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[摘要] 生态文明村是海南省实践社会主义新农村建设的综合创新载体。这一政策举措对改变海南农村面貌、发展农村经济起到了很大的促进。从政策网络理论的视角,该政策在执行中存在网络节点不平衡,运行机制不完善,网络稳定性不强的问题。文章提出了政策网络修护建议。
[关键词] 生态文明村 政策网络 海南
海南省创建文明生态村是在世纪之交借鉴兄弟省份的经验,结合“三个代表”思想在农村的实践,走出的一条符合地方实际的农村建设之路。文明生态村是指生态环境与精神文明建设先进村,包含建设生态环境、发展生态经济、建立生态文化三方面内容。文明生态村的创建,一开始就是作为农村精神文明建设的载体、生态省建设的细胞及建设社会主义新农村的举措来设计的。2005年,党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务之时,海南的文明生态村建设已经开展了近五个年头,它成为海南社会主义新农村的综合创建载体。
《海南省 2002-2009年文明生态村建设规划》中提出了建设文明生态村的目标和任务,2002～2006年建成文明生态村8361个,占全省自然村总数23310个的37%;到2009年建成文明生态村13584个,占全省自然村总数的58.3%。《规划》同时指出要多渠道落实文明生态村建设资金。至2007年底,全省已建成文明生态村7774个,占全省自然村总数的33.4%。2008年计划创建1503个。“十一五”之后,再经过10年的努力,在全国实现全面小康的时候,海南农村将全部建成文明生态村,实现具有海南特色的绿色小康目标。
文明生态村建设是海南农村发展的长远计划和目标,如何维持政策的可持续性非常重要。根据《海南省全省338个文明生态村建设情况审计调查结果(第3号)》,文明生态村创建过程中存在的问题不容忽视:一是创建水平参差不齐。省和市、县两级文明生态村示范点创建工作成效显著,其他村在建设中效果不十分明显,有的村则应付了事。二是创建后投入少、巩固难。338个文明生态村大多依赖于当年创建一次性投入,之后很少投入。市、县对文明生态村创建后期投入资金有限,且多数投向示范村,没有很好地捆绑各项涉农专项资金向文明生态村倾斜,这在很大程度上影响到文明生态村的巩固和发展。三是尚未形成与环境相适应的农村生态经济,338个文明生态村除了一些集体土地发包收入外,基本上没有集体经济收入,也没有村办企业,由此制约了文明生态村的各项建设。四是公共卫生管理不到位,一些生态村创建后,由于没有安排专人负责环境卫生,也没有将任务分解到户,多数文明生态村“脏、乱、差”反弹严重,家禽家畜粪便等垃圾无人清扫,柴火杂物乱堆乱放的情况比较普遍。五是文化活动室未能发挥其功能。338个文明生态村大多建有文化活动室或党员活动室,但真正发挥作用的不多。如保亭县15个文明生态村活动室中有11个没有一本藏书,有些甚至连桌椅板凳都没有。六是个别市县及部分村庄在创建中未量力而行,有三个市、县因创建欠债155万元。
从政策网络的视角来看,上述政策的网络节点不平衡,运行机制不完善,网络稳定性不强。我们可以从政策网络运行特征的四个方面对以上政策进行分析。
1.信息、资金、物质资源的沟通與流动。政策网络的出现是因为政府对政策资源的需求,公共政策是公共和私人行动者互动的结果,公共政策的制定和执行是在互相依赖的行动者的网络中完成的。网络利益相关者之间资金、技术和信息资源的流动是政策得以维系的命脉。在上述案例中,资源的流动没有充足的动力源泉。首先,海南政府手中的资金捉襟见肘,社会各界、华侨资助更是有限。资料显示,2004年,海南省工业增加值仅占全省GDP的17.8%,明显低于世界34%的平均水平和全国46%的平均水平;城镇人口占全省人口的44.8%,落后于47%的世界平均水平,城乡二元经济结构明显;全省GDP仅为790.12亿元,在国内31个省市区(不含港澳台)中排名第28位,只高于宁夏、青海和西藏。海南整体的欠发达和文明生态村创建的高标准形成了严重的矛盾。从技术资源来看,海南省科技厅2007年专项调研表明,科技人才严重缺乏是全省各市县比较普遍的问题,而且各市县现有的高、中级人才大都集中在教育、医疗系统,农业、海洋渔业、信息产业等行业内技术人才均告缺乏。从信息流动来看,文明生态村的建设主要依靠政府的上传下达,各市县、乡镇政府到各村委会,完成任务迎接检查的心态依然在。
