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自十八届三中全会以来，推进中央与地方财政事权和支出责任改革，是相关学者和相关政府机构研究的主要课题。本文，笔者明确中央与地方财政事权和支出责任改革的意义，对我国财政事权与支出责任的划分现状进行梳理，指出我国现行中央与地方财政事权和支出责任划分存在的问题。最终为推进改革提出科学、合理的对策。
2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对中央与地方财政事权和支出责任划分提出明确要求。
一、中央与地方财政事权和支出责任划分提出的背景
无论在政府文件中还是在学术界，财政事权都是一个新概念，而“事权”这一概念则由来已久。
政府间财政关系涉及方方面面，但归结起来，主要是四要素：事权、财权、财力和支出责任。一级政府要想高效运转，必须建立科学的事权、财权、财力和支出责。我国财政改革的历史，也是这四种要素不断组合变化的历史。
2012年十八大报告再次重申了财政改革的这一目标。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立事权和支出责任相适应的制度。2014年中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》（《方案》）也提出合理划分政府间事权和支出责任，促进权利和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。到此，政府事权相对明确，而支出责任也开始浮出水面。
直到2014年十八届三中全会将财政的地位明确为“国家治理的基础和重要支柱”，社会大众对财政的功能和认识发生了新的变化。如何发挥中央与地方财政作用、建立科学的财政制度显得尤为重要。
2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），指出中央与地方财政事权和支出责任划分改革的必要性，对指导思想、总体要求和规划，及改革内容都做了明确的要求。由此，中央与地方财政事权和支出责任划分便成为一个现实问题。
二、中央与地方财政事权和支出责任划分的必要性
财政作为国家治理的基础和重要支柱，理应发挥其资源配置、维护市场统一、促进社會公平的职能和作用，但在新形势下，现行的财政体制在财政事权和支出责任的划分上还存在着不清晰、不合理、不规范的问题，严重阻碍了政府提供有效基本公共服务，与建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求也不尽相符。
这种不适应突出表现在：一是政府职能定位不清，“缺位”“越位”现象并存。如媒体频频报道的因病致贫、致亡的事件，就暴漏出政府对弱势群体财政帮扶职能的“缺位”，而政府对某些商业性国企提供亏损补贴，又反映出政府财政职能的“越位”。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理。2015年，全国一般公共预算总收入中，中央财政一般公共预算收入占比为83.43%，地方占比为16.57%，而2015年中央财政支出仅占预算总支出的14.54%，地方财政支出占比则高达85.46%，也就是说，地方政府拿着小部分的财政收入，却承担着绝大部分的财政事权，中央与地方之间事权和支出责任划分较不合理。
三是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。如各城市基础设施建设基本上由市级政府承担，包括一系列的社会事业，都是由市、县两级政府直接办理，省级政府承担的较少，而地方政府财力却集中在省级政府层面，下级政府往往通过举债来筹集必要的财力。市县级政府事权与支出责任不相匹配。
数据来源：国家统计局
综上，建立科学、合理的中央与地方财政事权与支出责任划分，顺利推进深化改革显得尤为迫切和重要。
三、中央与地方财政事权和支出责任划分推进过程中存在的困难
1.按受益范围划分事权和支出责任的改革，将遭遇“中央决策、地方执行”传统模式和“部门同构、事权共担”格局的阻碍。
《意见》指出，中央事权要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。对最容易出问题（重复与空白）的共同事权则要减少与规范：要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设及环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。与此相对应，支出责任也是一分为三，即：中央的财政事权由中央承担支出责任。地方的财政事权由地方承担支出责任。中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。
目前，在中国，绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式，即在中央政府层面，主要负责的是政策的出台（亦含有部分监督职责），而政策的具体执行基本上依赖于地方政府。在“中央决策、地方执行”的模式下，容易造成中央与地方的各级政府在机构设置上的同构现象，与此同时，由于中央与地方负责政策的不同阶段，形成责权共担的局面，所以也很难分清到底哪些是中央的责任、哪些是地方的责任。
2.提高财政事权和支出责任划分的法治化和规范化，面临着立法和司法领域发展的严重不足。
在立法方面，各级法律对中央与地方权力界定都较为简单。2015年，《立法法》修订后，将过去拥有地方立法权从“较大的市”扩展到“设区的市”，并明确提出地方立法主要集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。但是，这几方面到底包含哪些内容，还未进一步明。目前，各个地方的立法力量也比较薄弱，普遍存在立法人才欠缺等问题。从某种意义上说，虽然《立法法》较早规定地方立法权限，但对于大多数地方而言，地方立法工作还是新鲜事物。 在司法方面，在司法体系行政化以及属地化的环境下，司法不独立、判决不统一、地方保护主义倾向一直是司法体系的严重问题。因此早就有学者提出“司法权中央化”和发挥“司法审查”作用的建议。《立法法》第97条虽然也有规定审查的条款，然而上述的审查机制具有偶然性、临时性、不确定性，并不是真正意义上、在实践中可以发挥切实作用的司法审查。
