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所谓“行政依赖倾向”，即人们对行政权力、行政机构、行政公务人员及行政行为的过度的和非分的依赖感，以及与之相应的对自身独立的自我意志、自我组织和自我活动能力等的严重缺乏和极度不自信。
“行政依赖倾向”是当前一种比较广泛的社会心理，这种心理严重影响了人的独立思考和工作创新的能力，与中央提出的创新型社会格格不入。
盛行的“行政依赖倾向”
水 风
对国人而言，行政这个词，充满了权威和敬畏，意味着命令和服从。从“父母官”和“子民”称谓的至今不衰中，深刻地反映出中国社会对于行政的高度依赖。昔日，人们仰其鼻息而生；进步到今天，人们仍然要看其脸色而活。在当今中国，可以说，没有任何一个领域能够不受行政的影响，没有任何一个人能够脱离和行政的关系；因此，行政依赖也就无处不在，无所不至。
具体而言，行政依赖在行政领域表现为依赖上级、依赖领导；在社会领域则表现为依赖行政，依赖权力。
行政领域内部的“垂直思维”和“眼睛向上”
工作方式上的依赖。人们经常用文山会海来形容行政部门的工作。文山就是发文件，会海就是布置任务。有的地方和部门，以会议传达会议，以文件贯彻文件，完全依赖上级指导和行政命令来处理事务，工作没有丝毫的独创性；换句话说，就是一旦离开了上级的具体指示，就是份内的、法定的、常规的事务也难以独立完成。
比如说，上级行政主管部门每年都要下达工作要点，需要各基层单位根据本单位实际指定具体的工作计划，可是往往有些中层单位对上级文件一字不变地照转，再加上“要认真传达、积极落实”之类的官话了事，还自诩为“传达上级精神不走样”，但是基层单位对这种抽象的口号似的文件根本无法落到实处。
向上的权威依赖和向下的科层依赖。官场中历来有“官大一级压死人”的说法。由于行政机关层级管制的特点，上下级之间的权力差距一般来说非常大，下级必须依赖上级来获得各种各样的资源，如政策资源、经济资源、信息资源等等。因此一般行政部门对上级行政都有较大的依赖性，常常寻找大权威、“抱粗腿”、要求特殊政策、借用领导权威推进工作。现实中，县上的向市上跑，市上的向省上跑，省上的“跑部进京”，原因就是如此。
由于行政机关上级领导拥有不容置疑的权威，一些人便认为，工作是干给领导看，工作干得好不好，关键是看领导认不认可。衡量工作的标准不是有没有实效，而是领导高兴不高兴。领导如果不想让你去做，该做的工作也不去做；领导希望去做的，本来是走形式的东西也要马上去做。到头来，是领导的素质喜好决定该工作要不要做，而不是工作本身是不是需要做。可以说，这种对领导深怀畏惧、凡事逢迎领导的行政依赖心理，是行政机关内一种比较普遍的状况。
向下的科层依赖是指有一些行政机构热衷于设立下级行政性机构，繁衍自身的基层体系，不断给行政组织创造出“腿和脚”来，似乎不把机构做大就不够气派堂皇；习惯于“发号施令”，动口不动手，若没有下级来承接具体业务工作就一定难以展开。久而久之，基层的机构就越来越庞大，造成机构膨胀和冗员堆积。
人情行政依赖。行政上下组织的依赖关系很容易衍生为为官员问的人情依赖和人身依附，上下级的关系便从工作领域延伸到私人空间。有些时候，官场中这种上下级问私人关系甚至超越工作关系。有“为领导办好一件私事，胜过干好十项工作”之说，“干得好不如站得好，做对事不如跟对人”的说法也在官场广为流传。
现实中，有的下级官员整天围着领导转来转去，寻找替领导办事、向领导献媚的机会，努力表达自己的忠心；有的领导也把下级当作心腹、跟班使用，公事私事不分，甚至一些私隐性的事也安排手下去办。
社会领域的“行政万能”和“泛行政化”
对行政手段的依赖。现代社会领域众多，需要政府运用行政手段、经济手段、法律手段等多种方式进行引导、管理、调控。但现实中，政府处理和解决各项事务，仍然偏好、依赖于行政手段，习惯性地一命到底。
比如政府前几年掀起的各种合并风潮，如企业合并、高校合并。本来，在做好充分调研，科学规划的基础上进行合并，发挥强强联合或以强带弱之效，是件好事。但是，一些地方的合并却不是这样，不是从实际需要出发，也谈不上什么规划和调研，往往只是根据上级主管部门一时的头脑发热、甚至某个领导的一次讲话，就搞“强扭瓜”、“拉郎配”。而这样用行政手段生拉硬套合并在一起的，产生的效果往往不是1+l>2，而是1+1<2。这样的例子很多。
对行政指标的依赖。当前，一些政府职能部门考核患上了“指标依赖症”，各式各样的指标在日常施政行为中被非常普遍地采用——罚款有指标，进京有指标，税收任务有指标，升学率有指标，火化有指标，共至典型案件也有指标。不久前，建设部等三部委公布了《房地产交易秩序专项整治工作方案》，要求今年11月底以前，各地要上报查处的涉及房地产方面的3个典型案例。方案引来嘘声一片，有网民尖锐地指出：“这是哪门子规矩，还非得3个，4个就不查了，没有还得凑吗?”
