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摘 要 基于对印尼面临安全威胁的新认知，佐科政府上任以来对印尼的防务政策进行了调整。在防务原则上，从强调和平原则的合作安全转向军事力量支持下的外交优先，提出以实力为支撑的积极防御方针;在防务内容上，从着重“逐岛内部防御”转向“全面向外防御”，建立总体战略防御体系;在防务目标上，从基于陆地防务转向基于海洋防务，重点强化印尼海上防御力量，实现中等海洋强国目标;在防务合作上，从广泛的国际合作转向注重印太海域合作。佐科政府防务政策的调整对中国印尼防务合作的发展既有积极作用，也有消极影响，中国需采取措施以应对之。
关键词 佐科 防务政策 印度尼西亚 中印尼关系 防务合作
2014年7月佐科当选印尼总统后，出于对印尼面临安全威胁的新认知，对其前任的防务政策进行了大幅调整，发展出了新的防务战略思想。2019年5月21日，佐科再度当选为印尼总统，并多次对防务问题进行表态。佐科政府防务政策的调整对印尼国防建设发展及东南亚区域安全格局演變产生较大影响，同时也给中国与印尼防务合作带来新机遇与新挑战。作为印尼的近邻国家与全面战略合作伙伴，中国应深入研究印尼防务政策特征与走势，采取有为措施推进中印尼防务合作新发展，为地区和平稳定做出贡献。
一、佐科政府对印尼面临安全威胁的新认知
佐科政府上任以来对防务政策进行调整是基于其对印尼所面临的安全问题的重新认识。在佐科政府看来，地区和国际形势的变化使得印尼面临着前所未有安全风险，必须对此加以重视。佐科政府对安全风险的新认知具体如下：
（一）印尼面临的安全威胁更加多元化和复杂化
佐科政府认为，在新的国际形势下印尼面临的威胁更加多元化与复杂化，并创新地把当前与未来的安全威胁分为事实与非事实威胁，突出新的不安定因素逐渐增加。2016年印尼公开发布的《国防白皮书》指出，印尼面临的安全威胁具有全面性，涉及从青少年犯罪到恐怖主义等各个领域;威胁来源囊括印尼内外的政府与非政府行为体，涵盖国家、区域与国际等层面。根据优先性，《国防白皮书》从总体上把未来五年的挑战定义为事实威胁与非事实威胁，前者包括恐怖主义、极端主义、分裂主义、盗窃自然资源、边境骚乱、自然灾害、间谍活动、网络攻击等，后者指不同国家因武力竞争导致的外部冲突，是相对开放与潜在的威胁形式。《白皮书》同时警告，作为拥有巨大潜力的国家，印尼面临的各种非事实威胁可能演变为事实威胁，最终危害印尼的国家利益与荣誉，需要保持高度的警惕以应对非事实威胁。总统佐科在2018年国家警察成立72周年纪念日发表演讲时再次表示，印尼未来面临的问题会更加复杂，人民的需求持续增加，世界继续为国家安全带来新的威胁。为此，佐科要求国家警察做好准备克服日益多样化的各种威胁，包括科技犯罪、人口贩运、毒品、枪支走私等等，更要求继续提高对恐怖主义威胁的警惕性。
（二）海上安全问题对印尼安全构成最大挑战
虽然分裂主义、极端主义等国内安全问题仍然被佐科政府视为威胁印尼国家主权与领土完整的重要因素，但是外部风险更受佐科政府的关注，尤其是印尼海洋边界所受到的现实威胁。近些年来，东南亚地区安全形势趋于复杂，传统安全与非传统安全问题交织。传统的领土领海争端没有完全解决，印尼与越南等邻国不断发生海上权益冲突，地区国家不断扩充军备，有走向军备竞赛的风险。在非传统安全方面，有组织跨国犯罪呈现多发态势，非法捕鱼问题不断凸显，恐怖主义不断蔓延，尤其是“伊斯兰国”极端组织逐渐向东南亚渗透，给地区安全增加了新的不确定性。在印尼看来，“海上边界争夺十分激烈，非法捕鱼、海盗和航线脆弱等问题与日益增长的海洋资源和能源需求重叠，再加上印尼和中国海警在纳土纳群岛海域发生的最新冲突，这一切表明，各种海上安全问题有可能使双边关系和地区稳定面临巨大风险。”因此，与前任政府注重国家内部统一的安全问题不同，佐科政府更加强调印尼的群岛国家特色，更加注重来自于海洋的外部威胁。2016年《国防白皮书》重点阐述了南海争端、非法捕鱼、航行线路脆弱性等复杂因素对海洋安全的影响，体现出印尼对威胁来源的新认知。印尼副总统卡拉在2018年的亚欧会议上再次强调：“印尼是世界上最大的群岛国家，在维护海洋主权方面面临许多挑战，包括非法、不报告和无管制捕鱼（IUU），海盗和海洋污染等问题。海洋保护迫切需要加强国际合作，印尼已经准备好致力于与亚欧会议所有伙伴国家合作处理恐怖主义和海上安全问题。”
（三）大国实力变化及竞争加剧使印尼面临潜在的安全风险
2016年《印尼国防白皮书》明确表示：“影响地区安全与稳定的是中国的经济和军事政策、美国在该地区的战略政策以及南海争端。”印尼担心日益增长的中国“威胁”将在地区造成更多的不稳定，印尼将不得不制定一个连贯的国家安全战略来应对这一问题。在佐科政府看来，印度洋-太平洋地区大国之间的竞争正在兴起，中国的“一带一路”倡议旨在推动太平洋和印度洋国家的重大基础设施项目，有可能扩大其影响力和影响力的投射范围。美国、澳大利亚、日本和印度日益将中国视为竞争对手，如果这种竞争管理不善，可能会加剧紧张局势。大国竞争的深化、平衡中美的区域利益给印尼带来了更多的安全风险和外交困境。如何在大国竞争中的夹缝中继续成长，避免被拖入冲突和战争中，是佐科政府在外交和防务上考虑的首要问题。2019年6月，佐科举行闭门会议讨论第34届东盟峰会的准备工作，提出面临中美之间的贸易竞争，东盟成员国必须团结起来，维持地区的稳定。在8月的国情咨文演讲中，佐科再次表示，印尼必须意识到中美贸易竞争带来的挑战。对印尼而言，中国和美国是其两个主要贸易伙伴，而中美贸易竞争的乘数效应对雅加达实现预期增长目标的能力形成压力，中美贸易紧张局势的进一步升级将对印尼构成风险。佐科呼吁采取政策协调和多边途径来解决贸易竞争问题，印尼视合作与协作为最佳选择，而非零和博弈。
二、佐科政府防务政策的调整 根据对印尼所面临的安全风险的新认知，佐科政府自2014年执政后就对防务政策进行了调整，展现出与以往不同的特征与内涵。
（一）防务原则：从强调和平原则的合作安全转向军事力量支持下的外交优先，提出以实力为支撑的积极防御方针
苏西洛政府时期，实行“零敌千友”的外交政策，强调通过和平原则下的合作对话解决安全问题。在当时的印尼政府看来，在应对地缘政治变化带来的战略不确定性所引起的安全挑战方面，区域合作变得更加重要。在这方面，印度尼西亚优先考虑合作安全，而不是集体防御系统或防御联盟。佐科政府防务政策继承了苏西洛政府既有和平政策，坚持通过不结盟外交促进世界的和平、稳定与繁荣，依托外交对话解决国际问题，力促世界和平。但在此基础上，佐科政府提出了积极防御方针，即以军事实力为支撐的外交优先。佐科政府的《国防白皮书》明确指出：印尼面临的潜在威胁更加复杂多样，需要强大的国防能力。依靠军事力量支持下的外交作为国家防务的第一线，反对进攻性与扩张性政策，战争是外交进程陷入死局及其他国家威胁印尼安全的情况下诉诸的最后手段。印尼国防的目标在于作为群岛及海洋国家建立具有威慑能力的强大防御力量，从而更有效地维护国家主权、领土完整及整个国家的安全。为此应增加军费，推动国防工业发展，更新军事装备，推动军备的国有化与现代化，建立强大且有竞争力的国防工业，实现国防工业自立及国防实力增强。佐科认为，未来战争将依靠技术的力量，应当加强部队的技术能力，特别是要把重点放在通过获取先进的雷达与卫星通讯等防御技术提高军队的海上监测能力，以维护国家主权与确保航行安全。佐科政府规定未来优先发展项目包括潜艇建造、火箭、导弹、雷达、中型坦克与战斗机，依托卫星技术与无人机系统优先发展海上防御力量。佐科政府2016年国防开支预算比原来预算增加10%，预定国防预算占GDP的1%，目标是未来五年内达到GDP的1.5%，在2019年国防开支可能增加到200亿美元。佐科政府强调要加强与其他国家在国防设备、技术、后勤、训练、维和等方面展开合作，采购更多先进武器，扩大与他国联合生产武器装备。