在缺乏立法和司法领域的有力支撑，推进财政事权和支出责任划分就成了纸上谈兵。
目前，对于事权划分的规范化、法治化，倾向于将其理解为“要将中央与地方在不同事项上的责权划分得足够细致，以至于能够形成一个庞大无比的中央与地方事权划分表，并据此加以规范化、形成相应的法律，从而实现所谓的各级政府事权规范化法治化”。事实上，无论这个事权划分表规定得如何详细，与纷繁复杂的现实情况相比总是不够的，而且规定得越细致，就越有可能带来不能适应快速变化的现实要求的问题。
四、推进我国财政事权与责任划分的相关建议
1.切实遵照改革路线图，统筹规划，循序渐进。
在十八届三中全会《决定》提到的财政改革三大任务中，改进预算管理制度、完善税收制度都已经取得初步进展，而对于事权和支出责任划分的改革能否落到实处还存在很多不确定因素。针对这个问题，《意见》明确了改革的路线图和时间表。按照时间表要求，2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。
2.将“中央委托地方行使的事权规范化法治化”作为突破口
在“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的条件下，完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数，比较容易厘清，但绝大多数财政事权，都是中央与地方共担事权，其中，中央委托地方执行的事权又会占据绝对比重，这些事权的划分将会是改革的难点。因此，如何规范化和法治化中央委托地方行使的事权就是推进相关改革的重中之重。建议效仿日本，将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口（西尾胜，《日本地方分权改革》）。
3.加强与相关改革的协同配套
财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。为此，要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。
4.完善财政收入制度改革，实现财力与事权相匹配
财政事权和支出責任划分是财政收入分配改革发展到一定阶段的产物，但财政收入分配改革本身也是动态发展的，“以收定支”和“以支定收”虽然在理论界争论不休，但现实中却是一致的，没有合理的收入分配制度，财政事权和支出责任划分再科学也难以实现公平；反之，没有科学的财政事权和支出责任划分，收入分配改革也将失去方向。总之，在推动财政事权和支出责任划分改革的同时，也要同步推动和完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度，以形成财力与事权相匹配的财政体制。
5.加强立法和司法，建立健全中央和地方调节机制
首先是加强立法和司法的独立性。其次是要培养司法的权威性，建议由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省、以及省内涉及中央法规执行的案件。长远来看，可以设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”，来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间纠纷的司法仲裁机构，而更重要的案件可交由宪法法院来加以审理。（作者单位为中国人民银行杨凌支行 中国人民银行杨凌支行国库课题组）
2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对中央与地方财政事权和支出责任划分提出明确要求。
一、中央与地方财政事权和支出责任划分提出的背景
无论在政府文件中还是在学术界，财政事权都是一个新概念，而“事权”这一概念则由来已久。
政府间财政关系涉及方方面面，但归结起来，主要是四要素：事权、财权、财力和支出责任。一级政府要想高效运转，必须建立科学的事权、财权、财力和支出责。我国财政改革的历史，也是这四种要素不断组合变化的历史。
2012年十八大报告再次重申了财政改革的这一目标。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立事权和支出责任相适应的制度。2014年中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》（《方案》）也提出合理划分政府间事权和支出责任，促进权利和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。到此，政府事权相对明确，而支出责任也开始浮出水面。
直到2014年十八届三中全会将财政的地位明确为“国家治理的基础和重要支柱”，社会大众对财政的功能和认识发生了新的变化。如何发挥中央与地方财政作用、建立科学的财政制度显得尤为重要。
2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），指出中央与地方财政事权和支出责任划分改革的必要性，对指导思想、总体要求和规划，及改革内容都做了明确的要求。由此，中央与地方财政事权和支出责任划分便成为一个现实问题。
二、中央与地方财政事权和支出责任划分的必要性
财政作为国家治理的基础和重要支柱，理应发挥其资源配置、维护市场统一、促进社會公平的职能和作用，但在新形势下，现行的财政体制在财政事权和支出责任的划分上还存在着不清晰、不合理、不规范的问题，严重阻碍了政府提供有效基本公共服务，与建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求也不尽相符。
这种不适应突出表现在：一是政府职能定位不清，“缺位”“越位”现象并存。如媒体频频报道的因病致贫、致亡的事件，就暴漏出政府对弱势群体财政帮扶职能的“缺位”，而政府对某些商业性国企提供亏损补贴，又反映出政府财政职能的“越位”。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理。2015年，全国一般公共预算总收入中，中央财政一般公共预算收入占比为83.43%，地方占比为16.57%，而2015年中央财政支出仅占预算总支出的14.54%，地方财政支出占比则高达85.46%，也就是说，地方政府拿着小部分的财政收入，却承担着绝大部分的财政事权，中央与地方之间事权和支出责任划分较不合理。