行政指标被视为包治百病的“灵丹妙药”，体现了一些职能部门惰政、懒政思维。深圳市卫生局此前出台了《深圳市卫生系统内部分配管理办法(试行)》，规定“每诊疗人次平均费用和每住院人次平均费用超标的增幅控制指标由主管部门根据上年度全市平均水平和实际情况，一年一定，统一公布执行”。这个规定招到了广泛的质疑，不在于指标是否准确，而在于这根本无法保证医疗成本降低之后必要的医疗服务质量和治疗效果。
甚至一些公益行为也被行政指标化。比如在河北一些地方，政府根据各区县的人口数量，安排了献血的任务数字。在这种“行政指标”的高压之下，本属献爱心的好事则被视为一种负担，甚至产生疑虑和逆反心理，结出了摊派收费、弄虚作假、找人顶替，甚至有“血头”组织卖血等种种恶果，也给用血安全带来了隐患。这样看来，单一依靠指标，暂时或许能够奏效，却难从根本上解决今天行政管理和公共服务中遇到的大量问题，有时甚至会事与愿违。
对行政保护的依赖。在抓大放小和企业改制之后，中国的一些企业开始离开行政的怀抱到市场自由搏击，迸发出前所未有的活力。然而一些垄断企业却仍然迷恋于行政的怀抱，或依靠行政垄断获取超额利润，或依靠行政保护输血减亏；而行政主管部门也仍然热衷于担当“企业保姆”的角色。
今年的一系列涨价风潮便是这样。继水、电、气等人们生活必需品在一纸不容置喙的行政命令下上涨以后，飞机燃油附加费和邮资费也在主管部门强力支撑下，强势上扬。当然，主管部门都表示，涨价是为理顺结构，缓解行业经营困难。然而，作为经营性企业不思如何改进巨 额的冗员成本和低劣的经营服务质量，而依赖于行政的一再保护，安于现状，甚至变本加厉，以居高临下的姿态面对顾客用户。这种“越补贴越亏损、越亏损越补贴”，实际上是就是助长垄断企业的“行政依赖惰性”。
对行政角色的依赖。一个成熟发展的社会，包括政治、经济、教育、文化、社会等不同领域，不同的领域有独立的主体，拥有独特的性质、目标、动力。而我国社会中一些主体角色混淆，定位尴尬，不是行政机构而有行政级别，靠行政目标引导其工作，靠行政动力来推动其运行，蜕变为行政的附庸。最典型的是大学。本来是教书育人科研攻关的教育团体，却又怎么也脱离不了行政色彩和官员气息。
我国的大学在管理上都是由行政主导。教授、博士、院长、系主任、学科带头人，这些原本非行政性的学术职别及教育岗位，在运行后迅速偏离本位，成为行政体系中的一环，被赋予了浓重的行政色彩。在大学这样从事教育、科研的学术团体中，行政级别被视为一种褒奖，一个人有些学术成就后，往往会被安排行政职务，以致学术带头人官僚化和官僚“学术化”的现象比比皆是。
对行政级别的依赖。中国从古至今，官本位思想根深蒂固，为官光宗耀祖，视为正道。既然以行政为尊，自然所有的东西都往行政上靠。明明是与行政不太相干的事情，也要想方设法和行政沾上边、攀上亲，用行政级别来套，而且还一定要在单位名称后的括号里郑重其事地注明。
学术职称如此，如中级相当于处级，高级相当于厅级，学部委员自然等于省部级；事业单位是这样，分科局级、县团级、厅局级；国有企业也不例外，要区分县属、市属、省属和中央级；最好笑的是连“出家人”也不能免俗，出现了处级和尚、科级尼姑之流。这种行政级别可不只是虚名，含金量相当高。一般说来，套上什么样的级别就享受什么样的待遇。非行政组织的泛行政化，使其本来面目全非，自身的精神荡然无存。
“行政依赖”压垮了什么?
邱 枫
“行政依赖倾向”是现代社会的一种病态，这种现象是通过若干个人的集体行为表现出来的，因此具有普遍性，它广泛地存在于中国社会之中。因为这种病症不像贪污受贿的腐败那样遭人痛恨，又不直接涉及到个人利益，所以一直没有得到人们的高度重视。但是，我们如果不看清楚它的危害，不能及时对症下药，清除沉疴，就会成为民主法制的枷锁，经济发展的桎梏，甚至变成“不治之症”。
就群体而言，“行政依赖倾向”最明显的是直接行政的公务员。一般来说，公务员刚进行政机关时，都是充满朝气、斗志昂扬、头角峥嵘的。但是习惯于“行政依赖”之后，那种“精、神、气”就消磨殆尽，变得倦怠懒散、思维迟钝、暮气沉沉。在简单的、机械的、“一条筋”的“行政依赖”工作方式下，上级给任务就干，不给任务就不干，没有文件批示不干，没有上级指示不干，没有领导暗示不干；进而产生了“不干不错，干少错少，干多错多”的逆淘汰思维；推、躲、绕、拖、压、等、靠、要等机关病也随之产生。
“行政依赖倾向”对个人是一剂精神鸦片，对社会来说，更是害莫大焉。
稀释社会活力
在行政依赖心理下，政府被定义为全能。一方面政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，另一方面则是社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。
由于行政手段是以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征，目标与手段之间缺乏内在适应性，有的命令即使不切实际，甚至很不合理，但由于出自权力部门，理解的要执行，不理解的也要执行。人们在这种强压下被迫形成了“行政依赖”，又在这种病态心理的支配下，把被动接受“强权管理”变成了一以贯之的习惯性动作，一旦什么工作没有权力部门的命令下来，大家反而会无所适从，迷失方向，不知道怎么做好了。前不久，江苏宿迁市委书记张新实在网上发了一个《关于宿迁人的行为举止细节问题》帖子，一时成为该市的热点话题，市民的不文明行为举止被隆重推到了社会关注的前沿。但是，像市民素质这样的问题都要依靠市委书记出面才能“一呼百应”，不能不让人感慨，让人深思。一个缺乏基本市民意识的社会，一切只能让行政作主。
在一个严重“行政依赖”的社会中，公民的权利和义务意识普遍淡漠，民众缺乏独立性和创造性，个人自律和社会约束双重弱化，社会的活力和动力被稀释。而行政权力的一支独秀，必将行政机构膨胀，行政权力扩张，强化集权倾向。当前我国机构精简周而复始，政府职能转变雷声大雨点小，“行政依赖”就是一大心理障碍。