（二）防务内容：从着重“逐岛内部防御”转向“全面向外防御”，建立总体战略防御体系
印尼由17500多个分散的岛屿构成，是世界上最大的群岛国家，长期以来维护国家领土统一完整是其防务政策的第一要务。根据《关于国家防卫的第3/2002号法令》，印度尼西亚国防政策的主要目标是“保护和维护国家主权，维护印度尼西亚共和国的领土完整，确保印度尼西亚人民的安全不受一切形式的威胁和干扰”。2008年发表的《国防白皮书》继续“强调内部威胁以及军方的广泛非军事责任”。在其后的实践中，有关国家完整和统一的内部安全问题是印尼防务优先关切事项，如继续集中于提高“法治强度”（低强度）的能力，特别是在对付武装叛乱威胁方面。自从1999—2004年期间亚齐省的冲突加剧以来，军队大大提高了反叛乱能力。
佐科政府上任后，基于印尼安全风险更多地来自海洋及大国实力变化的认知，将防务焦点转向应对外部威胁，实现防务政策从逐岛内向型向全面外向型转变，以保障国家海陆空领土全面安全。新防务政策要求提高边境地区的安全保障能力，扩大防御空间，通过中央/地方管理机构整合国家及地方力量推动边境地区及陆海空防御。通过强化国家边境管理委员会（BNPP）的角色，整合各部门及地方政府的角色与功能，以整体方式管理国家边境与外岛。佐科在其第一任期内，已派遣部队至印尼四个最外部的地区，即纳土纳（Natuna）西部、摩罗泰（Morotai）岛东部、南部靠近马赛拉（Masela）的萨温拉基（Samlaki）以及比亚克（Biak）岛，旨在增强印尼边远地区的防卫力量。“防务地区的扩大是为了加强能够面对威胁的国防系统，并支持边境地区、海上地区、内地和航空航天地区，包括陆地、海上和航空航天领域的减灾。”
为了有效应对外来威胁，佐科政府发展了总体防御战略思想，即动员所有的民众及其他资源形成遍布整个国土的防御格局。总体防御体系整合军事防御与非军事防御，涉及全国的公民、区域与资源。为防止民众受到恐怖主义与极端主义影响，提出培养负责任公民的任务。佐科政府号召所有民众有权利与责任参与印尼的安全防御，提出全民军训的国防计划，拟在未来十年内完成一亿人武装化的理念，培植民众的爱国主义与民族主义。佐科政府主张构建综合防务，通过协调与整合印尼国民军（TNI）为代表的军事防御力量及其他部门与地方政府为主的非军事防御力量共同应对不同威胁。面对军事威胁，把印尼国民军作为主要防御力量;面对非军事威胁，把国防部以外的其他部门及地方政府作为主要的防御力量;面对复合威胁，根据国家政治决定，考虑综合使用军事及非军事力量。加强军事部门、非军事部门及情报与反间谍等部门的协调，提升办事效率与机构反应能力。通过制定分层防御，借助全面与整体的方式应对事实与非事实威胁，同时运用军事与非军事防御手段预防任何威胁。增强防御部门管理，重组与重建防御机构的方式实现整合国家防御力量。
（三）防务目标 ：从基于陆地防务转向基于海洋防务，重点强化印尼海上防御力量，实现中等海洋强国目标
如前文所述，印尼的防务政策长期以来关注国家群岛内部安全问题，陆地防务是其重点。佐科政府上台后，基于对安全威胁来源的新认知，在提出保障国家主权安全及维护世界和平传统目标的同时，把推进印尼“全球海洋支点”建设与“最低限度军力”作为防务政策的重点任务，也就是说实现从陆地防务转向海洋防务。佐科上台后治国理政的新气象是提出“全球海洋支点”构想，凸显“群岛国家”身份，把印尼的国家发展重心从陆地不断转向海洋，经济发展模式也向海洋经济转型，印尼的防务政策目标也随之调整。佐科政府希望防务政策能够配合“全球海洋支点”国家战略目标，强化印尼的海上防御力量，推动印尼成为印度洋与太平洋十字路口的主要航运中心。与此同时，推进以“绿水海军”为重点的海上防御发展，实现中等海洋强国的角色身份。 早在2014年底，佐科提出“海洋支点”议程时就直言重点是巩固海洋安全。佐科在2014年缅甸内比都东亚峰会发表的主题演讲中提到，印尼有必要也有责任建立强大的海上防御力量，不仅维护海洋主权和财富，还要保障航运和海上通道安全。内阁秘书安迪·维贾扬托（Andi Widjajanto）表示，印度尼西亚将把国防重点转移到海上，海上防御将是海岸警卫队和海军的结合，作为世界上最大的群岛，印尼的巡逻船和战斗船的数量将显著增加。佐科政府强调运用综合路径加强陆海空领土安全，重点是保障海洋安全。“领土安全的改善是通过海上力量的部署来进行的，这种部署能够到达最外围的岛屿，并有效地维护海洋领土国家管辖的主权，其目的是能够监测太平洋和印度洋地区的安全。” “通过部署空中力量来改进空中领土安全，以此来支持印尼陆地和海洋领土边境安全。通过无人机系统来改进空中监视和侦察能力，监控太平洋和印度洋领土的安全。”因此，与苏西洛政府时期相比，佐科政府更为重视海空军建设，突出海空军对国家安全的支撑作用。佐科政府希望通过积极有为的防务政策与实践不仅使印尼维持必需的最基本防御力量，且增强印尼作为世界海洋大国必备实力及印尼的海洋力量赢得东亚国家的尊重。
（四）防务合作：从广泛的国际合作转向注重印太海域合作
佐科政府上任后的防务政策继承了其前任重视国际合作的特点，如2016年发布的《国防白皮书》继续重视防务的双边及多边国际合作。双边合作是指推进防务外交，构建信任措施，开拓和平途径应对安全问题;多边合作体现在区域层面加强与东南亚国家在东盟框架下国防合作，在全球层面大力支持国际对话论坛、联合国等主导的世界和平运动与人道主义援助。但同时，佐科政府出于对安全威胁来源的新认知，在实践中更加注重推进印太海域的合作。“印尼视印度洋和太平洋这两个大洋是一个地理战略舞台，必须确保印度洋和太平洋不成为自然资源竞争、领土冲突和海洋霸权的竞技场。”重新定位地缘政治角色与成为印度洋与太平洋的“走廊”及“守门者”的国家雄心是印尼防务政策关注要点。为此佐科政府提出印尼的“印太”理念，极力推动东盟及印太区域其他国家接受其主张。
2018年1月印尼外长蕾特诺（Retno Marsudi）在其年度发言中提出了印尼的“印太”理念，“支持建立信任措施和互利合作，在地区合作框架中提升对话习惯”，以此构建印太地区良好的生态系统，维护地区和平与稳定，避免冲突和战争。印尼的“印太”理念强调印太区域国家积极合作而非结盟或对抗，强调包容性制度制衡而非排他性遏制，以此应对来自印太海域的各种安全威胁。2019年3月印度-太平洋合作高级别对话会在雅加达召开，蕾特诺再次阐释了“印太”理念的主要内涵，强调印太地区面临越来越多的安全挑战，该地区在地缘政治的战场中扮演着关键角色，印太地区需加强合作。 “印太”理念可以为印太地区的地缘政治和地缘经济动态提供一个重要的模范框架。对印尼来说，包容和透明的印太合作将与印尼作为“全球海洋支点”的愿景完美契合。在印尼的积极推动下，2019年6月23日召开的第34届东盟峰会通过了东盟“印度洋-太平洋展望”文件，其宗旨是在中美争相发挥影响力的印太地区，让东盟发挥主导作用。以东盟为主体推进区域经济和安全合作，在中美紧张关系不断升温之际强化东盟的地位与应对能力。
