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摘 要 为满足国家建设需求和缓解政府财政压力,我国目前正大力推行PPP模式。而PPP项目在实施过程中遇到的困难揭示了我国PPP法律制度方面的问题和面临的挑战。巴西在PPP法律制度方面的做法和经验,可以为解决我国PPP模式目前面临的困难提供一些思路和借鉴。
关键词 PPP模式 PPP法律 巴西
作者简介:范莉,中铁二院工程集团有限责任公司法律合规部经济师,研究方向:民商法、经济法。
中图分类号:D9777 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.293
一、关于PPP模式
PPP(Public Private Partnership),即公私合营模式,是公共部门与私营部门之间的一种合作关系,它建立在双方各自优势和经验的基础上,通过适当的资源投入、风险分担和利益共享,提供相关服务或公共产品以满足公共需求。通过公共部门与私营部门之间的合同安排,私营部门承担交付资产、提供服务或兼而有之的责任,并按交付服务的情况获得公共部门付款。 目前,PPP已成为许多国家政府提升公共服务水平的核心理念和措施之一。PPP的实践形式非常灵活广泛,包括服务外包、OM(运营维护)、DB(设计建设)、DBM(设计建设维护)、DBO(设计建设运营)、LBO(租赁建设运营)、BLT(建设租赁转让)、BOT(建设运营转让)、BOOT(建设拥有运营转让)、BBO(购买建设运营)等。
二、巴西PPP法律制度简介
(一)巴西PPP模式现状
缓解公共财政压力、降低建设和运营成本是实施PPP模式的直接原因,提高公共服务效率和投资利用率是实行PPP模式的目标。由于资金缺乏,巴西近年来在基础设施方面的投资尚不足19世纪70年代同期投资额的20%,已成为制约巴西经济发展的瓶颈。据巴西经济计划部估计,巴西每年的投资缺口至少在600亿雷亚尔(约合250亿美元)以上,其中,电力系统70亿美元、石油和天然气领域80亿美元、交通系统50亿美元、电信系统25亿美元。PPP模式被认为是增加公共基础设施建设领域融资、保持投资和经济持续增长的重要机制。
在巴西,PPP模式已经成为基础设施项目建设的常用模式。巴西PPP模式的引进者、巴西社会经济发展银行行长曼德加认为,“巴西PPP模式吸取了其他所有国家采用类似模式的经验和教训,是世界上最好的PPP模式之一。”巴西PPP模式主要有以下特色:为控制风险,限定各级政府对PPP项目的投资额,要求联邦、州、市级政府在PPP项目中的投资额不能超过净财政收入的1%;为减少投资者风险,建立60亿雷亚尔的担保基金,避免在政府违约情况下对投资者的支付风险等。
(二)巴西PPP立法情况
巴西是一个联邦制国家,其法律体系包括联邦立法和州立法,PPP法律也不例外,有联邦PPP法案和部分州根据本地实际情况制定的州法案。从适用范围来看,大型项目往往是跨州的,适用联邦法律。从内容上来说,各州在立法时均以联邦PPP法案的内容为基础,按照本地的实际情况进行调整(例如,马托格罗索州PPP法案的内容就与联邦法基本一致)。本文着重介绍巴西联邦PPP法案的情况。
2004年12月,巴西联邦政府发布了《公私合营模式法》(“联邦PPP法案”)。该法案一共七章30条,包括总则、PPP合同、公共部门担保、特殊目的公司、招投标程序、联邦政府PPP项目联合管理委员会等内容。
1.PPP项目的含义、分类和法律适用原则
该法案规定,PPP合同是特许合同的一种,分为“收费的特许项目”(私营部门的收入来源包括用户付费和公共部门的直接付款)和“管理的特许项目”(私营部门为公共部门提供服务,仅从公共部门获得付款)。作为“政府采购特许合同”的一种,巴西的PPP项目还应当遵守有关“政府采购”和“特许经营”的法律法规——其中最重要的,是1993年6月发布的《8666法案》(有关政府采购项目招投标要求的法案)、1995年5月发布的《8987法案》(有关特许经营的法案)和1995年7月发布的《9074法案》(有关特许经营权授予和延期的法案)。