扰乱价值标准
行政依赖的心理基础就是官本位。按照官本位的逻辑，一个人只要当了官，相对于对级别比他低的人，便当然地拥有了真理，就当然地有了学问和水平，什么问题都可以下命令发指示，说什么都是正确的，下级不敢说不。于是，一些错误的决策、荒唐的决定便堂而皇之地出笼了。
依赖行政，自然以行政为尊，行政级别成为社会价值体系的主要考评标准。行政级别决定质量高低。比如组织一个活动，衡量活动的重要与否并不是内容是否受欢迎，措施是否有操作性，参加活动的人员是否有收获；而是到会讲话的领导级别有多高，“到会讲话的级别越高，就越重要”。再如在学术单位，在评职称时，也以论文发表单位的行政级别来衡量其价值。国家级刊物发表的，得分就高；地方刊物发表的，得分就低。行政级别还代表贵贱。比如说中央台就一定高人一等，地方台就是山野小民；官方主办的就是权威刊物，市场发育的就是“小报小刊”，而非以发行量知名度和影响力的大小来评判的。
其实，不同的领域自有不同的评价体系和标准，都去攀行政这棵大树，必然导致活力萎缩，丧失竞争力。我国这方面的例子并不少。
助长“长官意志”
在行政依赖的思维下，一些人凡事要领导定夺，时时需要领导认可，事事需经领导批准，离开领导就寸步难行。很多在法律上是非分明的事情，不经过有关领导的批示，就是解决不了，比如一些涉法信访。而另一种情况，就是明明是法律禁止的行为，只要领导开了口子，也就居然能够堂而皇之地生存，比如说一些严重污染企业。整个搞成了领导说行，不行也行；领导说不行，行也不行。
现实中经常能看到的一种不正常的现象，就是“黑头”(法律条文)不抵“红头”(文件)，“红头”文件不抵“无头”(领导批示)。红头文件上部署的任务一直落实得不是很好，但是哪一天主要领导看到一条动态信息，就义愤填膺，挥笔批示，结果这个批示就被层层转下来，受到层层领导的重视，该逗硬的逗硬，该落实的落实，最后还要上报结果。这样的工作方式表面看上去领导很有正义感，责任心，其实从另一个角度看，完全是一种 “人治”。前不久，山东某地一个只有小学文化的无业游民，仅凭假冒的县委书记签名，就将自己“安排”在审计局、妻子“安排”到劳动局，另有33人通过他的假签名进入该县各个党政机关。一个个貌似严厉的规章制度在一个假冒领导签名面前不堪一击，是现实的荒唐，更凸显人们心中根深蒂固的行政依赖思维。
在这种社会环境之中，人们要办成一件事情，不是首先想到法律哪一条有明确规定，而是千方百计地争取获得领导批示来落实。中国法制社会建设的艰难，很大程度就在于“行政依赖”的阻碍。
改革深化障碍
中国二十多年来的改革历程，可以说就是一个官退民进的过程，一个放权让利的过程，一个行政力量不断收缩、其他社会力量不断被释放激活的过程。因此，当前进入深水区的改革，同样面临与高度膨胀、过度控制的行政权力的攻坚战。而行政依赖就是其中的一大阻力和障碍。
比如国有企业的老总，他们是作为行政系统“官本位”阶梯中某个级别上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。其中国有企业对于上级行政主管的依赖，必然居于主导性的和“荣辱他关”的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的“大锅饭”，难以有效消除。
再就是政府职能特别是经济职能转变问题。不可否认，当前政府在推动经济发展中仍然起着重要作用。但经过30年的经济体制改革，我国市场经济体制的框架已经基本确立，“看不见的手”的作用日益显著。这个时候，政府就应该有意识、主动性地退出各项具体经济事务，而把职能重点放在提供基础设施和创造公平的竞争环境上。但很多地方的招商引资仍然依赖于政府给予的各种优惠和特殊政策，行政权力插足具体事务的现象依然司空见惯。
形成利益集团
行政依赖的一大表现就是政企不分、政经不分，其实质是行政权力的越界、越位；而权力的越界、越位，往往容易导致行政权的异化。即在为公众提供“公共产品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人产品”，导致种种腐败行为的产生。
从利益学角度来分析，每个人都是某一个利益集团中的一分子，他在为这个集团利益付出心血的同时，也从中得到自己相应的那一部分利益，他的利益应该与他付出的劳动成正比。但是“行政依赖”打破了这个合理的利益分配原则。行政机关将凭借行政权力掌握的社会资源转化为部门利益，靠山吃山，靠水吃水，使小集团、个人得到了高于或者几倍于应得工资的利益和好处。而在利益的促动下，又往往会导致行政权力的滥用和腐败，有时甚至可以达到令人发指的地步。
弄权啃公、中饱私囊是“行政依赖”带来的极大危害，它造成行政人员权利义务观念淡薄，分享权力的心理严重，把行政机关异化为“利益动物”；又由于权力带来的利益的诱惑，造成官员队伍臃肿，行政机构无限制膨胀扩大，加大了财政负担，增加内耗的频度和协调的难度。
要独立创新，不要依赖
姜继为
要克服人们心中的那种依赖行政的思想意识，必须改变行政一统的制度性设计，从心理惯性和制度模式上寻求突破。
依赖成因
中国人的“行政依赖倾向”，既有中国两千多年封建专制残渣，又具有建国后几十年计划经济体制的影子，同时表现出现代政府体制改革滞后的特征。
行政权力过大，各权力结构不平衡。我国社会主义改造完成后，“大政府”(党和政府等权力机构的总和)的权力达到了顶峰，国家事无巨细都由政府操办，人们吃饭穿衣找政府，就业住房找政府，夫妻闹矛盾也找政府。这种“大政府、小社会”的格局，是导致人们对于行政的依赖心理的重要原因。并且我国的行政特点是管制性的，对于社会的各种人、组织、活动都以管制为目的和手段，“大政府”对经济社会文化事务干预得过多过深且控制得过细过死，社会和公民始终被支配、安排着，只能跟随、顺从、接受，几乎没有自己确定目标、主动生活的机会，都成了政府机构的一个部分或它的延伸，缺乏自我组织和自我服务能力，生活在申请、等待、找人的模式中，久而久之便养成心理上的行政依赖。