印尼一方面推动东盟及该区域其他国家接受其“印太”理念，另一方面在实践中也加强与印太大国的各种防务合作。一是加强与印度的海上合作。2018年11月15日，在新加坡舉行的东盟-印度非正式峰会期间，佐科呼吁加强东盟与印度的海上合作。佐科强调，海上合作是东盟-印度伙伴关系的关键，印尼、东盟和印度通过加强贸易和投资，维护海洋资源的可持续性，并加强海上安全，共享海洋合作的前景。2019年3月20日，印度-太平洋合作高层对话会在雅加达召开，双方在会议上强调了恐怖主义和极端暴力问题，要求国际社会通过加强合作，铲除不断增长的恐怖主义根源。二是加强与美国的防务合作。2018年8月27—29日，印尼防长里亚米扎尔德（Ryamizard Ryacudu）与时任美防长马蒂斯（James Mattis）在华盛顿会面。此次会面旨在持续提升美印尼两国以防务安全为主的双边合作。双方在强化海事领域侦查合作和执行联合国安理会关于打击海盗、非法捕鱼、贩卖人口犯罪行为等领域内达成了多项具体合作成果。在2019年3月的东盟—美国对话会期间，印尼和美国同意加强在安全部队之间的建设能力和分享情报信息方面的跨国合作。2019年5月1日，美国海军“蓝岭号”（Blue Ridge）航空母舰访问雅加达丹戎不碌港（Port Tanjung Priok）。美国海军少将菲利普·塞耶尔（Philip G. Sawyer）表示，美国将继续加强与印尼之间的合作，尤其是海军领域的合作。2019年8月13日，印尼海军陆战队与美国海军陆战队在印尼诗都文罗（Situbondo）的海战训练中心进行联合演习，以提高联合行动中的战斗能力。三是加强与日本的海上合作。2015年佐科和安倍就明确指出“致力于加强以海洋和民主为基础的战略伙伴关系”。2016年12月，两国发起了日本-印尼海上论坛。2018年3月两国再次举行会议，推动双方海上安全合作。日本外相河野太郎（Taro Kono）表示，要在日本自由开放的印太战略和印尼全球海上支点战略之间进行协调，寻求协同。四是强调与澳大利亚的印太海域合作。在2018年3月的澳大利亚-印尼2+2部长级会议上，印尼和澳大利亚共同发表了联合声明，强调两国在印太海域的共同利益。澳大利亚驻印尼大使加里·昆兰（Gary Quinlan）表示，澳大利亚与印尼在各种安全领域配合密切，包括打击恐怖主义、海上安全、人道主义和灾害救助、维和行动以及国防工业。2019年5月18日，澳大利亚两栖攻击舰“堪培拉号”（HMAS Canberra）和“纽卡斯尔号”（HMAS Newcastle）抵达雅加达丹戎不碌港进行为期3天的军事访问，这次访问扩大了两国海军的合作。 综上所述，佐科政府对原有防务政策在坚持国防工业独立发展、维护和平原则等诸多方面既有继承，又有相应调整，更为重视海洋安全与外部威胁以及强化海空军力建设，尤其是更为重视印太海域的安全問题及其防御，海洋特色十分鲜明。印尼防务政策的调整与印尼面临的新的国家安全威胁认知及国家利益评估有着很大关联性，体现出局势变动与利益认知变迁对防务政策的现实影响。
三、佐科政府防务政策调整对中国印尼防务合作的影响
近年来，中国与印尼防务合作不断发展，主要体现在：双方国防高层互访频繁，海军对话会议有效运行，军事人员培训项目多样;防务合作不断制度化，包括签订双边海军安全协议、推进双边防务安全磋商等机制建设以及在海上安全合作方面达成多项共识;举行多次反恐等联合军事演习，推进特种部队反恐联合训练;军工合作不断开展，进行导弹开发等武器系统的联合生产与进出口贸易;多边安全合作扎实开展，在联合国维和行动中相互配合与支持。佐科政府对防务政策的调整，给中国印尼防务合作的发展既带来了机遇，也带来了挑战。
（一）为中印尼防务合作提供机遇
尽管中国与印尼的防务合作发展迅速，并走在中国与其他东南亚国家军事合作的前列，但总体上仍然处于较为浅层的阶段，还没有达到足够深入与实质性的层次，与印尼同美国等西方国家的实质性安全合作水平存在着较大差距。正如有学者指出，中印尼军事合作，如果不是印尼在中美地缘政治竞争加剧寻求军事援助的牵制性策略，就是印尼为了展现其不结盟政策实施的外交活动。当前，佐科政府防务政策所体现的对海洋强国战略目标的孜孜追求、对国防工业现代化的殷殷期待、对海洋安全的愈加重视及维和事业的深入参与，为中印尼的防务合作提供契机。
首先，佐科政府防务政策的重要目标是重建海洋强国，服务国家发展的“全球海洋轴心”目标，这与中国“21世纪海上丝绸之路”有着契合之处。“全球海洋轴心”是佐科政府的创新性施政目标，其中重要方面就是加强海上防御力量，推动海洋产业发展，把海洋及边境问题作为外交的中心。佐科把建设“全球海洋支点”作为印尼国家未来发展的关键，强调印尼群岛国家的海洋角色与海洋强国的未来愿景。这与中国2013年10月提出的“21世纪海上丝绸之路”有着高度对接的空间，二者均把加强海上基础设施建设作为重点，都强调维持区域海洋安全对于发展与互联互通的重要意义。正如印尼总统外交顾问里扎尔·苏克马（Rizal Sukma）所言，印尼海洋发展议程与中国的海上丝绸之路构想具有实质性重合，二者的信条都是互联互通、安全与外交。特别是印尼当前进行“全球海洋支点”建设面临着资金短缺及基础设施落后等问题，加强与中国的合作成为必然之举。2015年3月，佐科总统访华时指出印尼迫切发展与中国的海洋合作，特别是充分借助中国在资金及基础设施建设方面的优势。
其次，佐科政府强调以国防工业现代化、军事实力为支撑的防御政策为扩大两国防务产业合作提供良机。印尼与中国均有推进军事现代化的国家目标，且原本就有着较为坚实的军工合作基础。佐科政府依托国际合作推动本国防务产业发展的方针，会推动中印尼的防务合作深入发展。如中国与印尼在航天领域有着良好的合作条件，印尼期盼在航天技术转让及卫星遥感数据共享等方面扩大与中国的合作。由于中国有着独立发展国防事业的艰辛历程与丰富经验，印尼要振兴本国国防工业并实现独立国防产业及夯实战略性工业基础，可以把中国作为借鉴。2016年公布的《国防白皮书》指出，印尼与中国的防务合作将在印尼提升防务能力与推进领土安全与国家利益框架内持续提升。同时，因为中国的产品价格低廉且有着良好的售后服务、技术转让及训练维护，且不附加任何政治条件，成为印尼理想的国防工业合作对象。印尼空军少将西奥吉（M.Syaugi）指出，按照本国武装力量2015-2019年战略计划的要求，印尼需要评估中国制造的导弹与高炮合一防空系统。
最后，佐科政府防务政策强调维护海洋安全的重要性，有利于推动印尼与中国的海上安全合作。印尼在海上所面临的恐怖主义、极端主义、非法走私、海盗侵袭、自然灾害等事实威胁，也是中国在海上面临的重大安全议题，特别是有着“一带一路”倡议落实与海洋强国建设的艰巨任务，需要双方采取有力手段保障海上通道安全。印尼与中国在传统与非传统海洋威胁方面有着多方面重合性，且都有着相应的海洋发展目标，可以为推进两国在反恐、反海盗、禁毒、反走私等方面的具体合作以及海洋对话机制的发展提供动力。佐科认为，中国是东盟加强印太合作的潜在伙伴，东盟和中国至少可以在海事领域加强合作，包括维护印度洋和太平洋的海上安全、解决海洋污染问题以及发展海上搜索和救援能力。