为了避免项目实际工作中可能发生的法律冲突,联邦PPP法案还规定了基本的法律适用原则,包括:(1)管理的特许项目应符合联邦PPP法案、《8987法案》第21、23、25、27-39条和《9074法案》第31条;(2)收费的特许项目应符合联邦PPP法案、《8987法案》中有关补贴的条款和相关法律;(3)一般的特许项目应符合《8987法案》及相关法律,不适用联邦PPP法案;(4)未注明是一般、收费或管理类特许项目的管理合同,应继续适用《8666法案》及相关法律。
2.PPP模式的适用范围
该法案规定,“PPP模式不得用于i)合同金额低于2000万雷亚尔;ii)服務期低于5年;iii)仅提供劳务、设备供应及安装或公共工程施工的项目。”
3.设立跨部门的PPP管理委员会
联邦PPP法案要求建立一个跨部门的委员会(下称“委员会”),负责管理联邦的PPP项目,其工作内容包括:(1)确定PPP项目的优先顺序;(2)制定采购流程;(3)授权开始招标过程,批准招标邀请;(4)评估合同履行情况。
委员会由下列部门指定的代表组成:(1)计划、预算及管理部,负责项目价值的评估和相关各部门的协调工作;(2)财政部,负责提供公共部门付款担保及担保形式的可行性、项目对国库的影响、项目是否符合联邦PPP法案规定的付款限额的评估;(3)总统民事办公室。针对特定的项目,直接相关的公共部门应派代表参加该委员会安排的会议。委员会应每年向国会和联邦审计署提交有关PPP合同履行情况的报告。
4.PPP合同的主要条款
该法案规定,PPP合同应符合《8987法案》中有关特许经营合同的要求,并约定以下事项:(1)合同的期限(5年-35年,含延长期);(2)公共部门的权利和义务(包括未来变化的预期需求、扩大服务规模、设备和设施的改进、监督和检查私营部门服务的方法和形式等);(3)各方分擔风险的安排(包括自然灾害、不可抗力、国家行为和不可预见事项);(4)私营部门提供服务的方式和条件,评价私营部门履行情况的指标、规则和参数;(5)公共部门付款的条件、方式、期限和付款担保的形式;(6)私营部门在融资过程中因信用风险降低而获得的收益,如何与公共部门分享等。 除此之外,该法案还提示PPP合同中可以加入以下内容:(1)公共部门授权为项目提供融资的金融机构介入本项目、实现财务重组并保证服务连续性的要求和条件;(2)公共部门向项目投资人直接付款的安排;(3)私营部门因合同提前终止而获得赔偿的权利,为项目提供担保的基金及国有企业的付款义务。
5.明确规定公共部门提供担保的方式
该法案明确规定,公共部门在PPP项目中的付款义务可以下列方式提供担保:(1)财政收入担保(应符合《联邦宪法》第167條第4款);(2)创设或使用依法设立的基金担保;(3)非国家控制的保险公司提供的保函;(4)国际组织或非国家控股的金融机构提供的保函;(5)为本项目专门设立的担保基金或国有企业提供的保函;(6)法律允许的其他担保方式。
该法案要求设立最高额为60亿雷亚尔的“PPP项目担保基金”(FGP),为联邦政府在PPP合同中的付款义务提供担保。2005年4月,巴西政府将联邦在15家上市公司中持有的股份作为执行联邦PPP法案的担保风险基金。同年8月,巴西联邦PPP管理委员会公布决议,确定巴西国家银行为FGP的管理机构,确认担保基金应专款专用,以公共动产、不动产作为抵押,通过财产委托转让、财产连带担保责任等条款提供担保。
6.公共部门付款义务的限额
该法案明确规定,联邦政府仅在PPP项目合同约定的付款义务总额不超过前一年度财政净收入的1%、且在未来十年内每年的付款义务总额均不超过当年预算净收入的1%时,才能签署PPP项目合同。
除以上內容外,该法案对PPP项目立项、评审及招投标流程均有明确规定。
三、巴西现行ppp法律制度对我国的启示
(一)PPP模式面临的挑战
近年来,PPP模式在我国发展很快。但从法律上来说,我国的PPP模式面临不少挑战:
1.立法层级较低,法规体系不完整
我国当前有关PPP的法律文件多为国务院各部委的“意见”、“通知”、“指南”、“办法”等,属于部门规章和规范性法律文件,立法层级较低。各部委制定的规范性文件,大多是一事一文件,缺乏完整的法规体系意识。
2.缺乏必要的协调机制,各部委文件内容不一致
