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摘要：伴随着我国民主与法制建设的飞速发展，我国的自然资源立法进入了一个新的发展阶段，自然资源法律体系的框架已基本形成。但由于我国缺乏统一综合的自然资源法的约束和协调，部门分割管理自然资源的行政体制导致的部门分割起草自然资源法律的立法体制，加之立法者对部门利益的重视，各单项自然资源法不可避免地出现了“法规打架”现象。主要体现在立法体制上的矛盾、各单行法之间内容上的矛盾以及环境法与资源法之间的矛盾三方面。因此我国自然资源立法应从宪法基本原则开始，自上向下进行全面修改和完善。
关键词：自然资源单行立法；立法冲突；解决对策
中图分类号：D92文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-09-00-02
一、我国自然资源的立法现状
我国自1984年制定第一部自然资源单行法《中华人民共和国森林法》以来，自然资源法制建设就进入了一个快速发展的新时期，特别是立法工作取得了很大进步。一个以各种单行资源法集合为法群形态的自然资源法律体系框架已经初步形成。这一体系基本覆盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面，使我国的自然资源法制建设初步做到了有法可依，这些单行法在我国自然资源的开发、利用、保护和管理工作中发挥了巨大的作用，对制止自然资源的破坏浪费和保护自然资源的充分利用作出很大贡献。到目前为止，我国颁布的自然资源单行立法主要有：《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《节约能源法》、《领海和毗连区法》等。但是，目前我们面对的却是一个全球性的资源问题和日趋严峻的国内自然资源形势。而我国的自然资源立法进程缓慢，发展不充分，经常出现“法规打架”现象。因此，全面审视我国自然资源的法制状况，形成一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的有机系统，使之更好地为我国社会主义市场经济服务是非常有必要的。
二、我国自然资源立法的矛盾与冲突
（一）立法体制的矛盾
我国现行立法体制实际上受行政体制的制约，各单行资源法主要由相对应的资源行政管理部门负责起草。这样的立法体制导致负责起草的部门往往很难统筹考虑，而更多的是从本部门、本系统的利益出发，从本部门的角度来设计管理、保护和开发相关资源的种种措施。这种“法群状态”下的单行法由于缺乏统一的立法指导思想、基本原则和技术标准，无法形成协调统一的规范体系，相反，容易成为扩展部门权力，维护部门利益的工具，并且相互之间难免会产生冲突和矛盾，难以真正发挥综合效应。我国由于缺乏统一综合的自然资源法的约束和协调，部门分割管理自然资源的行政体制导致的部门分割起草自然资源法律的立法体制，加之立法者对部门利益的重视，各单项自然资源法不可避免地出现了“法规打架”现象。我国现行的自然资源产权制度不够健全，虽然我国宪法和自然资源法规定，所有的自然资源都归国家或集体所有，但由于缺乏具体的资源产权主体代表，也没有明确规定国家或集体到底是以什么身份参与自然资源的管理，是自然资源的所有者还是管理者？由于在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地公民的权利义务。因此，实际上国家和集体所有权已被部门所有、地方政府所有、社团所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代，形成众多资源利用利益分配上的矛盾。
（二）各自然资源单行法之间的矛盾
虽然目前我国已经形成了一个以各种单项自然资源法集合为法群形态的自然资源法律体系，但是自然资源单行法之间缺乏协调统一。目前我国十余部自然资源单行法之间存在调整对象交叉、内容重复、法律效力层次混乱等现象，从而导致资源管理部门利益倾向严重、资源执法权力争夺或推诿等情况时有发生，自然资源法律的整合效应难以真正发挥。例如，因《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等在调整范围上的交叉，导致同一土地资源同时受到多个资源法律的调整，使有关法律主体无所适从，也使执法部门之间相互推诿扯皮，从而严重影响了土地资源的保护和管理。同时虽然现行自然资源法律涵盖了自然资源的大部分领域，但仍然存在法律的真空地带，如对资源的安全、资源的综合利用等还缺乏专门的法律规定；对基础性资源、重要的战略性资源以及重要能源如耕地、石油、天然气等缺乏相应的单行法予以保护；对野生植物资源、海洋资源和湿地资源的保护也缺乏应有的规定。
（三）我国环境法与资源法之间矛盾
《环境保护法》第6条规定，国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治工作。然而在各自然资源的法律法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。这种立法倾向显然是把环保主管部门排除在自然资源保护管理部门之外，明显与《环境保护法》的规定相冲突，从而造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清。由此可见，我国的自然资源立法尚未形成一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的有机系统。加强自然资源立法，完善自然资源立法体系，以法制手段根本遏止我国严峻的自然资源态势，使之适应可持续发展和市场经济要求已成为当务之急。
三、我国自然资源立法的完善
自然资源的保护、利用和开发，其表面上是如何利用资源。实质上是追求人与自然资源的一种和谐，以及人与人在自然资源问题上的公正、公平和正义等。通过人与自然资源物质关系的调整而达到人与人之间社会关系的调整，实现人与自然、人与人的健康发展。法律通过明确的授权性、命令性和禁止性规定，更好地解决和协调各方的利益矛盾。同时运用法律手段解决自然资源问题，也是法治社会的根本要求。我国自然资源立法应从宪法的基本原则开始，自上向下进行全面修改和完善。