资源垄断。获取利益是人们行为的基本动力，而满足利益最关键的条件是各种资源。资源掌握在谁的手里，谁就会成为被追逐和被依附的中心。在我国，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，个人和组织要获得发展，都必须也只能依靠国家的制度性安排。在当前经济转轨、社会转型的过程中，这种情况并没有得到根本性的扭转，行政权力在资源配置中仍然起决定性作用，行政依赖就成为不可避免的“官场病”。
官本位、权力本位及权力自身的不断扩张。官本位下，官员给人最鲜明的印象就是“有权”。上级官员或机构对于下级、对于社会就是权威、根本，决定他们的生存与发展；他们必然事事服从上级、以上级的意志为转移。而官僚体系自成一统，与社会分离，也使得他们只能从内部寻求解决问题、落实决策的途径和人选。而且，权力具有自我扩张的倾向，它们会不断地自我繁衍，不断侵吞社会私域的范围。加上一些官员责任意识淡漠，行政惰性浓厚，有较重的推诿心理。形成了不良的工作态度，而一些部门又缺乏明晰的责任制度，都导致行政事务的外化和泛化。
市民社会弱小，社会团体不发达。公民社会的一大特征是社会和政府分离，在政府外存在一个能力较大、较为健全的社会体系，包括各种社会团体、第三部门、非政府组织等。它们可以代行一些政府职能，承揽不必由政府负责的社会事务，也可以和政府联合解决一些公共问题，由此实现了社会资源的分散化和解决社会问题途径的多元化。而在我国，民间组织要获得公共权力，无论涉及经济、政治还是文化等任何领域，首先都必须为政府所吸纳；社会团体要做成一件事情，必须要取得政府的支持，政府不点头，什么事情也做不成。社会中介组织在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力下降，只能指靠政府来约束不良社会行为。另一方面，作为常态的公共行政参与制度，例如听证会、规划公示等等，没有得到有效构建，民众不能很好地获得制度化的参与渠道。这些都从客观上强化了人们的“行政依赖”心理。
人治盛行。人治的特点是具体的官员靠具体的言行进行领导，一件事、一个人遇到不同的官员就有不同的结果，这使得人们不得不去依赖行政、依附官员。而中国人在长期人治之下，指望“圣君”、“慈父”和“父母”官，唯上唯书唯大人；依赖心理重而缺乏个性、自我和独立意识。现代行政集权加重了这个倾向，人们从 私人生活中的依赖进而扩展到公共生活中对行政的依赖。而且，我国的公共管理理论落后，对于各类公共组织如何组织、建设和管理缺乏新的思路和方法，最终万川归一，都走到行政这条路上。
破解之道
重塑公民身份——独立之人格，自由之精神
行政依赖至今能够大行其道，是因为很多人心中都存在某些“行政本位意识”。他们在公民和行政、公民权利和行政权力关系上，错误地以为行政是第一位的，具有本原作用，一项事情能不能做、该怎样去做，不是公民自己说了算，而要等行政发话和同意。同时在长期的行政强势之下，人们对行政普遍具有惧怕心理和盲从心态，不敢游离于行政之外，更不敢质疑行政提出动议，因此时时事事顺从行政，甘当行政的应声虫。在这些心理的共同支配下，很多人不管外在是否有独立做事的空间或可能，也不论自己是否有独立做事的本事或能力，都愿意躺在行政的怀里被抱着、拖着和赶着，缺乏自主自为的基本信念、信心和勇气。
要克服这种心理的依赖，首要的是摆正权利和权力的关系。权力来自权利，权力是派生的而权利是根本的。公民一定要树立权利意识和维护权利的习惯，不可事事等待行政决策和授权。当然很多事情涉及到公众利益，很多活动的合法化需要行政的确认，但行政的这类权力或作用归根结底来自民众，不能从理论上本末倒置，进而在实践上也需要问一问政府的干预是否必要是否合理。
其次，要重塑民主意识，摆正行政和公民、和社会的关系。按照民主理论，公民、社会是公共权力的根基，也是行政合法性和权威的来源。一些事务是否要行政管，行政能否管，要看公民是否同意。行政合理的权威当然不能否认，但行政的权威不是无条件的，盲从行政是不科学的态度，依附自己的创造物也是可怜的表现。
再次，要提高人们的人生责任意识和社会义务意识，让“物尽其力人尽其职”。合理合法的责任是任何社会的共同要求，更是一个人获得尊严、拥有人格、实现价值和体现自我的基本前提。社会要营造健康的气氛，对推诿责任、尸位素餐的现象予以批判和惩罚。此外，还必须下力气克服传统文化中的软骨病和奴性文化，焕发“独立之人格，自由之精神”，让人们在精神上站立起来。
重塑行政角色——上帝的归上帝。恺撒的归恺撒
思想意识是派生的，决定它的更深刻的因素是各种社会存在和制度。在某种程度上，现行的很多制度迫使人们依赖行政，依附行政，由此才使得社会性的行政依赖心态长盛不衰。 首先，转变和缩减政府职能，限制行政权力范围。行政职能不当有多种，例如职能“全深细”，行政管理面太大太深太细，公民的事情，社会的事情，各类组织的事情，都要行政过问，仰赖行政领导，行政职能的全面性深入性权威性达到了无以复加的程度；再如管制职能过重，行政对待“行政相对人”的基本态势是管理和制约，行政的出发点是管制，手段是管制，归宿也是管制，管制得立体而严密；又如审批职能膨胀，审批变成了最主要的行政活动，大事小事都要审批，社会主体被审得无奈批得疲惫；还有“保姆”职能过浓，行政总想当“父母”，要保育民众和四方，不让“子民”放开手脚，天天捆着抱着，等等。
现代社会是法制社会、公民社会，行政不是也不应该成为唯一的社会管理手段。西方有一句话，让上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。让法律的归法律，市场的归市场，这才是现代社会的管理之道。
其次，缩小行政规模，精简行政机构，改变行政对各类资源的“大一统”的局面。从现实来看，多一个机构、多一个管事的人，就要多出一块被管理的事情，很多正常情况下的不被行政管理的事物，就是在行政不断自我繁殖扩张过程中被吞噬的。在行政机构设置上，应该以事定岗而不是以人定岗，出于行政自我服务、自我严密化的机构不可轻设。