各部委在制定规范性文件时,往往各自为政,文件内容存在相互冲突的情形,造成项目实施部门无所适从。例如,政府和社会资本合作的关系,是民事关系还是行政关系,发生纠纷之后通过什么途径解决?按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的规定,PPP项目协议属于民事合同,发生纠纷可申请仲裁或提起民事诉讼;而发改委认为PPP合同是一种特许经营合同,按照最高人民法院的司法解释,属于行政合同,发生纠纷应该通过行政诉讼解决。
3.对私营部门的合法权益缺乏必要的保障机制
在当前政府(尤其是地方政府)债务负担沉重、严格控制政府新增债务的大背景下,公共部门通常不愿意对其在PPP合同中的义务提供担保,不能为私营部门的合法权益提供合理的保障,严重影响了私营部门(尤其是社会民营资本)参与PPP项目的积极性。
(二)巴西现行的PPP法律制度为解决我国PPP模式发展面临的法律挑战提供了一些思路
1.制定高阶位的PPP基本法律,注重PPP法律体系的规范性和统一性
我国应制定国家层面的PPP基本法律,确定PPP项目操作的基本流程和要求,明确PPP模式下项目各参与方之间的基本法律关系,为各层级、各部门法律文件在特定项目中如何适用制定基本原则,解决实际工作中因各部委文件不一致而造成的操作困难。
2.设立跨部门协调机构
PPP项目往往涉及到多个政府部门。为提高对PPP项目的管理效率,应打破不同部门“各自为政”的局面,设立跨部门协调机构。可以借鉴巴西的做法,在中央政府层面设立跨部门的管理委员会,各地、各级政府按当地实际需要建立类似的机构,将部门之间的沟通和协调工作机构化、常态化。
3.创新公共部门提供担保的形式,为私营部门的合法权益提供合理保障
考虑到我国目前政府(尤其是地方政府)债务负担沉重、严格控制政府新增债务的大环境,我国可以借鉴巴西的做法,通过设立专门基金等方式,创新公共部门提供担保的形式,为私营部门的合法权益提供必要的保障,吸引更多私营部门(尤其是社会民间资本)参与PPP项目。
注释:
中国对外承包工程商会.中国企业境外基础设施PPP投资换进国际现状分析报告.2012年2月.
中国商品网:http://ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=4304.
http://cbitc.mofcom.gov.cn/aarticle/guonyw/200508/20050800372941.html.
廖睿.PPP操作指南:政府和社会资本合作实务(第一版).中国人民大学出版社.2016.
关键词 PPP模式 PPP法律 巴西
作者简介:范莉,中铁二院工程集团有限责任公司法律合规部经济师,研究方向:民商法、经济法。
中图分类号:D9777 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.293
一、关于PPP模式
PPP(Public Private Partnership),即公私合营模式,是公共部门与私营部门之间的一种合作关系,它建立在双方各自优势和经验的基础上,通过适当的资源投入、风险分担和利益共享,提供相关服务或公共产品以满足公共需求。通过公共部门与私营部门之间的合同安排,私营部门承担交付资产、提供服务或兼而有之的责任,并按交付服务的情况获得公共部门付款。 目前,PPP已成为许多国家政府提升公共服务水平的核心理念和措施之一。PPP的实践形式非常灵活广泛,包括服务外包、OM(运营维护)、DB(设计建设)、DBM(设计建设维护)、DBO(设计建设运营)、LBO(租赁建设运营)、BLT(建设租赁转让)、BOT(建设运营转让)、BOOT(建设拥有运营转让)、BBO(购买建设运营)等。
二、巴西PPP法律制度简介
(一)巴西PPP模式现状
缓解公共财政压力、降低建设和运营成本是实施PPP模式的直接原因,提高公共服务效率和投资利用率是实行PPP模式的目标。由于资金缺乏,巴西近年来在基础设施方面的投资尚不足19世纪70年代同期投资额的20%,已成为制约巴西经济发展的瓶颈。据巴西经济计划部估计,巴西每年的投资缺口至少在600亿雷亚尔(约合250亿美元)以上,其中,电力系统70亿美元、石油和天然气领域80亿美元、交通系统50亿美元、电信系统25亿美元。PPP模式被认为是增加公共基础设施建设领域融资、保持投资和经济持续增长的重要机制。