三是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。如各城市基础设施建设基本上由市级政府承担，包括一系列的社会事业，都是由市、县两级政府直接办理，省级政府承担的较少，而地方政府财力却集中在省级政府层面，下级政府往往通过举债来筹集必要的财力。市县级政府事权与支出责任不相匹配。
数据来源：国家统计局
综上，建立科学、合理的中央与地方财政事权与支出责任划分，顺利推进深化改革显得尤为迫切和重要。
三、中央与地方财政事权和支出责任划分推进过程中存在的困难
1.按受益范围划分事权和支出责任的改革，将遭遇“中央决策、地方执行”传统模式和“部门同构、事权共担”格局的阻碍。
《意见》指出，中央事权要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。对最容易出问题（重复与空白）的共同事权则要减少与规范：要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设及环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。与此相对应，支出责任也是一分为三，即：中央的财政事权由中央承担支出责任。地方的财政事权由地方承担支出责任。中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。
目前，在中国，绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式，即在中央政府层面，主要负责的是政策的出台（亦含有部分监督职责），而政策的具体执行基本上依赖于地方政府。在“中央决策、地方执行”的模式下，容易造成中央与地方的各级政府在机构设置上的同构现象，与此同时，由于中央与地方负责政策的不同阶段，形成责权共担的局面，所以也很难分清到底哪些是中央的责任、哪些是地方的责任。
2.提高财政事权和支出责任划分的法治化和规范化，面临着立法和司法领域发展的严重不足。
在立法方面，各级法律对中央与地方权力界定都较为简单。2015年，《立法法》修订后，将过去拥有地方立法权从“较大的市”扩展到“设区的市”，并明确提出地方立法主要集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。但是，这几方面到底包含哪些内容，还未进一步明。目前，各个地方的立法力量也比较薄弱，普遍存在立法人才欠缺等问题。从某种意义上说，虽然《立法法》较早规定地方立法权限，但对于大多数地方而言，地方立法工作还是新鲜事物。 在司法方面，在司法体系行政化以及属地化的环境下，司法不独立、判决不统一、地方保护主义倾向一直是司法体系的严重问题。因此早就有学者提出“司法权中央化”和发挥“司法审查”作用的建议。《立法法》第97条虽然也有规定审查的条款，然而上述的审查机制具有偶然性、临时性、不确定性，并不是真正意义上、在实践中可以发挥切实作用的司法审查。
在缺乏立法和司法领域的有力支撑，推进财政事权和支出责任划分就成了纸上谈兵。
目前，对于事权划分的规范化、法治化，倾向于将其理解为“要将中央与地方在不同事项上的责权划分得足够细致，以至于能够形成一个庞大无比的中央与地方事权划分表，并据此加以规范化、形成相应的法律，从而实现所谓的各级政府事权规范化法治化”。事实上，无论这个事权划分表规定得如何详细，与纷繁复杂的现实情况相比总是不够的，而且规定得越细致，就越有可能带来不能适应快速变化的现实要求的问题。
四、推进我国财政事权与责任划分的相关建议
1.切实遵照改革路线图，统筹规划，循序渐进。
在十八届三中全会《决定》提到的财政改革三大任务中，改进预算管理制度、完善税收制度都已经取得初步进展，而对于事权和支出责任划分的改革能否落到实处还存在很多不确定因素。针对这个问题，《意见》明确了改革的路线图和时间表。按照时间表要求，2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。
2.将“中央委托地方行使的事权规范化法治化”作为突破口
在“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的条件下，完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数，比较容易厘清，但绝大多数财政事权，都是中央与地方共担事权，其中，中央委托地方执行的事权又会占据绝对比重，这些事权的划分将会是改革的难点。因此，如何规范化和法治化中央委托地方行使的事权就是推进相关改革的重中之重。建议效仿日本，将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口（西尾胜，《日本地方分权改革》）。
3.加强与相关改革的协同配套
财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。为此，要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。
4.完善财政收入制度改革，实现财力与事权相匹配
财政事权和支出責任划分是财政收入分配改革发展到一定阶段的产物，但财政收入分配改革本身也是动态发展的，“以收定支”和“以支定收”虽然在理论界争论不休，但现实中却是一致的，没有合理的收入分配制度，财政事权和支出责任划分再科学也难以实现公平；反之，没有科学的财政事权和支出责任划分，收入分配改革也将失去方向。总之，在推动财政事权和支出责任划分改革的同时，也要同步推动和完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度，以形成财力与事权相匹配的财政体制。
5.加强立法和司法，建立健全中央和地方调节机制
首先是加强立法和司法的独立性。其次是要培养司法的权威性，建议由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省、以及省内涉及中央法规执行的案件。长远来看，可以设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”，来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间纠纷的司法仲裁机构，而更重要的案件可交由宪法法院来加以审理。（作者单位为中国人民银行杨凌支行 中国人民银行杨凌支行国库课题组）