（二）深化中印尼防务合作面临的挑战
佐科政府防务政策的调整虽然给中印尼防务合作的发展带来一定的机遇，但同时其政策中所包涵的民族主义因素及印太理念对中印尼防务合作的深化有着现实或潜在的负面影响。
首先，佐科政府总体战略防御体系思想带有全民理念，有导致国内民族主义膨胀的可能，某种程度上会干扰中印尼的防务合作。2016年公布的《国防白皮书》指出，政府需培育民众的爱国主义与民族主义精神，以在关键时刻保卫国家利益。有评论指出，佐科政府高层有着明显民族主义情绪，在国家主权与对外合作相冲突时，会选择维护主权放弃大国合作。特别是印尼安全威胁认知中所强调的非法捕鱼威胁，加大政府打击国外非法渔船的力度。佐科政府推行较为强硬的“沉船”政策（Sink the vessel policy），严厉打击包括中国在内所谓非法进入印尼海域的渔船。这可能成为两国海上合作向前发展的潜在制约因素，特别是影响两国防务合作机制的有效运行。
其次，佐科政府“印太”构想中的防务政策重视扩大与美国、印度、日本及澳大利亚等国防务合作，有平衡中国势力增长的考量。印尼新版《国防白皮书》开篇序言就指出未来五年值得关注的是经济发展对区域军事力量提升的影响，并对区域力量失衡表示担忧，还特别指出中国经济实力增长强化军事现代化及引起周边国家对于军力失衡的担忧，导致区域可能出现安全困境。佐科政府大力发展与美国的防务合作，举行联合演习与海上执法，购买美国的先进武器装备。积极发展与日本的防务合作，期待日本在东亚区域力量平衡中发挥相应作用。通过多边防务合作构建区域安全体系，广泛搭建军事合作网络，一定程度上会对冲中印尼防务合作，影响中国与印尼在国防工业与海上安全等方面的深入合作。周旋于各大国之间的大国平衡战略以及防务外交多元化，导致对华防务合作势必受到内外复杂因素作用，具有更多不确定性。 此外，佐科政府强调加强外岛防御，其中包括强化维护纳土纳群岛的防御力量，给中印尼海上安全合作带来潜在负面效应。佐科上台以后，在纳土纳群岛大力修筑军港及部署更多先进战机与军舰，进行本国历史上最大规模的海空军事演习，扩大在该区域的军事存在。特别是佐科总统对中国南海“九段线”的合法性表示异议，影响两国关系发展。军方在南海问题上尤其是纳土纳群岛的忧虑可能强化原本就相对强硬的立场。这会随着印尼国内政治的演绎变化在不确定的时间段爆发出来，进而影响中印尼的防务合作。
四、中国加强与印尼防务合作的相应对策
印尼作为东南亚的最大国家，有着重要的地缘位置、丰富的自然资源及广阔的发展前景，是中国维护周边安全、保障海路畅通及促进区域稳定的重要支点。加强与印尼的防务合作，一方面可以夯实两国的全面战略伙伴，推进中印尼双边关系向着更高层次与纵深领域发展，提升两国关系总体水平;另一方面，能够促进两国的海洋安全合作，保障东南亚海上通道畅通，推动“21世纪海上丝绸之路”建设的有序开展。随着佐科政府防务政策的调整及给中印尼防务合作带来的影响，中国可以采取相应措施加强与印尼的防务合作，推进两国全面战略伙伴关系的持续发展。
首先，加强中印尼防务合作的顶层设计与机制建设，把握两国防务合作关系总趋势。有力的顶层设计与有为的制度构建强调全局意识和整体观念，可以有效地进行关系治理，使其处于相对稳定的可控轨道。面对佐科政府新防务政策的出台，中国需在有效评估区域安全风险与印尼防务目标的基础上，强化与印尼方的高层互访与沟通，构建防务部门各层级专门性对话合作机制。当前可以强化与充实中印尼副总理对话机制的防务安全内涵，给两国防务关系设定总体框架，增进战略互谅与互信，减少战略误解与误判，降低第三方因素对两国防务合作的负面外部效应。特别是为推动“21世纪海上丝绸之路”与印尼“全球海洋支点”对接，强化两国防务安全磋商及海上合作委员会等机制的具体落实，还可以考虑设立专门合作机制，就威胁来源评估、安全风险应对、突发事件处理等加强协商，为两国的海洋安全合作保驾护航。
其次，扩大中印尼在国防工业方面的合作，推动各自国家的防务现代化进程。中印尼在国防工业建设领域有着良好基础，且均有着实现国家军事现代化的既定目标，为两国国防工业深入合作提供了有利条件。中国与印尼可以在军事装备出口、装备技术创新、武器系统研制及联合生产等方面实现更大发展。尤其是印尼新防务政策强调海空军建设特别是提升海上监控技术水平，中国与印尼可在军舰潜艇建造、卫星通信与雷达技术研发以及反舰导弹出口等层面加强磋商与合作。中国可在亚太空间合作组织框架内，扩大与印尼在空间科研与卫星运行等领域的合作，提升两国海上监测能力，推进各自国家军队现代化与自主化进程。
再次，加深中印尼海上联合执法与演练力度，保障海洋安全与区域稳定。针对东南亚海上通道安全受到海盗劫掠、恐怖主义、海上走私、自然灾难等非传统威胁滋扰的现实情势，中国可加强与印尼的联合执法力度，强化更具有实质性与针对性的反恐、海上搜救、人道主义救援等领域联合军事演习与专门训练，共同提高应对突发事件与打击恐怖主义的能力，确保国际航运及贸易通道的海域安全。一方面，中印尼应把两国海军联合演习常规化与固定化，以达到有效震慑与提升实战能力的功效;另一方面，可以开拓中印尼多边海上执法合作，包括在中国-东盟合作框架以及联合国主导的护航行动等方面开展联合执法。同时，两国应采取有力措施，有效解决非法捕鱼问题，减少中印尼间摩擦。
第四，推动两国防务部门各层级的互访交流，夯实两国防务合作的人文基石以增强互信。顶层设计与制度建构归根结底需要具体防务部门的落实与执行，且构成防务合作的组织基础。中印尼防务部门可以在语言学习、军事培训、舰艇互访、军事院校交流、人员往来等方面多做具体扎实的工作，夯实两国防务合作的人文与社会基础。特别是要做好中青年军官交往工作，为两国防务合作的未来奠定堅实的人才与组织基础。开展形式多样的防务论坛，利用好半官方与非官方的多轨道途径，加强两国防务对话与学术交流，扩大两国防务学者的沟通，做好增信释疑工作，减少印尼方对中国崛起的担心与疑虑。针对印尼大国平衡防务政策及实践，中国应着重把防务交流合作的规划变为实践，使中印尼防务合作更有实际价值，让印尼从中得到实实在在的利益，减少对冲中国的政策动机。
最后，扩大中印尼在南海问题上的共识建设，维护南海地区的稳定与和平。中国与印尼在南海问题上不存在领土主权争端，只有专属经济区的重叠问题。中国应持续低调处理与印尼在这个问题上的分歧，创新工作理念，形成对话合作解决争议的默契与共识。对于印尼在纳土纳群岛的国防建设与军事演习，中国须以平常心对待，不刻意放大问题的严重性，理解印尼维护国家主权的决心。但需要警惕与谨慎看待印尼国内的民族主义情绪，防止其走向极端且影响印尼外交与防务实践。中国应积极鼓励印尼在南海问题上的中立态度和调停者角色，使印尼理解中国提出的解决南海争端的“双轨思路”。同时，利用好当前南海局势缓和的有利时机，积极推动与印尼等国就建设南海地区的真正持久和平开展对话与谈判。
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（责任编辑：清宁）