在巴西,PPP模式已经成为基础设施项目建设的常用模式。巴西PPP模式的引进者、巴西社会经济发展银行行长曼德加认为,“巴西PPP模式吸取了其他所有国家采用类似模式的经验和教训,是世界上最好的PPP模式之一。”巴西PPP模式主要有以下特色:为控制风险,限定各级政府对PPP项目的投资额,要求联邦、州、市级政府在PPP项目中的投资额不能超过净财政收入的1%;为减少投资者风险,建立60亿雷亚尔的担保基金,避免在政府违约情况下对投资者的支付风险等。
(二)巴西PPP立法情况
巴西是一个联邦制国家,其法律体系包括联邦立法和州立法,PPP法律也不例外,有联邦PPP法案和部分州根据本地实际情况制定的州法案。从适用范围来看,大型项目往往是跨州的,适用联邦法律。从内容上来说,各州在立法时均以联邦PPP法案的内容为基础,按照本地的实际情况进行调整(例如,马托格罗索州PPP法案的内容就与联邦法基本一致)。本文着重介绍巴西联邦PPP法案的情况。
2004年12月,巴西联邦政府发布了《公私合营模式法》(“联邦PPP法案”)。该法案一共七章30条,包括总则、PPP合同、公共部门担保、特殊目的公司、招投标程序、联邦政府PPP项目联合管理委员会等内容。
1.PPP项目的含义、分类和法律适用原则
该法案规定,PPP合同是特许合同的一种,分为“收费的特许项目”(私营部门的收入来源包括用户付费和公共部门的直接付款)和“管理的特许项目”(私营部门为公共部门提供服务,仅从公共部门获得付款)。作为“政府采购特许合同”的一种,巴西的PPP项目还应当遵守有关“政府采购”和“特许经营”的法律法规——其中最重要的,是1993年6月发布的《8666法案》(有关政府采购项目招投标要求的法案)、1995年5月发布的《8987法案》(有关特许经营的法案)和1995年7月发布的《9074法案》(有关特许经营权授予和延期的法案)。
为了避免项目实际工作中可能发生的法律冲突,联邦PPP法案还规定了基本的法律适用原则,包括:(1)管理的特许项目应符合联邦PPP法案、《8987法案》第21、23、25、27-39条和《9074法案》第31条;(2)收费的特许项目应符合联邦PPP法案、《8987法案》中有关补贴的条款和相关法律;(3)一般的特许项目应符合《8987法案》及相关法律,不适用联邦PPP法案;(4)未注明是一般、收费或管理类特许项目的管理合同,应继续适用《8666法案》及相关法律。
2.PPP模式的适用范围
该法案规定,“PPP模式不得用于i)合同金额低于2000万雷亚尔;ii)服務期低于5年;iii)仅提供劳务、设备供应及安装或公共工程施工的项目。”
3.设立跨部门的PPP管理委员会
联邦PPP法案要求建立一个跨部门的委员会(下称“委员会”),负责管理联邦的PPP项目,其工作内容包括:(1)确定PPP项目的优先顺序;(2)制定采购流程;(3)授权开始招标过程,批准招标邀请;(4)评估合同履行情况。
委员会由下列部门指定的代表组成:(1)计划、预算及管理部,负责项目价值的评估和相关各部门的协调工作;(2)财政部,负责提供公共部门付款担保及担保形式的可行性、项目对国库的影响、项目是否符合联邦PPP法案规定的付款限额的评估;(3)总统民事办公室。针对特定的项目,直接相关的公共部门应派代表参加该委员会安排的会议。委员会应每年向国会和联邦审计署提交有关PPP合同履行情况的报告。
4.PPP合同的主要条款
该法案规定,PPP合同应符合《8987法案》中有关特许经营合同的要求,并约定以下事项:(1)合同的期限(5年-35年,含延长期);(2)公共部门的权利和义务(包括未来变化的预期需求、扩大服务规模、设备和设施的改进、监督和检查私营部门服务的方法和形式等);(3)各方分擔风险的安排(包括自然灾害、不可抗力、国家行为和不可预见事项);(4)私营部门提供服务的方式和条件,评价私营部门履行情况的指标、规则和参数;(5)公共部门付款的条件、方式、期限和付款担保的形式;(6)私营部门在融资过程中因信用风险降低而获得的收益,如何与公共部门分享等。 除此之外,该法案还提示PPP合同中可以加入以下内容:(1)公共部门授权为项目提供融资的金融机构介入本项目、实现财务重组并保证服务连续性的要求和条件;(2)公共部门向项目投资人直接付款的安排;(3)私营部门因合同提前终止而获得赔偿的权利,为项目提供担保的基金及国有企业的付款义务。
5.明确规定公共部门提供担保的方式