（一）提升自然资源立法理念。伴随着能源危机、生态危机和环境危机的预警，全球范围内一场以可持续发展为指导的新的法律变革正悄然而生。传统法律观念正面临从权利本位、社会本位到生态本位的更新，传统法律重心正经受从保障自由权、生存权到保障环境权的移转，传统法律价值取向正遭遇从注重当代人眼前利益到兼顾当代人、后代人长远利益、强调人与自然的和谐共处的转变。在此背景下，适应国际资源法律制度变革的新要求，提升我国自然资源法的立法理念无疑是完善相关立法的重要前提和核心所在。为此，要重新审视人与自然的关系、经济社会发展与生态环境保护的关系，以可持续发展的基本思想和原则要求为指导，以生态中心主义和法律生态化为根本，以和谐共存的生态文明为追求，注重生态伦理价值和生态综合效益，全面提升我国自然资源法的立法理念，并将其充分体现在相应的体系构建和制度设计中。
（二）制定统一的《自然资源保护法》。世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律。目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已逐步成熟。制定《自然资源保护法》是构建与完善我国自然资源法律体系的需要。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上，以《自然资源保护法》为龙头，以单行法为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为主体，以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。
（三）按照循环经济促进法的要求和立法目的修改原有的法律法规。《国务院关于落实科学发展观加强换进保护的决定》提出，“制定和实施循环经济推进计划，加快制定促进发展循环经济的政策、相关标准和评价体系”，“完善再生资源回收利用体系”。而发展循环经济是以自然资源的循环利用为前提的，它要求资源“减量化、再使用、可循环”。实行资源的综合利用和循环利用，可以消除或者减少纵然资源因为充分利用而造成的浪费和对生态环境带来的污染和破坏，获得最佳的综合效益。目前，我国已经制定出了《中华人民共和国循环经济促进法》，循环经济促进法中的管理制度和激励措施对于改善自然资源的现状有巨大的积极作用。因此对于原有的自然资源保护法律规定，应根据自然资源保护新的基本原则和制度，按照循环经济促进法的要求以及其他客观情况的变化，予以适时修订。
（四）建立健全相关制度。为有效解决我国现行自然资源法对资源的合理化配置、资源的综合利用以及资源安全等关注不够的缺陷，建议进一步建立健全自然资源调查与评估制度、自然资源安全影响评价制度、自然资源生态补偿制度、环境与资源综合决策制度、资源节约和综合利用“三同时”制度。
参考文献：
[1]姜素红.论我国自然资源立法及其完善[J].长沙理工大学学报,2006,(2).
[2]李龙亮.中国自然资源立法的反思及其完善[J].资源科学,2008,(4).
[3]汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2006.
[4]韩德培.环境保护法教程[M].法律出版社,2007.
关键词：自然资源单行立法；立法冲突；解决对策
中图分类号：D92文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-09-00-02
一、我国自然资源的立法现状
我国自1984年制定第一部自然资源单行法《中华人民共和国森林法》以来，自然资源法制建设就进入了一个快速发展的新时期，特别是立法工作取得了很大进步。一个以各种单行资源法集合为法群形态的自然资源法律体系框架已经初步形成。这一体系基本覆盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面，使我国的自然资源法制建设初步做到了有法可依，这些单行法在我国自然资源的开发、利用、保护和管理工作中发挥了巨大的作用，对制止自然资源的破坏浪费和保护自然资源的充分利用作出很大贡献。到目前为止，我国颁布的自然资源单行立法主要有：《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《节约能源法》、《领海和毗连区法》等。但是，目前我们面对的却是一个全球性的资源问题和日趋严峻的国内自然资源形势。而我国的自然资源立法进程缓慢，发展不充分，经常出现“法规打架”现象。因此，全面审视我国自然资源的法制状况，形成一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的有机系统，使之更好地为我国社会主义市场经济服务是非常有必要的。
二、我国自然资源立法的矛盾与冲突
（一）立法体制的矛盾
我国现行立法体制实际上受行政体制的制约，各单行资源法主要由相对应的资源行政管理部门负责起草。这样的立法体制导致负责起草的部门往往很难统筹考虑，而更多的是从本部门、本系统的利益出发，从本部门的角度来设计管理、保护和开发相关资源的种种措施。这种“法群状态”下的单行法由于缺乏统一的立法指导思想、基本原则和技术标准，无法形成协调统一的规范体系，相反，容易成为扩展部门权力，维护部门利益的工具，并且相互之间难免会产生冲突和矛盾，难以真正发挥综合效应。我国由于缺乏统一综合的自然资源法的约束和协调，部门分割管理自然资源的行政体制导致的部门分割起草自然资源法律的立法体制，加之立法者对部门利益的重视，各单项自然资源法不可避免地出现了“法规打架”现象。我国现行的自然资源产权制度不够健全，虽然我国宪法和自然资源法规定，所有的自然资源都归国家或集体所有，但由于缺乏具体的资源产权主体代表，也没有明确规定国家或集体到底是以什么身份参与自然资源的管理，是自然资源的所有者还是管理者？由于在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地公民的权利义务。因此，实际上国家和集体所有权已被部门所有、地方政府所有、社团所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代，形成众多资源利用利益分配上的矛盾。