2.政策网络各节点的彼此信赖。各种利益相关者参与到政策网络中来,不是被动的利益出让而是主动的相互支撑。网络主体之间的相互信任,无疑会降低政策创新中的交易成本在上述政策执行中,政府和农民之间、企业和农村之间、村干部和村民之间处于非平等的状态,村民有怀疑,村干部也有抱怨,相互的信任依赖感缺乏,导致政策创新真正落实到基层时已经变形走样。笔者在万宁市优秀村干部培训课上了解到,在资金不足的情况下,文明生态村创建成了简单的打扫卫生,上面来检查,村干部连农民随地吐痰都得管。
3.政策网络的开放性。政策网络的开放性是指政策相关者的广泛参与和对非正式关系的重视。上述案例中政策网络相对封闭,几乎是各级政府唱着独角戏,农民、企业和社会各界较少主动性,还没有成为政策创新的主体,尤其是社会资源还没有得到充分利用。海南农村生态环境优越但是农村教育落后,历史上的封闭和多民族的杂居形成了一个无形的文化“场”——根深蒂固的传统意识文化,自给自足的商品意识和保守的现代观念。文明生态村建设不能不考虑这些传统文化因素,并且要合理的将它们纳入政策网络之中。
4.网络的秩序化。政策网络理论认为,网络需要管理。一旦参与框架达成,保障框架有效运作的政策工具必须是权威性的,并依靠一套制度安排来实现。因此,政府的作用还在于保障整个政策网络的合法性。制度主义经济学也认为,制度增进秩序,秩序鼓励着信赖与信任,并减少着合作成本。需要强调的是“网络管理者的任务不在于引导组织的行动方向,而在于通过选择行动者和资源,影响网络条件,创造和维持行动者的沟通渠道及应对策略复杂性等活动,促成行动者一致行动,提供实现互动和合作的机会,从而提升公共政策创新的效率、效果和效益。”海南省政府在上述政策创新中是主导者而非网络管理者,面对文明生态村政策网络的脆弱与不足,政府的当务之急不是以创建个数论英雄,而是从长计议强化政策网络。首先,经济体制的创新是该政策网络的动力所在。文明生态村建设资金不能只依靠单方面地给予而不是双方的互动,在海南全省城镇化水平并不高的情况下要求对农村进行“反哺”,这种“单纯型/保障型反哺”缺乏经济基础,只有侧重“效益型反哺”,即通过体制机制创新致力于提高效益目标的反哺,才能真正促进海南新农村经济建设的长远可持续发展。其次,培养农民的主体意识、提高农民文化水平和加强技术培训、引导农民劳务输出是该政策网络节点平衡的关键所在。第三,搭建信息、技术交流平台,提高社会各界对该政策的认同度和支持度,形成围绕政策目标同心协力的政策网络系统。
参考文献:
[1]海南省文明生态村建设统计表.海南日报,2008-01-13.
[2]王毅武,张芸.海南省情再认识[J].新东方,2009,(8).
[3]鄞益奋.政策网络的研究边界探析[J].公共管理学报,2005,(4).
[关键词] 生态文明村 政策网络 海南
海南省创建文明生态村是在世纪之交借鉴兄弟省份的经验,结合“三个代表”思想在农村的实践,走出的一条符合地方实际的农村建设之路。文明生态村是指生态环境与精神文明建设先进村,包含建设生态环境、发展生态经济、建立生态文化三方面内容。文明生态村的创建,一开始就是作为农村精神文明建设的载体、生态省建设的细胞及建设社会主义新农村的举措来设计的。2005年,党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务之时,海南的文明生态村建设已经开展了近五个年头,它成为海南社会主义新农村的综合创建载体。
《海南省 2002-2009年文明生态村建设规划》中提出了建设文明生态村的目标和任务,2002～2006年建成文明生态村8361个,占全省自然村总数23310个的37%;到2009年建成文明生态村13584个,占全省自然村总数的58.3%。《规划》同时指出要多渠道落实文明生态村建设资金。至2007年底,全省已建成文明生态村7774个,占全省自然村总数的33.4%。2008年计划创建1503个。“十一五”之后,再经过10年的努力,在全国实现全面小康的时候,海南农村将全部建成文明生态村,实现具有海南特色的绿色小康目标。
文明生态村建设是海南农村发展的长远计划和目标,如何维持政策的可持续性非常重要。根据《海南省全省338个文明生态村建设情况审计调查结果(第3号)》,文明生态村创建过程中存在的问题不容忽视:一是创建水平参差不齐。省和市、县两级文明生态村示范点创建工作成效显著,其他村在建设中效果不十分明显,有的村则应付了事。二是创建后投入少、巩固难。338个文明生态村大多依赖于当年创建一次性投入,之后很少投入。市、县对文明生态村创建后期投入资金有限,且多数投向示范村,没有很好地捆绑各项涉农专项资金向文明生态村倾斜,这在很大程度上影响到文明生态村的巩固和发展。三是尚未形成与环境相适应的农村生态经济,338个文明生态村除了一些集体土地发包收入外,基本上没有集体经济收入,也没有村办企业,由此制约了文明生态村的各项建设。四是公共卫生管理不到位,一些生态村创建后,由于没有安排专人负责环境卫生,也没有将任务分解到户,多数文明生态村“脏、乱、差”反弹严重,家禽家畜粪便等垃圾无人清扫,柴火杂物乱堆乱放的情况比较普遍。五是文化活动室未能发挥其功能。338个文明生态村大多建有文化活动室或党员活动室,但真正发挥作用的不多。如保亭县15个文明生态村活动室中有11个没有一本藏书,有些甚至连桌椅板凳都没有。六是个别市县及部分村庄在创建中未量力而行,有三个市、县因创建欠债155万元。