该法案明确规定,公共部门在PPP项目中的付款义务可以下列方式提供担保:(1)财政收入担保(应符合《联邦宪法》第167條第4款);(2)创设或使用依法设立的基金担保;(3)非国家控制的保险公司提供的保函;(4)国际组织或非国家控股的金融机构提供的保函;(5)为本项目专门设立的担保基金或国有企业提供的保函;(6)法律允许的其他担保方式。
该法案要求设立最高额为60亿雷亚尔的“PPP项目担保基金”(FGP),为联邦政府在PPP合同中的付款义务提供担保。2005年4月,巴西政府将联邦在15家上市公司中持有的股份作为执行联邦PPP法案的担保风险基金。同年8月,巴西联邦PPP管理委员会公布决议,确定巴西国家银行为FGP的管理机构,确认担保基金应专款专用,以公共动产、不动产作为抵押,通过财产委托转让、财产连带担保责任等条款提供担保。
6.公共部门付款义务的限额
该法案明确规定,联邦政府仅在PPP项目合同约定的付款义务总额不超过前一年度财政净收入的1%、且在未来十年内每年的付款义务总额均不超过当年预算净收入的1%时,才能签署PPP项目合同。
除以上內容外,该法案对PPP项目立项、评审及招投标流程均有明确规定。
三、巴西现行ppp法律制度对我国的启示
(一)PPP模式面临的挑战
近年来,PPP模式在我国发展很快。但从法律上来说,我国的PPP模式面临不少挑战:
1.立法层级较低,法规体系不完整
我国当前有关PPP的法律文件多为国务院各部委的“意见”、“通知”、“指南”、“办法”等,属于部门规章和规范性法律文件,立法层级较低。各部委制定的规范性文件,大多是一事一文件,缺乏完整的法规体系意识。
2.缺乏必要的协调机制,各部委文件内容不一致
各部委在制定规范性文件时,往往各自为政,文件内容存在相互冲突的情形,造成项目实施部门无所适从。例如,政府和社会资本合作的关系,是民事关系还是行政关系,发生纠纷之后通过什么途径解决?按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的规定,PPP项目协议属于民事合同,发生纠纷可申请仲裁或提起民事诉讼;而发改委认为PPP合同是一种特许经营合同,按照最高人民法院的司法解释,属于行政合同,发生纠纷应该通过行政诉讼解决。
3.对私营部门的合法权益缺乏必要的保障机制
在当前政府(尤其是地方政府)债务负担沉重、严格控制政府新增债务的大背景下,公共部门通常不愿意对其在PPP合同中的义务提供担保,不能为私营部门的合法权益提供合理的保障,严重影响了私营部门(尤其是社会民营资本)参与PPP项目的积极性。
(二)巴西现行的PPP法律制度为解决我国PPP模式发展面临的法律挑战提供了一些思路
1.制定高阶位的PPP基本法律,注重PPP法律体系的规范性和统一性
我国应制定国家层面的PPP基本法律,确定PPP项目操作的基本流程和要求,明确PPP模式下项目各参与方之间的基本法律关系,为各层级、各部门法律文件在特定项目中如何适用制定基本原则,解决实际工作中因各部委文件不一致而造成的操作困难。
2.设立跨部门协调机构
PPP项目往往涉及到多个政府部门。为提高对PPP项目的管理效率,应打破不同部门“各自为政”的局面,设立跨部门协调机构。可以借鉴巴西的做法,在中央政府层面设立跨部门的管理委员会,各地、各级政府按当地实际需要建立类似的机构,将部门之间的沟通和协调工作机构化、常态化。
3.创新公共部门提供担保的形式,为私营部门的合法权益提供合理保障
考虑到我国目前政府(尤其是地方政府)债务负担沉重、严格控制政府新增债务的大环境,我国可以借鉴巴西的做法,通过设立专门基金等方式,创新公共部门提供担保的形式,为私营部门的合法权益提供必要的保障,吸引更多私营部门(尤其是社会民间资本)参与PPP项目。
注释:
中国对外承包工程商会.中国企业境外基础设施PPP投资换进国际现状分析报告.2012年2月.
中国商品网:http://ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=4304.
http://cbitc.mofcom.gov.cn/aarticle/guonyw/200508/20050800372941.html.
廖睿.PPP操作指南:政府和社会资本合作实务(第一版).中国人民大学出版社.2016.