韦 红 高笑天华中师范大学中印尼人文交流研究中心。通讯作者及地址：高笑天，湖北省武汉市珞喻路152号华中师范大学政治与国际关系学院;邮编：430000;E-mail：hilarygao1990@163.com. 本文系2017年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“ ‘一带一路’背景下中国特色周边外交理论与实践创新研究”（17JZD035）阶段性成果。
关键词 佐科 防务政策 印度尼西亚 中印尼关系 防务合作
2014年7月佐科当选印尼总统后，出于对印尼面临安全威胁的新认知，对其前任的防务政策进行了大幅调整，发展出了新的防务战略思想。2019年5月21日，佐科再度当选为印尼总统，并多次对防务问题进行表态。佐科政府防务政策的调整对印尼国防建设发展及东南亚区域安全格局演變产生较大影响，同时也给中国与印尼防务合作带来新机遇与新挑战。作为印尼的近邻国家与全面战略合作伙伴，中国应深入研究印尼防务政策特征与走势，采取有为措施推进中印尼防务合作新发展，为地区和平稳定做出贡献。
一、佐科政府对印尼面临安全威胁的新认知
佐科政府上任以来对防务政策进行调整是基于其对印尼所面临的安全问题的重新认识。在佐科政府看来，地区和国际形势的变化使得印尼面临着前所未有安全风险，必须对此加以重视。佐科政府对安全风险的新认知具体如下：
（一）印尼面临的安全威胁更加多元化和复杂化
佐科政府认为，在新的国际形势下印尼面临的威胁更加多元化与复杂化，并创新地把当前与未来的安全威胁分为事实与非事实威胁，突出新的不安定因素逐渐增加。2016年印尼公开发布的《国防白皮书》指出，印尼面临的安全威胁具有全面性，涉及从青少年犯罪到恐怖主义等各个领域;威胁来源囊括印尼内外的政府与非政府行为体，涵盖国家、区域与国际等层面。根据优先性，《国防白皮书》从总体上把未来五年的挑战定义为事实威胁与非事实威胁，前者包括恐怖主义、极端主义、分裂主义、盗窃自然资源、边境骚乱、自然灾害、间谍活动、网络攻击等，后者指不同国家因武力竞争导致的外部冲突，是相对开放与潜在的威胁形式。《白皮书》同时警告，作为拥有巨大潜力的国家，印尼面临的各种非事实威胁可能演变为事实威胁，最终危害印尼的国家利益与荣誉，需要保持高度的警惕以应对非事实威胁。总统佐科在2018年国家警察成立72周年纪念日发表演讲时再次表示，印尼未来面临的问题会更加复杂，人民的需求持续增加，世界继续为国家安全带来新的威胁。为此，佐科要求国家警察做好准备克服日益多样化的各种威胁，包括科技犯罪、人口贩运、毒品、枪支走私等等，更要求继续提高对恐怖主义威胁的警惕性。
（二）海上安全问题对印尼安全构成最大挑战
虽然分裂主义、极端主义等国内安全问题仍然被佐科政府视为威胁印尼国家主权与领土完整的重要因素，但是外部风险更受佐科政府的关注，尤其是印尼海洋边界所受到的现实威胁。近些年来，东南亚地区安全形势趋于复杂，传统安全与非传统安全问题交织。传统的领土领海争端没有完全解决，印尼与越南等邻国不断发生海上权益冲突，地区国家不断扩充军备，有走向军备竞赛的风险。在非传统安全方面，有组织跨国犯罪呈现多发态势，非法捕鱼问题不断凸显，恐怖主义不断蔓延，尤其是“伊斯兰国”极端组织逐渐向东南亚渗透，给地区安全增加了新的不确定性。在印尼看来，“海上边界争夺十分激烈，非法捕鱼、海盗和航线脆弱等问题与日益增长的海洋资源和能源需求重叠，再加上印尼和中国海警在纳土纳群岛海域发生的最新冲突，这一切表明，各种海上安全问题有可能使双边关系和地区稳定面临巨大风险。”因此，与前任政府注重国家内部统一的安全问题不同，佐科政府更加强调印尼的群岛国家特色，更加注重来自于海洋的外部威胁。2016年《国防白皮书》重点阐述了南海争端、非法捕鱼、航行线路脆弱性等复杂因素对海洋安全的影响，体现出印尼对威胁来源的新认知。印尼副总统卡拉在2018年的亚欧会议上再次强调：“印尼是世界上最大的群岛国家，在维护海洋主权方面面临许多挑战，包括非法、不报告和无管制捕鱼（IUU），海盗和海洋污染等问题。海洋保护迫切需要加强国际合作，印尼已经准备好致力于与亚欧会议所有伙伴国家合作处理恐怖主义和海上安全问题。”
（三）大国实力变化及竞争加剧使印尼面临潜在的安全风险
2016年《印尼国防白皮书》明确表示：“影响地区安全与稳定的是中国的经济和军事政策、美国在该地区的战略政策以及南海争端。”印尼担心日益增长的中国“威胁”将在地区造成更多的不稳定，印尼将不得不制定一个连贯的国家安全战略来应对这一问题。在佐科政府看来，印度洋-太平洋地区大国之间的竞争正在兴起，中国的“一带一路”倡议旨在推动太平洋和印度洋国家的重大基础设施项目，有可能扩大其影响力和影响力的投射范围。美国、澳大利亚、日本和印度日益将中国视为竞争对手，如果这种竞争管理不善，可能会加剧紧张局势。大国竞争的深化、平衡中美的区域利益给印尼带来了更多的安全风险和外交困境。如何在大国竞争中的夹缝中继续成长，避免被拖入冲突和战争中，是佐科政府在外交和防务上考虑的首要问题。2019年6月，佐科举行闭门会议讨论第34届东盟峰会的准备工作，提出面临中美之间的贸易竞争，东盟成员国必须团结起来，维持地区的稳定。在8月的国情咨文演讲中，佐科再次表示，印尼必须意识到中美贸易竞争带来的挑战。对印尼而言，中国和美国是其两个主要贸易伙伴，而中美贸易竞争的乘数效应对雅加达实现预期增长目标的能力形成压力，中美贸易紧张局势的进一步升级将对印尼构成风险。佐科呼吁采取政策协调和多边途径来解决贸易竞争问题，印尼视合作与协作为最佳选择，而非零和博弈。
二、佐科政府防务政策的调整 根据对印尼所面临的安全风险的新认知，佐科政府自2014年执政后就对防务政策进行了调整，展现出与以往不同的特征与内涵。
（一）防务原则：从强调和平原则的合作安全转向军事力量支持下的外交优先，提出以实力为支撑的积极防御方针
苏西洛政府时期，实行“零敌千友”的外交政策，强调通过和平原则下的合作对话解决安全问题。在当时的印尼政府看来，在应对地缘政治变化带来的战略不确定性所引起的安全挑战方面，区域合作变得更加重要。在这方面，印度尼西亚优先考虑合作安全，而不是集体防御系统或防御联盟。佐科政府防务政策继承了苏西洛政府既有和平政策，坚持通过不结盟外交促进世界的和平、稳定与繁荣，依托外交对话解决国际问题，力促世界和平。但在此基础上，佐科政府提出了积极防御方针，即以军事实力为支撐的外交优先。佐科政府的《国防白皮书》明确指出：印尼面临的潜在威胁更加复杂多样，需要强大的国防能力。依靠军事力量支持下的外交作为国家防务的第一线，反对进攻性与扩张性政策，战争是外交进程陷入死局及其他国家威胁印尼安全的情况下诉诸的最后手段。印尼国防的目标在于作为群岛及海洋国家建立具有威慑能力的强大防御力量，从而更有效地维护国家主权、领土完整及整个国家的安全。为此应增加军费，推动国防工业发展，更新军事装备，推动军备的国有化与现代化，建立强大且有竞争力的国防工业，实现国防工业自立及国防实力增强。佐科认为，未来战争将依靠技术的力量，应当加强部队的技术能力，特别是要把重点放在通过获取先进的雷达与卫星通讯等防御技术提高军队的海上监测能力，以维护国家主权与确保航行安全。佐科政府规定未来优先发展项目包括潜艇建造、火箭、导弹、雷达、中型坦克与战斗机，依托卫星技术与无人机系统优先发展海上防御力量。佐科政府2016年国防开支预算比原来预算增加10%，预定国防预算占GDP的1%，目标是未来五年内达到GDP的1.5%，在2019年国防开支可能增加到200亿美元。佐科政府强调要加强与其他国家在国防设备、技术、后勤、训练、维和等方面展开合作，采购更多先进武器，扩大与他国联合生产武器装备。