从政策网络的视角来看,上述政策的网络节点不平衡,运行机制不完善,网络稳定性不强。我们可以从政策网络运行特征的四个方面对以上政策进行分析。
1.信息、资金、物质资源的沟通與流动。政策网络的出现是因为政府对政策资源的需求,公共政策是公共和私人行动者互动的结果,公共政策的制定和执行是在互相依赖的行动者的网络中完成的。网络利益相关者之间资金、技术和信息资源的流动是政策得以维系的命脉。在上述案例中,资源的流动没有充足的动力源泉。首先,海南政府手中的资金捉襟见肘,社会各界、华侨资助更是有限。资料显示,2004年,海南省工业增加值仅占全省GDP的17.8%,明显低于世界34%的平均水平和全国46%的平均水平;城镇人口占全省人口的44.8%,落后于47%的世界平均水平,城乡二元经济结构明显;全省GDP仅为790.12亿元,在国内31个省市区(不含港澳台)中排名第28位,只高于宁夏、青海和西藏。海南整体的欠发达和文明生态村创建的高标准形成了严重的矛盾。从技术资源来看,海南省科技厅2007年专项调研表明,科技人才严重缺乏是全省各市县比较普遍的问题,而且各市县现有的高、中级人才大都集中在教育、医疗系统,农业、海洋渔业、信息产业等行业内技术人才均告缺乏。从信息流动来看,文明生态村的建设主要依靠政府的上传下达,各市县、乡镇政府到各村委会,完成任务迎接检查的心态依然在。
2.政策网络各节点的彼此信赖。各种利益相关者参与到政策网络中来,不是被动的利益出让而是主动的相互支撑。网络主体之间的相互信任,无疑会降低政策创新中的交易成本在上述政策执行中,政府和农民之间、企业和农村之间、村干部和村民之间处于非平等的状态,村民有怀疑,村干部也有抱怨,相互的信任依赖感缺乏,导致政策创新真正落实到基层时已经变形走样。笔者在万宁市优秀村干部培训课上了解到,在资金不足的情况下,文明生态村创建成了简单的打扫卫生,上面来检查,村干部连农民随地吐痰都得管。
3.政策网络的开放性。政策网络的开放性是指政策相关者的广泛参与和对非正式关系的重视。上述案例中政策网络相对封闭,几乎是各级政府唱着独角戏,农民、企业和社会各界较少主动性,还没有成为政策创新的主体,尤其是社会资源还没有得到充分利用。海南农村生态环境优越但是农村教育落后,历史上的封闭和多民族的杂居形成了一个无形的文化“场”——根深蒂固的传统意识文化,自给自足的商品意识和保守的现代观念。文明生态村建设不能不考虑这些传统文化因素,并且要合理的将它们纳入政策网络之中。
4.网络的秩序化。政策网络理论认为,网络需要管理。一旦参与框架达成,保障框架有效运作的政策工具必须是权威性的,并依靠一套制度安排来实现。因此,政府的作用还在于保障整个政策网络的合法性。制度主义经济学也认为,制度增进秩序,秩序鼓励着信赖与信任,并减少着合作成本。需要强调的是“网络管理者的任务不在于引导组织的行动方向,而在于通过选择行动者和资源,影响网络条件,创造和维持行动者的沟通渠道及应对策略复杂性等活动,促成行动者一致行动,提供实现互动和合作的机会,从而提升公共政策创新的效率、效果和效益。”海南省政府在上述政策创新中是主导者而非网络管理者,面对文明生态村政策网络的脆弱与不足,政府的当务之急不是以创建个数论英雄,而是从长计议强化政策网络。首先,经济体制的创新是该政策网络的动力所在。文明生态村建设资金不能只依靠单方面地给予而不是双方的互动,在海南全省城镇化水平并不高的情况下要求对农村进行“反哺”,这种“单纯型/保障型反哺”缺乏经济基础,只有侧重“效益型反哺”,即通过体制机制创新致力于提高效益目标的反哺,才能真正促进海南新农村经济建设的长远可持续发展。其次,培养农民的主体意识、提高农民文化水平和加强技术培训、引导农民劳务输出是该政策网络节点平衡的关键所在。第三,搭建信息、技术交流平台,提高社会各界对该政策的认同度和支持度,形成围绕政策目标同心协力的政策网络系统。
参考文献:
[1]海南省文明生态村建设统计表.海南日报,2008-01-13.
[2]王毅武,张芸.海南省情再认识[J].新东方,2009,(8).
[3]鄞益奋.政策网络的研究边界探析[J].公共管理学报,2005,(4).