此外，高度的行政性资源垄断既不利于有效的资源配置，也不断滋生着严重的腐败和社会不公。资源的分散化分权化，才能互相制衡和竞争，动摇行政依赖的深层基础，为社会留下一片成长空间。
又次，促进市民社会的发育，放手培育社会自治能力和自我服务的社群组织。在目前的社会自治组织与行政关系中，行政是矛盾的主要方面、决定性方面，市民社会的发育取决行政的态度，只有行政退社会才能进。因此关键是政府要放权放手，把相当部分的行政业务分离出去让渡给社会，为社会提供发展空间。政府还要鼓励中介组织、行业协会、基金会等非政府组织的繁荣壮大，并用法律和制度的方式巩固改革的成果。非政府的社会公共体行使公共权力，不仅可以强化公民的权利义务意识，还可以避免或减少行政权力异化产生的许多弊端，如腐败、滥用权力等，因为公民可以直接参与其运作和更直接对之进行监督。
最后，必须加强法治社会建设。改变行政凌驾于法律之上的非正常现象，行政权力要受立法权和司法权的制约，并且不得干预立法权和司法权的运作。强调依法行政意识，行政必须在法律的框架内行动，对违法的行政行为必须进行限制和责任追究。公民有何种权利、如何实现权利、如何进行保护和救济等，都要作出明确的法律规定，同时对于各个行政机构在民众权利运行中的地位、权力、方式等也作出明确规范。这样，人们按照法律就可以实现权利，拿着规章就能解决问题，自然就不需要行政的格外介入，也免去人身依附的麻烦了。
“行政依赖倾向”是当前一种比较广泛的社会心理，这种心理严重影响了人的独立思考和工作创新的能力，与中央提出的创新型社会格格不入。
盛行的“行政依赖倾向”
水 风
对国人而言，行政这个词，充满了权威和敬畏，意味着命令和服从。从“父母官”和“子民”称谓的至今不衰中，深刻地反映出中国社会对于行政的高度依赖。昔日，人们仰其鼻息而生；进步到今天，人们仍然要看其脸色而活。在当今中国，可以说，没有任何一个领域能够不受行政的影响，没有任何一个人能够脱离和行政的关系；因此，行政依赖也就无处不在，无所不至。
具体而言，行政依赖在行政领域表现为依赖上级、依赖领导；在社会领域则表现为依赖行政，依赖权力。
行政领域内部的“垂直思维”和“眼睛向上”
工作方式上的依赖。人们经常用文山会海来形容行政部门的工作。文山就是发文件，会海就是布置任务。有的地方和部门，以会议传达会议，以文件贯彻文件，完全依赖上级指导和行政命令来处理事务，工作没有丝毫的独创性；换句话说，就是一旦离开了上级的具体指示，就是份内的、法定的、常规的事务也难以独立完成。
比如说，上级行政主管部门每年都要下达工作要点，需要各基层单位根据本单位实际指定具体的工作计划，可是往往有些中层单位对上级文件一字不变地照转，再加上“要认真传达、积极落实”之类的官话了事，还自诩为“传达上级精神不走样”，但是基层单位对这种抽象的口号似的文件根本无法落到实处。
向上的权威依赖和向下的科层依赖。官场中历来有“官大一级压死人”的说法。由于行政机关层级管制的特点，上下级之间的权力差距一般来说非常大，下级必须依赖上级来获得各种各样的资源，如政策资源、经济资源、信息资源等等。因此一般行政部门对上级行政都有较大的依赖性，常常寻找大权威、“抱粗腿”、要求特殊政策、借用领导权威推进工作。现实中，县上的向市上跑，市上的向省上跑，省上的“跑部进京”，原因就是如此。
由于行政机关上级领导拥有不容置疑的权威，一些人便认为，工作是干给领导看，工作干得好不好，关键是看领导认不认可。衡量工作的标准不是有没有实效，而是领导高兴不高兴。领导如果不想让你去做，该做的工作也不去做；领导希望去做的，本来是走形式的东西也要马上去做。到头来，是领导的素质喜好决定该工作要不要做，而不是工作本身是不是需要做。可以说，这种对领导深怀畏惧、凡事逢迎领导的行政依赖心理，是行政机关内一种比较普遍的状况。
向下的科层依赖是指有一些行政机构热衷于设立下级行政性机构，繁衍自身的基层体系，不断给行政组织创造出“腿和脚”来，似乎不把机构做大就不够气派堂皇；习惯于“发号施令”，动口不动手，若没有下级来承接具体业务工作就一定难以展开。久而久之，基层的机构就越来越庞大，造成机构膨胀和冗员堆积。
人情行政依赖。行政上下组织的依赖关系很容易衍生为为官员问的人情依赖和人身依附，上下级的关系便从工作领域延伸到私人空间。有些时候，官场中这种上下级问私人关系甚至超越工作关系。有“为领导办好一件私事，胜过干好十项工作”之说，“干得好不如站得好，做对事不如跟对人”的说法也在官场广为流传。
现实中，有的下级官员整天围着领导转来转去，寻找替领导办事、向领导献媚的机会，努力表达自己的忠心；有的领导也把下级当作心腹、跟班使用，公事私事不分，甚至一些私隐性的事也安排手下去办。
社会领域的“行政万能”和“泛行政化”
对行政手段的依赖。现代社会领域众多，需要政府运用行政手段、经济手段、法律手段等多种方式进行引导、管理、调控。但现实中，政府处理和解决各项事务，仍然偏好、依赖于行政手段，习惯性地一命到底。
比如政府前几年掀起的各种合并风潮，如企业合并、高校合并。本来，在做好充分调研，科学规划的基础上进行合并，发挥强强联合或以强带弱之效，是件好事。但是，一些地方的合并却不是这样，不是从实际需要出发，也谈不上什么规划和调研，往往只是根据上级主管部门一时的头脑发热、甚至某个领导的一次讲话，就搞“强扭瓜”、“拉郎配”。而这样用行政手段生拉硬套合并在一起的，产生的效果往往不是1+l>2，而是1+1<2。这样的例子很多。
对行政指标的依赖。当前，一些政府职能部门考核患上了“指标依赖症”，各式各样的指标在日常施政行为中被非常普遍地采用——罚款有指标，进京有指标，税收任务有指标，升学率有指标，火化有指标，共至典型案件也有指标。不久前，建设部等三部委公布了《房地产交易秩序专项整治工作方案》，要求今年11月底以前，各地要上报查处的涉及房地产方面的3个典型案例。方案引来嘘声一片，有网民尖锐地指出：“这是哪门子规矩，还非得3个，4个就不查了，没有还得凑吗?”