（二）防务内容：从着重“逐岛内部防御”转向“全面向外防御”，建立总体战略防御体系
印尼由17500多个分散的岛屿构成，是世界上最大的群岛国家，长期以来维护国家领土统一完整是其防务政策的第一要务。根据《关于国家防卫的第3/2002号法令》，印度尼西亚国防政策的主要目标是“保护和维护国家主权，维护印度尼西亚共和国的领土完整，确保印度尼西亚人民的安全不受一切形式的威胁和干扰”。2008年发表的《国防白皮书》继续“强调内部威胁以及军方的广泛非军事责任”。在其后的实践中，有关国家完整和统一的内部安全问题是印尼防务优先关切事项，如继续集中于提高“法治强度”（低强度）的能力，特别是在对付武装叛乱威胁方面。自从1999—2004年期间亚齐省的冲突加剧以来，军队大大提高了反叛乱能力。
佐科政府上任后，基于印尼安全风险更多地来自海洋及大国实力变化的认知，将防务焦点转向应对外部威胁，实现防务政策从逐岛内向型向全面外向型转变，以保障国家海陆空领土全面安全。新防务政策要求提高边境地区的安全保障能力，扩大防御空间，通过中央/地方管理机构整合国家及地方力量推动边境地区及陆海空防御。通过强化国家边境管理委员会（BNPP）的角色，整合各部门及地方政府的角色与功能，以整体方式管理国家边境与外岛。佐科在其第一任期内，已派遣部队至印尼四个最外部的地区，即纳土纳（Natuna）西部、摩罗泰（Morotai）岛东部、南部靠近马赛拉（Masela）的萨温拉基（Samlaki）以及比亚克（Biak）岛，旨在增强印尼边远地区的防卫力量。“防务地区的扩大是为了加强能够面对威胁的国防系统，并支持边境地区、海上地区、内地和航空航天地区，包括陆地、海上和航空航天领域的减灾。”
为了有效应对外来威胁，佐科政府发展了总体防御战略思想，即动员所有的民众及其他资源形成遍布整个国土的防御格局。总体防御体系整合军事防御与非军事防御，涉及全国的公民、区域与资源。为防止民众受到恐怖主义与极端主义影响，提出培养负责任公民的任务。佐科政府号召所有民众有权利与责任参与印尼的安全防御，提出全民军训的国防计划，拟在未来十年内完成一亿人武装化的理念，培植民众的爱国主义与民族主义。佐科政府主张构建综合防务，通过协调与整合印尼国民军（TNI）为代表的军事防御力量及其他部门与地方政府为主的非军事防御力量共同应对不同威胁。面对军事威胁，把印尼国民军作为主要防御力量;面对非军事威胁，把国防部以外的其他部门及地方政府作为主要的防御力量;面对复合威胁，根据国家政治决定，考虑综合使用军事及非军事力量。加强军事部门、非军事部门及情报与反间谍等部门的协调，提升办事效率与机构反应能力。通过制定分层防御，借助全面与整体的方式应对事实与非事实威胁，同时运用军事与非军事防御手段预防任何威胁。增强防御部门管理，重组与重建防御机构的方式实现整合国家防御力量。
（三）防务目标 ：从基于陆地防务转向基于海洋防务，重点强化印尼海上防御力量，实现中等海洋强国目标
如前文所述，印尼的防务政策长期以来关注国家群岛内部安全问题，陆地防务是其重点。佐科政府上台后，基于对安全威胁来源的新认知，在提出保障国家主权安全及维护世界和平传统目标的同时，把推进印尼“全球海洋支点”建设与“最低限度军力”作为防务政策的重点任务，也就是说实现从陆地防务转向海洋防务。佐科上台后治国理政的新气象是提出“全球海洋支点”构想，凸显“群岛国家”身份，把印尼的国家发展重心从陆地不断转向海洋，经济发展模式也向海洋经济转型，印尼的防务政策目标也随之调整。佐科政府希望防务政策能够配合“全球海洋支点”国家战略目标，强化印尼的海上防御力量，推动印尼成为印度洋与太平洋十字路口的主要航运中心。与此同时，推进以“绿水海军”为重点的海上防御发展，实现中等海洋强国的角色身份。 早在2014年底，佐科提出“海洋支点”议程时就直言重点是巩固海洋安全。佐科在2014年缅甸内比都东亚峰会发表的主题演讲中提到，印尼有必要也有责任建立强大的海上防御力量，不仅维护海洋主权和财富，还要保障航运和海上通道安全。内阁秘书安迪·维贾扬托（Andi Widjajanto）表示，印度尼西亚将把国防重点转移到海上，海上防御将是海岸警卫队和海军的结合，作为世界上最大的群岛，印尼的巡逻船和战斗船的数量将显著增加。佐科政府强调运用综合路径加强陆海空领土安全，重点是保障海洋安全。“领土安全的改善是通过海上力量的部署来进行的，这种部署能够到达最外围的岛屿，并有效地维护海洋领土国家管辖的主权，其目的是能够监测太平洋和印度洋地区的安全。” “通过部署空中力量来改进空中领土安全，以此来支持印尼陆地和海洋领土边境安全。通过无人机系统来改进空中监视和侦察能力，监控太平洋和印度洋领土的安全。”因此，与苏西洛政府时期相比，佐科政府更为重视海空军建设，突出海空军对国家安全的支撑作用。佐科政府希望通过积极有为的防务政策与实践不仅使印尼维持必需的最基本防御力量，且增强印尼作为世界海洋大国必备实力及印尼的海洋力量赢得东亚国家的尊重。
（四）防务合作：从广泛的国际合作转向注重印太海域合作
佐科政府上任后的防务政策继承了其前任重视国际合作的特点，如2016年发布的《国防白皮书》继续重视防务的双边及多边国际合作。双边合作是指推进防务外交，构建信任措施，开拓和平途径应对安全问题;多边合作体现在区域层面加强与东南亚国家在东盟框架下国防合作，在全球层面大力支持国际对话论坛、联合国等主导的世界和平运动与人道主义援助。但同时，佐科政府出于对安全威胁来源的新认知，在实践中更加注重推进印太海域的合作。“印尼视印度洋和太平洋这两个大洋是一个地理战略舞台，必须确保印度洋和太平洋不成为自然资源竞争、领土冲突和海洋霸权的竞技场。”重新定位地缘政治角色与成为印度洋与太平洋的“走廊”及“守门者”的国家雄心是印尼防务政策关注要点。为此佐科政府提出印尼的“印太”理念，极力推动东盟及印太区域其他国家接受其主张。
2018年1月印尼外长蕾特诺（Retno Marsudi）在其年度发言中提出了印尼的“印太”理念，“支持建立信任措施和互利合作，在地区合作框架中提升对话习惯”，以此构建印太地区良好的生态系统，维护地区和平与稳定，避免冲突和战争。印尼的“印太”理念强调印太区域国家积极合作而非结盟或对抗，强调包容性制度制衡而非排他性遏制，以此应对来自印太海域的各种安全威胁。2019年3月印度-太平洋合作高级别对话会在雅加达召开，蕾特诺再次阐释了“印太”理念的主要内涵，强调印太地区面临越来越多的安全挑战，该地区在地缘政治的战场中扮演着关键角色，印太地区需加强合作。 “印太”理念可以为印太地区的地缘政治和地缘经济动态提供一个重要的模范框架。对印尼来说，包容和透明的印太合作将与印尼作为“全球海洋支点”的愿景完美契合。在印尼的积极推动下，2019年6月23日召开的第34届东盟峰会通过了东盟“印度洋-太平洋展望”文件，其宗旨是在中美争相发挥影响力的印太地区，让东盟发挥主导作用。以东盟为主体推进区域经济和安全合作，在中美紧张关系不断升温之际强化东盟的地位与应对能力。
