主体
特色小镇的发展离不开运营主体的实际参与，最重要的是与当地产业相匹配且综合实力较强的龙头企业进行合作，引进核心技术强、综合实力强的企业参与到特色小镇的建设中来，这些企业可通过核心产业带动当地上下游产业的发展，形成稳定完善的产业发展机制。建议政府在公开招标运用主体时，加大对小镇当地产业龙头企业的倾斜力度，尽量吸引具有专业核心技术、上下游产业带动能力强、综合实力较强的企业参与到特色小镇的建设中来，这类企业不仅具备良好的产业运营实力，还可发挥良好的带动效应，广泛地吸引相关产业参与到特色小镇建设中。
（三）提供土地优惠政策
项目前期建设最重要的一项工作就是购买土地的使用权。在广东市场，特别是珠三角地区，房地产价格持续走高，带动相应的土地拍卖价格也屡创新高，这对于在特色小镇建设前期就需投入大量资金的运营主体构成了较大的资金压力。因此，建议政府能根据项目的实际情况提供土地优惠政策，增加对运营主体的吸引力。
（四）提供税收减免政策
特色小镇的后续发展离不开政府的财税政策支持。大部分的特色小鎮项目面临建设回收期长、投资收益不确定的困境，因此也造成了部分特色小镇项目运营效果欠佳的现状。为进一步激活产业活力，提升发展效率，建议政府对产业发展项目提供相应的税收优惠政策，比如在特色小镇运营环节，减半征收/免征新入镇企业的营业税和所得税，从而达到降低社会资本的投资成本的目的，提升对社会资本方的吸引力度。
（五）完善人才引进政策
特色产业的发展离不开人才的聚集，部分特色小镇地处偏僻，经济水平相对落后，在城镇化水平、发展空间及收入水平上与一二线城市存在较大的差异，因此对产业发展所需人才的吸引力不大，往往容易造成人才难聚、来了难留等不利局面。为尽快促进特色小镇业务的正常健康发展，政策应制定相关的政策，通过为专业人才提供住房、收入、发展路径上的倾斜政策，建设长效的人才培养和发展机制。