（二）各自然资源单行法之间的矛盾
虽然目前我国已经形成了一个以各种单项自然资源法集合为法群形态的自然资源法律体系，但是自然资源单行法之间缺乏协调统一。目前我国十余部自然资源单行法之间存在调整对象交叉、内容重复、法律效力层次混乱等现象，从而导致资源管理部门利益倾向严重、资源执法权力争夺或推诿等情况时有发生，自然资源法律的整合效应难以真正发挥。例如，因《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等在调整范围上的交叉，导致同一土地资源同时受到多个资源法律的调整，使有关法律主体无所适从，也使执法部门之间相互推诿扯皮，从而严重影响了土地资源的保护和管理。同时虽然现行自然资源法律涵盖了自然资源的大部分领域，但仍然存在法律的真空地带，如对资源的安全、资源的综合利用等还缺乏专门的法律规定；对基础性资源、重要的战略性资源以及重要能源如耕地、石油、天然气等缺乏相应的单行法予以保护；对野生植物资源、海洋资源和湿地资源的保护也缺乏应有的规定。
（三）我国环境法与资源法之间矛盾
《环境保护法》第6条规定，国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治工作。然而在各自然资源的法律法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。这种立法倾向显然是把环保主管部门排除在自然资源保护管理部门之外，明显与《环境保护法》的规定相冲突，从而造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清。由此可见，我国的自然资源立法尚未形成一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的有机系统。加强自然资源立法，完善自然资源立法体系，以法制手段根本遏止我国严峻的自然资源态势，使之适应可持续发展和市场经济要求已成为当务之急。
三、我国自然资源立法的完善
自然资源的保护、利用和开发，其表面上是如何利用资源。实质上是追求人与自然资源的一种和谐，以及人与人在自然资源问题上的公正、公平和正义等。通过人与自然资源物质关系的调整而达到人与人之间社会关系的调整，实现人与自然、人与人的健康发展。法律通过明确的授权性、命令性和禁止性规定，更好地解决和协调各方的利益矛盾。同时运用法律手段解决自然资源问题，也是法治社会的根本要求。我国自然资源立法应从宪法的基本原则开始，自上向下进行全面修改和完善。
（一）提升自然资源立法理念。伴随着能源危机、生态危机和环境危机的预警，全球范围内一场以可持续发展为指导的新的法律变革正悄然而生。传统法律观念正面临从权利本位、社会本位到生态本位的更新，传统法律重心正经受从保障自由权、生存权到保障环境权的移转，传统法律价值取向正遭遇从注重当代人眼前利益到兼顾当代人、后代人长远利益、强调人与自然的和谐共处的转变。在此背景下，适应国际资源法律制度变革的新要求，提升我国自然资源法的立法理念无疑是完善相关立法的重要前提和核心所在。为此，要重新审视人与自然的关系、经济社会发展与生态环境保护的关系，以可持续发展的基本思想和原则要求为指导，以生态中心主义和法律生态化为根本，以和谐共存的生态文明为追求，注重生态伦理价值和生态综合效益，全面提升我国自然资源法的立法理念，并将其充分体现在相应的体系构建和制度设计中。
（二）制定统一的《自然资源保护法》。世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律。目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已逐步成熟。制定《自然资源保护法》是构建与完善我国自然资源法律体系的需要。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上，以《自然资源保护法》为龙头，以单行法为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为主体，以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。
（三）按照循环经济促进法的要求和立法目的修改原有的法律法规。《国务院关于落实科学发展观加强换进保护的决定》提出，“制定和实施循环经济推进计划，加快制定促进发展循环经济的政策、相关标准和评价体系”，“完善再生资源回收利用体系”。而发展循环经济是以自然资源的循环利用为前提的，它要求资源“减量化、再使用、可循环”。实行资源的综合利用和循环利用，可以消除或者减少纵然资源因为充分利用而造成的浪费和对生态环境带来的污染和破坏，获得最佳的综合效益。目前，我国已经制定出了《中华人民共和国循环经济促进法》，循环经济促进法中的管理制度和激励措施对于改善自然资源的现状有巨大的积极作用。因此对于原有的自然资源保护法律规定，应根据自然资源保护新的基本原则和制度，按照循环经济促进法的要求以及其他客观情况的变化，予以适时修订。
（四）建立健全相关制度。为有效解决我国现行自然资源法对资源的合理化配置、资源的综合利用以及资源安全等关注不够的缺陷，建议进一步建立健全自然资源调查与评估制度、自然资源安全影响评价制度、自然资源生态补偿制度、环境与资源综合决策制度、资源节约和综合利用“三同时”制度。
参考文献：
[1]姜素红.论我国自然资源立法及其完善[J].长沙理工大学学报,2006,(2).
[2]李龙亮.中国自然资源立法的反思及其完善[J].资源科学,2008,(4).
[3]汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2006.
[4]韩德培.环境保护法教程[M].法律出版社,2007.