行政指标被视为包治百病的“灵丹妙药”，体现了一些职能部门惰政、懒政思维。深圳市卫生局此前出台了《深圳市卫生系统内部分配管理办法(试行)》，规定“每诊疗人次平均费用和每住院人次平均费用超标的增幅控制指标由主管部门根据上年度全市平均水平和实际情况，一年一定，统一公布执行”。这个规定招到了广泛的质疑，不在于指标是否准确，而在于这根本无法保证医疗成本降低之后必要的医疗服务质量和治疗效果。
甚至一些公益行为也被行政指标化。比如在河北一些地方，政府根据各区县的人口数量，安排了献血的任务数字。在这种“行政指标”的高压之下，本属献爱心的好事则被视为一种负担，甚至产生疑虑和逆反心理，结出了摊派收费、弄虚作假、找人顶替，甚至有“血头”组织卖血等种种恶果，也给用血安全带来了隐患。这样看来，单一依靠指标，暂时或许能够奏效，却难从根本上解决今天行政管理和公共服务中遇到的大量问题，有时甚至会事与愿违。
对行政保护的依赖。在抓大放小和企业改制之后，中国的一些企业开始离开行政的怀抱到市场自由搏击，迸发出前所未有的活力。然而一些垄断企业却仍然迷恋于行政的怀抱，或依靠行政垄断获取超额利润，或依靠行政保护输血减亏；而行政主管部门也仍然热衷于担当“企业保姆”的角色。
今年的一系列涨价风潮便是这样。继水、电、气等人们生活必需品在一纸不容置喙的行政命令下上涨以后，飞机燃油附加费和邮资费也在主管部门强力支撑下，强势上扬。当然，主管部门都表示，涨价是为理顺结构，缓解行业经营困难。然而，作为经营性企业不思如何改进巨 额的冗员成本和低劣的经营服务质量，而依赖于行政的一再保护，安于现状，甚至变本加厉，以居高临下的姿态面对顾客用户。这种“越补贴越亏损、越亏损越补贴”，实际上是就是助长垄断企业的“行政依赖惰性”。
对行政角色的依赖。一个成熟发展的社会，包括政治、经济、教育、文化、社会等不同领域，不同的领域有独立的主体，拥有独特的性质、目标、动力。而我国社会中一些主体角色混淆，定位尴尬，不是行政机构而有行政级别，靠行政目标引导其工作，靠行政动力来推动其运行，蜕变为行政的附庸。最典型的是大学。本来是教书育人科研攻关的教育团体，却又怎么也脱离不了行政色彩和官员气息。
我国的大学在管理上都是由行政主导。教授、博士、院长、系主任、学科带头人，这些原本非行政性的学术职别及教育岗位，在运行后迅速偏离本位，成为行政体系中的一环，被赋予了浓重的行政色彩。在大学这样从事教育、科研的学术团体中，行政级别被视为一种褒奖，一个人有些学术成就后，往往会被安排行政职务，以致学术带头人官僚化和官僚“学术化”的现象比比皆是。
对行政级别的依赖。中国从古至今，官本位思想根深蒂固，为官光宗耀祖，视为正道。既然以行政为尊，自然所有的东西都往行政上靠。明明是与行政不太相干的事情，也要想方设法和行政沾上边、攀上亲，用行政级别来套，而且还一定要在单位名称后的括号里郑重其事地注明。
学术职称如此，如中级相当于处级，高级相当于厅级，学部委员自然等于省部级；事业单位是这样，分科局级、县团级、厅局级；国有企业也不例外，要区分县属、市属、省属和中央级；最好笑的是连“出家人”也不能免俗，出现了处级和尚、科级尼姑之流。这种行政级别可不只是虚名，含金量相当高。一般说来，套上什么样的级别就享受什么样的待遇。非行政组织的泛行政化，使其本来面目全非，自身的精神荡然无存。
“行政依赖”压垮了什么?
邱 枫
“行政依赖倾向”是现代社会的一种病态，这种现象是通过若干个人的集体行为表现出来的，因此具有普遍性，它广泛地存在于中国社会之中。因为这种病症不像贪污受贿的腐败那样遭人痛恨，又不直接涉及到个人利益，所以一直没有得到人们的高度重视。但是，我们如果不看清楚它的危害，不能及时对症下药，清除沉疴，就会成为民主法制的枷锁，经济发展的桎梏，甚至变成“不治之症”。
就群体而言，“行政依赖倾向”最明显的是直接行政的公务员。一般来说，公务员刚进行政机关时，都是充满朝气、斗志昂扬、头角峥嵘的。但是习惯于“行政依赖”之后，那种“精、神、气”就消磨殆尽，变得倦怠懒散、思维迟钝、暮气沉沉。在简单的、机械的、“一条筋”的“行政依赖”工作方式下，上级给任务就干，不给任务就不干，没有文件批示不干，没有上级指示不干，没有领导暗示不干；进而产生了“不干不错，干少错少，干多错多”的逆淘汰思维；推、躲、绕、拖、压、等、靠、要等机关病也随之产生。
“行政依赖倾向”对个人是一剂精神鸦片，对社会来说，更是害莫大焉。
稀释社会活力
在行政依赖心理下，政府被定义为全能。一方面政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，另一方面则是社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。
由于行政手段是以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征，目标与手段之间缺乏内在适应性，有的命令即使不切实际，甚至很不合理，但由于出自权力部门，理解的要执行，不理解的也要执行。人们在这种强压下被迫形成了“行政依赖”，又在这种病态心理的支配下，把被动接受“强权管理”变成了一以贯之的习惯性动作，一旦什么工作没有权力部门的命令下来，大家反而会无所适从，迷失方向，不知道怎么做好了。前不久，江苏宿迁市委书记张新实在网上发了一个《关于宿迁人的行为举止细节问题》帖子，一时成为该市的热点话题，市民的不文明行为举止被隆重推到了社会关注的前沿。但是，像市民素质这样的问题都要依靠市委书记出面才能“一呼百应”，不能不让人感慨，让人深思。一个缺乏基本市民意识的社会，一切只能让行政作主。
在一个严重“行政依赖”的社会中，公民的权利和义务意识普遍淡漠，民众缺乏独立性和创造性，个人自律和社会约束双重弱化，社会的活力和动力被稀释。而行政权力的一支独秀，必将行政机构膨胀，行政权力扩张，强化集权倾向。当前我国机构精简周而复始，政府职能转变雷声大雨点小，“行政依赖”就是一大心理障碍。
扰乱价值标准
行政依赖的心理基础就是官本位。按照官本位的逻辑，一个人只要当了官，相对于对级别比他低的人，便当然地拥有了真理，就当然地有了学问和水平，什么问题都可以下命令发指示，说什么都是正确的，下级不敢说不。于是，一些错误的决策、荒唐的决定便堂而皇之地出笼了。