印尼一方面推动东盟及该区域其他国家接受其“印太”理念，另一方面在实践中也加强与印太大国的各种防务合作。一是加强与印度的海上合作。2018年11月15日，在新加坡舉行的东盟-印度非正式峰会期间，佐科呼吁加强东盟与印度的海上合作。佐科强调，海上合作是东盟-印度伙伴关系的关键，印尼、东盟和印度通过加强贸易和投资，维护海洋资源的可持续性，并加强海上安全，共享海洋合作的前景。2019年3月20日，印度-太平洋合作高层对话会在雅加达召开，双方在会议上强调了恐怖主义和极端暴力问题，要求国际社会通过加强合作，铲除不断增长的恐怖主义根源。二是加强与美国的防务合作。2018年8月27—29日，印尼防长里亚米扎尔德（Ryamizard Ryacudu）与时任美防长马蒂斯（James Mattis）在华盛顿会面。此次会面旨在持续提升美印尼两国以防务安全为主的双边合作。双方在强化海事领域侦查合作和执行联合国安理会关于打击海盗、非法捕鱼、贩卖人口犯罪行为等领域内达成了多项具体合作成果。在2019年3月的东盟—美国对话会期间，印尼和美国同意加强在安全部队之间的建设能力和分享情报信息方面的跨国合作。2019年5月1日，美国海军“蓝岭号”（Blue Ridge）航空母舰访问雅加达丹戎不碌港（Port Tanjung Priok）。美国海军少将菲利普·塞耶尔（Philip G. Sawyer）表示，美国将继续加强与印尼之间的合作，尤其是海军领域的合作。2019年8月13日，印尼海军陆战队与美国海军陆战队在印尼诗都文罗（Situbondo）的海战训练中心进行联合演习，以提高联合行动中的战斗能力。三是加强与日本的海上合作。2015年佐科和安倍就明确指出“致力于加强以海洋和民主为基础的战略伙伴关系”。2016年12月，两国发起了日本-印尼海上论坛。2018年3月两国再次举行会议，推动双方海上安全合作。日本外相河野太郎（Taro Kono）表示，要在日本自由开放的印太战略和印尼全球海上支点战略之间进行协调，寻求协同。四是强调与澳大利亚的印太海域合作。在2018年3月的澳大利亚-印尼2+2部长级会议上，印尼和澳大利亚共同发表了联合声明，强调两国在印太海域的共同利益。澳大利亚驻印尼大使加里·昆兰（Gary Quinlan）表示，澳大利亚与印尼在各种安全领域配合密切，包括打击恐怖主义、海上安全、人道主义和灾害救助、维和行动以及国防工业。2019年5月18日，澳大利亚两栖攻击舰“堪培拉号”（HMAS Canberra）和“纽卡斯尔号”（HMAS Newcastle）抵达雅加达丹戎不碌港进行为期3天的军事访问，这次访问扩大了两国海军的合作。 综上所述，佐科政府对原有防务政策在坚持国防工业独立发展、维护和平原则等诸多方面既有继承，又有相应调整，更为重视海洋安全与外部威胁以及强化海空军力建设，尤其是更为重视印太海域的安全問题及其防御，海洋特色十分鲜明。印尼防务政策的调整与印尼面临的新的国家安全威胁认知及国家利益评估有着很大关联性，体现出局势变动与利益认知变迁对防务政策的现实影响。
三、佐科政府防务政策调整对中国印尼防务合作的影响
近年来，中国与印尼防务合作不断发展，主要体现在：双方国防高层互访频繁，海军对话会议有效运行，军事人员培训项目多样;防务合作不断制度化，包括签订双边海军安全协议、推进双边防务安全磋商等机制建设以及在海上安全合作方面达成多项共识;举行多次反恐等联合军事演习，推进特种部队反恐联合训练;军工合作不断开展，进行导弹开发等武器系统的联合生产与进出口贸易;多边安全合作扎实开展，在联合国维和行动中相互配合与支持。佐科政府对防务政策的调整，给中国印尼防务合作的发展既带来了机遇，也带来了挑战。
（一）为中印尼防务合作提供机遇
尽管中国与印尼的防务合作发展迅速，并走在中国与其他东南亚国家军事合作的前列，但总体上仍然处于较为浅层的阶段，还没有达到足够深入与实质性的层次，与印尼同美国等西方国家的实质性安全合作水平存在着较大差距。正如有学者指出，中印尼军事合作，如果不是印尼在中美地缘政治竞争加剧寻求军事援助的牵制性策略，就是印尼为了展现其不结盟政策实施的外交活动。当前，佐科政府防务政策所体现的对海洋强国战略目标的孜孜追求、对国防工业现代化的殷殷期待、对海洋安全的愈加重视及维和事业的深入参与，为中印尼的防务合作提供契机。
首先，佐科政府防务政策的重要目标是重建海洋强国，服务国家发展的“全球海洋轴心”目标，这与中国“21世纪海上丝绸之路”有着契合之处。“全球海洋轴心”是佐科政府的创新性施政目标，其中重要方面就是加强海上防御力量，推动海洋产业发展，把海洋及边境问题作为外交的中心。佐科把建设“全球海洋支点”作为印尼国家未来发展的关键，强调印尼群岛国家的海洋角色与海洋强国的未来愿景。这与中国2013年10月提出的“21世纪海上丝绸之路”有着高度对接的空间，二者均把加强海上基础设施建设作为重点，都强调维持区域海洋安全对于发展与互联互通的重要意义。正如印尼总统外交顾问里扎尔·苏克马（Rizal Sukma）所言，印尼海洋发展议程与中国的海上丝绸之路构想具有实质性重合，二者的信条都是互联互通、安全与外交。特别是印尼当前进行“全球海洋支点”建设面临着资金短缺及基础设施落后等问题，加强与中国的合作成为必然之举。2015年3月，佐科总统访华时指出印尼迫切发展与中国的海洋合作，特别是充分借助中国在资金及基础设施建设方面的优势。
其次，佐科政府强调以国防工业现代化、军事实力为支撑的防御政策为扩大两国防务产业合作提供良机。印尼与中国均有推进军事现代化的国家目标，且原本就有着较为坚实的军工合作基础。佐科政府依托国际合作推动本国防务产业发展的方针，会推动中印尼的防务合作深入发展。如中国与印尼在航天领域有着良好的合作条件，印尼期盼在航天技术转让及卫星遥感数据共享等方面扩大与中国的合作。由于中国有着独立发展国防事业的艰辛历程与丰富经验，印尼要振兴本国国防工业并实现独立国防产业及夯实战略性工业基础，可以把中国作为借鉴。2016年公布的《国防白皮书》指出，印尼与中国的防务合作将在印尼提升防务能力与推进领土安全与国家利益框架内持续提升。同时，因为中国的产品价格低廉且有着良好的售后服务、技术转让及训练维护，且不附加任何政治条件，成为印尼理想的国防工业合作对象。印尼空军少将西奥吉（M.Syaugi）指出，按照本国武装力量2015-2019年战略计划的要求，印尼需要评估中国制造的导弹与高炮合一防空系统。
最后，佐科政府防务政策强调维护海洋安全的重要性，有利于推动印尼与中国的海上安全合作。印尼在海上所面临的恐怖主义、极端主义、非法走私、海盗侵袭、自然灾害等事实威胁，也是中国在海上面临的重大安全议题，特别是有着“一带一路”倡议落实与海洋强国建设的艰巨任务，需要双方采取有力手段保障海上通道安全。印尼与中国在传统与非传统海洋威胁方面有着多方面重合性，且都有着相应的海洋发展目标，可以为推进两国在反恐、反海盗、禁毒、反走私等方面的具体合作以及海洋对话机制的发展提供动力。佐科认为，中国是东盟加强印太合作的潜在伙伴，东盟和中国至少可以在海事领域加强合作，包括维护印度洋和太平洋的海上安全、解决海洋污染问题以及发展海上搜索和救援能力。
（二）深化中印尼防务合作面临的挑战
佐科政府防务政策的调整虽然给中印尼防务合作的发展带来一定的机遇，但同时其政策中所包涵的民族主义因素及印太理念对中印尼防务合作的深化有着现实或潜在的负面影响。