依赖行政，自然以行政为尊，行政级别成为社会价值体系的主要考评标准。行政级别决定质量高低。比如组织一个活动，衡量活动的重要与否并不是内容是否受欢迎，措施是否有操作性，参加活动的人员是否有收获；而是到会讲话的领导级别有多高，“到会讲话的级别越高，就越重要”。再如在学术单位，在评职称时，也以论文发表单位的行政级别来衡量其价值。国家级刊物发表的，得分就高；地方刊物发表的，得分就低。行政级别还代表贵贱。比如说中央台就一定高人一等，地方台就是山野小民；官方主办的就是权威刊物，市场发育的就是“小报小刊”，而非以发行量知名度和影响力的大小来评判的。
其实，不同的领域自有不同的评价体系和标准，都去攀行政这棵大树，必然导致活力萎缩，丧失竞争力。我国这方面的例子并不少。
助长“长官意志”
在行政依赖的思维下，一些人凡事要领导定夺，时时需要领导认可，事事需经领导批准，离开领导就寸步难行。很多在法律上是非分明的事情，不经过有关领导的批示，就是解决不了，比如一些涉法信访。而另一种情况，就是明明是法律禁止的行为，只要领导开了口子，也就居然能够堂而皇之地生存，比如说一些严重污染企业。整个搞成了领导说行，不行也行；领导说不行，行也不行。
现实中经常能看到的一种不正常的现象，就是“黑头”(法律条文)不抵“红头”(文件)，“红头”文件不抵“无头”(领导批示)。红头文件上部署的任务一直落实得不是很好，但是哪一天主要领导看到一条动态信息，就义愤填膺，挥笔批示，结果这个批示就被层层转下来，受到层层领导的重视，该逗硬的逗硬，该落实的落实，最后还要上报结果。这样的工作方式表面看上去领导很有正义感，责任心，其实从另一个角度看，完全是一种 “人治”。前不久，山东某地一个只有小学文化的无业游民，仅凭假冒的县委书记签名，就将自己“安排”在审计局、妻子“安排”到劳动局，另有33人通过他的假签名进入该县各个党政机关。一个个貌似严厉的规章制度在一个假冒领导签名面前不堪一击，是现实的荒唐，更凸显人们心中根深蒂固的行政依赖思维。
在这种社会环境之中，人们要办成一件事情，不是首先想到法律哪一条有明确规定，而是千方百计地争取获得领导批示来落实。中国法制社会建设的艰难，很大程度就在于“行政依赖”的阻碍。
改革深化障碍
中国二十多年来的改革历程，可以说就是一个官退民进的过程，一个放权让利的过程，一个行政力量不断收缩、其他社会力量不断被释放激活的过程。因此，当前进入深水区的改革，同样面临与高度膨胀、过度控制的行政权力的攻坚战。而行政依赖就是其中的一大阻力和障碍。
比如国有企业的老总，他们是作为行政系统“官本位”阶梯中某个级别上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。其中国有企业对于上级行政主管的依赖，必然居于主导性的和“荣辱他关”的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的“大锅饭”，难以有效消除。
再就是政府职能特别是经济职能转变问题。不可否认，当前政府在推动经济发展中仍然起着重要作用。但经过30年的经济体制改革，我国市场经济体制的框架已经基本确立，“看不见的手”的作用日益显著。这个时候，政府就应该有意识、主动性地退出各项具体经济事务，而把职能重点放在提供基础设施和创造公平的竞争环境上。但很多地方的招商引资仍然依赖于政府给予的各种优惠和特殊政策，行政权力插足具体事务的现象依然司空见惯。
形成利益集团
行政依赖的一大表现就是政企不分、政经不分，其实质是行政权力的越界、越位；而权力的越界、越位，往往容易导致行政权的异化。即在为公众提供“公共产品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人产品”，导致种种腐败行为的产生。
从利益学角度来分析，每个人都是某一个利益集团中的一分子，他在为这个集团利益付出心血的同时，也从中得到自己相应的那一部分利益，他的利益应该与他付出的劳动成正比。但是“行政依赖”打破了这个合理的利益分配原则。行政机关将凭借行政权力掌握的社会资源转化为部门利益，靠山吃山，靠水吃水，使小集团、个人得到了高于或者几倍于应得工资的利益和好处。而在利益的促动下，又往往会导致行政权力的滥用和腐败，有时甚至可以达到令人发指的地步。
弄权啃公、中饱私囊是“行政依赖”带来的极大危害，它造成行政人员权利义务观念淡薄，分享权力的心理严重，把行政机关异化为“利益动物”；又由于权力带来的利益的诱惑，造成官员队伍臃肿，行政机构无限制膨胀扩大，加大了财政负担，增加内耗的频度和协调的难度。
要独立创新，不要依赖
姜继为
要克服人们心中的那种依赖行政的思想意识，必须改变行政一统的制度性设计，从心理惯性和制度模式上寻求突破。
依赖成因
中国人的“行政依赖倾向”，既有中国两千多年封建专制残渣，又具有建国后几十年计划经济体制的影子，同时表现出现代政府体制改革滞后的特征。
行政权力过大，各权力结构不平衡。我国社会主义改造完成后，“大政府”(党和政府等权力机构的总和)的权力达到了顶峰，国家事无巨细都由政府操办，人们吃饭穿衣找政府，就业住房找政府，夫妻闹矛盾也找政府。这种“大政府、小社会”的格局，是导致人们对于行政的依赖心理的重要原因。并且我国的行政特点是管制性的，对于社会的各种人、组织、活动都以管制为目的和手段，“大政府”对经济社会文化事务干预得过多过深且控制得过细过死，社会和公民始终被支配、安排着，只能跟随、顺从、接受，几乎没有自己确定目标、主动生活的机会，都成了政府机构的一个部分或它的延伸，缺乏自我组织和自我服务能力，生活在申请、等待、找人的模式中，久而久之便养成心理上的行政依赖。
资源垄断。获取利益是人们行为的基本动力，而满足利益最关键的条件是各种资源。资源掌握在谁的手里，谁就会成为被追逐和被依附的中心。在我国，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，个人和组织要获得发展，都必须也只能依靠国家的制度性安排。在当前经济转轨、社会转型的过程中，这种情况并没有得到根本性的扭转，行政权力在资源配置中仍然起决定性作用，行政依赖就成为不可避免的“官场病”。
官本位、权力本位及权力自身的不断扩张。官本位下，官员给人最鲜明的印象就是“有权”。上级官员或机构对于下级、对于社会就是权威、根本，决定他们的生存与发展；他们必然事事服从上级、以上级的意志为转移。而官僚体系自成一统，与社会分离，也使得他们只能从内部寻求解决问题、落实决策的途径和人选。而且，权力具有自我扩张的倾向，它们会不断地自我繁衍，不断侵吞社会私域的范围。加上一些官员责任意识淡漠，行政惰性浓厚，有较重的推诿心理。形成了不良的工作态度，而一些部门又缺乏明晰的责任制度，都导致行政事务的外化和泛化。
市民社会弱小，社会团体不发达。公民社会的一大特征是社会和政府分离，在政府外存在一个能力较大、较为健全的社会体系，包括各种社会团体、第三部门、非政府组织等。它们可以代行一些政府职能，承揽不必由政府负责的社会事务，也可以和政府联合解决一些公共问题，由此实现了社会资源的分散化和解决社会问题途径的多元化。而在我国，民间组织要获得公共权力，无论涉及经济、政治还是文化等任何领域，首先都必须为政府所吸纳；社会团体要做成一件事情，必须要取得政府的支持，政府不点头，什么事情也做不成。社会中介组织在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力下降，只能指靠政府来约束不良社会行为。另一方面，作为常态的公共行政参与制度，例如听证会、规划公示等等，没有得到有效构建，民众不能很好地获得制度化的参与渠道。这些都从客观上强化了人们的“行政依赖”心理。
人治盛行。人治的特点是具体的官员靠具体的言行进行领导，一件事、一个人遇到不同的官员就有不同的结果，这使得人们不得不去依赖行政、依附官员。而中国人在长期人治之下，指望“圣君”、“慈父”和“父母”官，唯上唯书唯大人；依赖心理重而缺乏个性、自我和独立意识。现代行政集权加重了这个倾向，人们从 私人生活中的依赖进而扩展到公共生活中对行政的依赖。而且，我国的公共管理理论落后，对于各类公共组织如何组织、建设和管理缺乏新的思路和方法，最终万川归一，都走到行政这条路上。
破解之道
重塑公民身份——独立之人格，自由之精神
行政依赖至今能够大行其道，是因为很多人心中都存在某些“行政本位意识”。他们在公民和行政、公民权利和行政权力关系上，错误地以为行政是第一位的，具有本原作用，一项事情能不能做、该怎样去做，不是公民自己说了算，而要等行政发话和同意。同时在长期的行政强势之下，人们对行政普遍具有惧怕心理和盲从心态，不敢游离于行政之外，更不敢质疑行政提出动议，因此时时事事顺从行政，甘当行政的应声虫。在这些心理的共同支配下，很多人不管外在是否有独立做事的空间或可能，也不论自己是否有独立做事的本事或能力，都愿意躺在行政的怀里被抱着、拖着和赶着，缺乏自主自为的基本信念、信心和勇气。
要克服这种心理的依赖，首要的是摆正权利和权力的关系。权力来自权利，权力是派生的而权利是根本的。公民一定要树立权利意识和维护权利的习惯，不可事事等待行政决策和授权。当然很多事情涉及到公众利益，很多活动的合法化需要行政的确认，但行政的这类权力或作用归根结底来自民众，不能从理论上本末倒置，进而在实践上也需要问一问政府的干预是否必要是否合理。
其次，要重塑民主意识，摆正行政和公民、和社会的关系。按照民主理论，公民、社会是公共权力的根基，也是行政合法性和权威的来源。一些事务是否要行政管，行政能否管，要看公民是否同意。行政合理的权威当然不能否认，但行政的权威不是无条件的，盲从行政是不科学的态度，依附自己的创造物也是可怜的表现。
再次，要提高人们的人生责任意识和社会义务意识，让“物尽其力人尽其职”。合理合法的责任是任何社会的共同要求，更是一个人获得尊严、拥有人格、实现价值和体现自我的基本前提。社会要营造健康的气氛，对推诿责任、尸位素餐的现象予以批判和惩罚。此外，还必须下力气克服传统文化中的软骨病和奴性文化，焕发“独立之人格，自由之精神”，让人们在精神上站立起来。
重塑行政角色——上帝的归上帝。恺撒的归恺撒
思想意识是派生的，决定它的更深刻的因素是各种社会存在和制度。在某种程度上，现行的很多制度迫使人们依赖行政，依附行政，由此才使得社会性的行政依赖心态长盛不衰。 首先，转变和缩减政府职能，限制行政权力范围。行政职能不当有多种，例如职能“全深细”，行政管理面太大太深太细，公民的事情，社会的事情，各类组织的事情，都要行政过问，仰赖行政领导，行政职能的全面性深入性权威性达到了无以复加的程度；再如管制职能过重，行政对待“行政相对人”的基本态势是管理和制约，行政的出发点是管制，手段是管制，归宿也是管制，管制得立体而严密；又如审批职能膨胀，审批变成了最主要的行政活动，大事小事都要审批，社会主体被审得无奈批得疲惫；还有“保姆”职能过浓，行政总想当“父母”，要保育民众和四方，不让“子民”放开手脚，天天捆着抱着，等等。
现代社会是法制社会、公民社会，行政不是也不应该成为唯一的社会管理手段。西方有一句话，让上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。让法律的归法律，市场的归市场，这才是现代社会的管理之道。
其次，缩小行政规模，精简行政机构，改变行政对各类资源的“大一统”的局面。从现实来看，多一个机构、多一个管事的人，就要多出一块被管理的事情，很多正常情况下的不被行政管理的事物，就是在行政不断自我繁殖扩张过程中被吞噬的。在行政机构设置上，应该以事定岗而不是以人定岗，出于行政自我服务、自我严密化的机构不可轻设。
此外，高度的行政性资源垄断既不利于有效的资源配置，也不断滋生着严重的腐败和社会不公。资源的分散化分权化，才能互相制衡和竞争，动摇行政依赖的深层基础，为社会留下一片成长空间。
又次，促进市民社会的发育，放手培育社会自治能力和自我服务的社群组织。在目前的社会自治组织与行政关系中，行政是矛盾的主要方面、决定性方面，市民社会的发育取决行政的态度，只有行政退社会才能进。因此关键是政府要放权放手，把相当部分的行政业务分离出去让渡给社会，为社会提供发展空间。政府还要鼓励中介组织、行业协会、基金会等非政府组织的繁荣壮大，并用法律和制度的方式巩固改革的成果。非政府的社会公共体行使公共权力，不仅可以强化公民的权利义务意识，还可以避免或减少行政权力异化产生的许多弊端，如腐败、滥用权力等，因为公民可以直接参与其运作和更直接对之进行监督。
最后，必须加强法治社会建设。改变行政凌驾于法律之上的非正常现象，行政权力要受立法权和司法权的制约，并且不得干预立法权和司法权的运作。强调依法行政意识，行政必须在法律的框架内行动，对违法的行政行为必须进行限制和责任追究。公民有何种权利、如何实现权利、如何进行保护和救济等，都要作出明确的法律规定，同时对于各个行政机构在民众权利运行中的地位、权力、方式等也作出明确规范。这样，人们按照法律就可以实现权利，拿着规章就能解决问题，自然就不需要行政的格外介入，也免去人身依附的麻烦了。