首先，佐科政府总体战略防御体系思想带有全民理念，有导致国内民族主义膨胀的可能，某种程度上会干扰中印尼的防务合作。2016年公布的《国防白皮书》指出，政府需培育民众的爱国主义与民族主义精神，以在关键时刻保卫国家利益。有评论指出，佐科政府高层有着明显民族主义情绪，在国家主权与对外合作相冲突时，会选择维护主权放弃大国合作。特别是印尼安全威胁认知中所强调的非法捕鱼威胁，加大政府打击国外非法渔船的力度。佐科政府推行较为强硬的“沉船”政策（Sink the vessel policy），严厉打击包括中国在内所谓非法进入印尼海域的渔船。这可能成为两国海上合作向前发展的潜在制约因素，特别是影响两国防务合作机制的有效运行。
其次，佐科政府“印太”构想中的防务政策重视扩大与美国、印度、日本及澳大利亚等国防务合作，有平衡中国势力增长的考量。印尼新版《国防白皮书》开篇序言就指出未来五年值得关注的是经济发展对区域军事力量提升的影响，并对区域力量失衡表示担忧，还特别指出中国经济实力增长强化军事现代化及引起周边国家对于军力失衡的担忧，导致区域可能出现安全困境。佐科政府大力发展与美国的防务合作，举行联合演习与海上执法，购买美国的先进武器装备。积极发展与日本的防务合作，期待日本在东亚区域力量平衡中发挥相应作用。通过多边防务合作构建区域安全体系，广泛搭建军事合作网络，一定程度上会对冲中印尼防务合作，影响中国与印尼在国防工业与海上安全等方面的深入合作。周旋于各大国之间的大国平衡战略以及防务外交多元化，导致对华防务合作势必受到内外复杂因素作用，具有更多不确定性。 此外，佐科政府强调加强外岛防御，其中包括强化维护纳土纳群岛的防御力量，给中印尼海上安全合作带来潜在负面效应。佐科上台以后，在纳土纳群岛大力修筑军港及部署更多先进战机与军舰，进行本国历史上最大规模的海空军事演习，扩大在该区域的军事存在。特别是佐科总统对中国南海“九段线”的合法性表示异议，影响两国关系发展。军方在南海问题上尤其是纳土纳群岛的忧虑可能强化原本就相对强硬的立场。这会随着印尼国内政治的演绎变化在不确定的时间段爆发出来，进而影响中印尼的防务合作。
四、中国加强与印尼防务合作的相应对策
印尼作为东南亚的最大国家，有着重要的地缘位置、丰富的自然资源及广阔的发展前景，是中国维护周边安全、保障海路畅通及促进区域稳定的重要支点。加强与印尼的防务合作，一方面可以夯实两国的全面战略伙伴，推进中印尼双边关系向着更高层次与纵深领域发展，提升两国关系总体水平;另一方面，能够促进两国的海洋安全合作，保障东南亚海上通道畅通，推动“21世纪海上丝绸之路”建设的有序开展。随着佐科政府防务政策的调整及给中印尼防务合作带来的影响，中国可以采取相应措施加强与印尼的防务合作，推进两国全面战略伙伴关系的持续发展。
首先，加强中印尼防务合作的顶层设计与机制建设，把握两国防务合作关系总趋势。有力的顶层设计与有为的制度构建强调全局意识和整体观念，可以有效地进行关系治理，使其处于相对稳定的可控轨道。面对佐科政府新防务政策的出台，中国需在有效评估区域安全风险与印尼防务目标的基础上，强化与印尼方的高层互访与沟通，构建防务部门各层级专门性对话合作机制。当前可以强化与充实中印尼副总理对话机制的防务安全内涵，给两国防务关系设定总体框架，增进战略互谅与互信，减少战略误解与误判，降低第三方因素对两国防务合作的负面外部效应。特别是为推动“21世纪海上丝绸之路”与印尼“全球海洋支点”对接，强化两国防务安全磋商及海上合作委员会等机制的具体落实，还可以考虑设立专门合作机制，就威胁来源评估、安全风险应对、突发事件处理等加强协商，为两国的海洋安全合作保驾护航。
其次，扩大中印尼在国防工业方面的合作，推动各自国家的防务现代化进程。中印尼在国防工业建设领域有着良好基础，且均有着实现国家军事现代化的既定目标，为两国国防工业深入合作提供了有利条件。中国与印尼可以在军事装备出口、装备技术创新、武器系统研制及联合生产等方面实现更大发展。尤其是印尼新防务政策强调海空军建设特别是提升海上监控技术水平，中国与印尼可在军舰潜艇建造、卫星通信与雷达技术研发以及反舰导弹出口等层面加强磋商与合作。中国可在亚太空间合作组织框架内，扩大与印尼在空间科研与卫星运行等领域的合作，提升两国海上监测能力，推进各自国家军队现代化与自主化进程。
再次，加深中印尼海上联合执法与演练力度，保障海洋安全与区域稳定。针对东南亚海上通道安全受到海盗劫掠、恐怖主义、海上走私、自然灾难等非传统威胁滋扰的现实情势，中国可加强与印尼的联合执法力度，强化更具有实质性与针对性的反恐、海上搜救、人道主义救援等领域联合军事演习与专门训练，共同提高应对突发事件与打击恐怖主义的能力，确保国际航运及贸易通道的海域安全。一方面，中印尼应把两国海军联合演习常规化与固定化，以达到有效震慑与提升实战能力的功效;另一方面，可以开拓中印尼多边海上执法合作，包括在中国-东盟合作框架以及联合国主导的护航行动等方面开展联合执法。同时，两国应采取有力措施，有效解决非法捕鱼问题，减少中印尼间摩擦。
第四，推动两国防务部门各层级的互访交流，夯实两国防务合作的人文基石以增强互信。顶层设计与制度建构归根结底需要具体防务部门的落实与执行，且构成防务合作的组织基础。中印尼防务部门可以在语言学习、军事培训、舰艇互访、军事院校交流、人员往来等方面多做具体扎实的工作，夯实两国防务合作的人文与社会基础。特别是要做好中青年军官交往工作，为两国防务合作的未来奠定堅实的人才与组织基础。开展形式多样的防务论坛，利用好半官方与非官方的多轨道途径，加强两国防务对话与学术交流，扩大两国防务学者的沟通，做好增信释疑工作，减少印尼方对中国崛起的担心与疑虑。针对印尼大国平衡防务政策及实践，中国应着重把防务交流合作的规划变为实践，使中印尼防务合作更有实际价值，让印尼从中得到实实在在的利益，减少对冲中国的政策动机。
最后，扩大中印尼在南海问题上的共识建设，维护南海地区的稳定与和平。中国与印尼在南海问题上不存在领土主权争端，只有专属经济区的重叠问题。中国应持续低调处理与印尼在这个问题上的分歧，创新工作理念，形成对话合作解决争议的默契与共识。对于印尼在纳土纳群岛的国防建设与军事演习，中国须以平常心对待，不刻意放大问题的严重性，理解印尼维护国家主权的决心。但需要警惕与谨慎看待印尼国内的民族主义情绪，防止其走向极端且影响印尼外交与防务实践。中国应积极鼓励印尼在南海问题上的中立态度和调停者角色，使印尼理解中国提出的解决南海争端的“双轨思路”。同时，利用好当前南海局势缓和的有利时机，积极推动与印尼等国就建设南海地区的真正持久和平开展对话与谈判。
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（责任编辑：清宁）
韦 红 高笑天华中师范大学中印尼人文交流研究中心。通讯作者及地址：高笑天，湖北省武汉市珞喻路152号华中师范大学政治与国际关系学院;邮编：430000;E-mail：hilarygao1990@163.com. 本文系2017年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“ ‘一带一路’背景下中国特色周边外交理论与实践创新研究”（17JZD035）阶段性成果。