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摘 要 随着新的国家信访条例的陆续出台，信访工作也越来越走向了法治的轨道。然而，在近年来各机关办理的信访案件中，违规上访、非法上访的现象还时有发生，其严重影响了我们正常的社会秩序和良好的国家形象，给相关部门带来了较大的信访压力。本文将以南阳市卧龙区检察院办理的非法上访案件为例，探究目前非法上访的现状及原因，并为相关问题的解决提出一些对策和建议。
关键词 检察院 非法上访 信访条例
作者简介：娄全田，南阳市卧龙区人民检察院常务副检察长；刘楠，南阳市卧龙区人民检察院干警。
中圖分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.306
目前，我国正处于社会转型期，经济高速发展的同时也带来了社会矛盾与社会利益冲突的不断突出和加剧，加之部分群众在表达自己诉求时信访而不信法，导致了现阶段信访案件数量高居不下，在这其中，非访案件又占据了较大的比重。非访人员往往采取较为简单、粗暴的行为方式，给社会的稳定和正常的生产生活秩序带来了一定的影响，因此，如何解决好上访，尤其是非法上访问题成为了当前社会发展亟需解决的重要课题。
一、非法上访的概述及现状
非法上访是指信访人员不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等 。
2017年新修订的《信访条例》对正常的信访活动作出了较为详细的规定，然而近年来，非法上访这一现象的数字仍高居不下，各级党政机关的信访压力依然较大。笔者通过对卧龙区检察院办理的非法上访案件的分析来看，主要有以下几种情况：
（一）诉求的合理性和行为的违法性相交织
通过对非法上访案件案情的查看和分析，我们不难发现，部分上访人员在初次上访或上访时确有相对合理的诉求需要向有关部门进行申诉，内心渴望对自己的要求能公正处理和对待，来借此寻求心理上的平衡和情感上的宣泄。然而在现实上访的实践中，这种情感所激发出来的行为却时常带有违法的影子，相关行为不仅违反了《信访条例》，有时甚至违反了《治安管理处罚法》和《刑法》，对正常的社会秩序带来较大的冲击。
例如家住卧龙区靳岗乡的关天才，1997年因帮其姐夫放树不幸摔断了左腿，遂与其姐夫就赔偿问题诉讼至卧龙区法院，法院一审判令其姐夫赔偿关天才4000余元，关天才不服判决，向南阳市中级法院提起上诉，南阳市中院驳回了上诉，维持原判。而后自2011年至2017年，关天才先后十余次，特别是选择在敏感时期进省赴京上访，多次在天安门广场等重要区域进行非法活动，严重扰乱了当地的社会秩序。本可通过法律途径来解决自身的合理诉求的他，却最终走上了违法的道路。
（二）缠访、闹访、重复上访、越级上访的现象较为普遍
在办理的这些非法上访案件中，我们可以看到，缠访、闹访、重复上访以及越级上访这些现象称为非法上访案件的共性。
部分上访群众表达诉求不是通过释法讲理来实现，而是采取过激的缠、闹等方式，意图通过一缠一闹来制造影响，让相关接访人员迫于无奈而对无理上访群众听之任之，乃至满足其要求。主要表现为：一是妨碍信访秩序，二是妨碍相关单位的工作秩序、社会秩序。例如卧龙区蒲山镇的张永海，自2016年起，他多次到各级政府信访，要求认定其哥哥1991年在蒲山镇帅庄村委任广播员期间所患精神病为因公致病，以达到索要赔偿的目的。其每次上访，多是在政府门前大吵大闹，辱骂相关人员。2017年9月，更是在蒲山镇征兵入伍工作会上，偷拿该镇征兵入伍材料，导致该项工作停滞，给正常的工作秩序带来了影响。
部分上访群众针对同一信访问题屡屡重复上访。一方面，由于信访程序有其自身的规律，依法依程序办理事项需要一定的时间；另一方面，信访问题大多是历史遗留问题，合理解决不是一朝一夕之事。然而，上访群众回家后在短时间内看不到结果，认为是政府处理信访问题不及时、有拖延，就会导致其重复上访。有些甚至是该信访问题相关部门已经解决，出于某种原因，他们也会借此而重复上访。重复上访的现象在非法上访中相当普遍，有些甚至每年就同一问题赴省进京上访十几次，浪费了大量的信访资源。
相当一部分上访人员热衷于越级上访。由于受信“人”而不信“法”的观念影响，普通百姓遇到问题时放着法律规定的正常救济途径不用，不上诉、不申诉，而是到市里省里，甚至是进京反映，总觉得找的官越大，把事情闹得越大，就越容易引起重视，问题就越容易得到解决。
（三）以上访为名，意欲获取非法利益
一部分上访群众在初次上访时确有较为合理合法的诉求，但是在上访过程中他们发现，以缠访、闹访、越级上访等形式的非法上访，不仅可以解决自身较为合理的诉求，还能额外获取一部分非法利益。因此，在利益的驱使下，上访人员即使在自身的诉求已经解决的情况下，他们也会借机非法上访来获取非法利益。例如卧龙区潦河镇非访人员李德兰，在初次上访尝到甜头后，2016年5月，同村民在镇政府门前将其电动车砸坏，本价值3000余元的电动车，李德兰采用辱骂工作人员、脱衣服等形式来进行非法上访，最终迫使卧龙区潦河镇政府赔偿其10000元钱。
二、导致非法上访的原因
（一）目前，我国信访门槛较低，解决问题快
相比诉讼程序，目前我国信访程序没有诉讼程序的严格限制和繁琐程序，对于信访人或信访事项也没有过多的规定或限制。而且，信访可诉的内容十分广泛，容易引起领导重视，解决方式灵活。从实践上看，在处理某些具体问题上，有时信访途径比诉讼程序解决问题快、成本低。一些信访人员提出的信访事项立即可以被受理，交办或转送，进入办理阶段。如果有领导批示或特别关注，解决问题更快。因而部分信访人误认为找“大盖帽”，不如找“乌纱帽”。因此，通过重复访、缠访、越级上访等非法方式迫使党委、政府介入，便成了部分上访群众的首选。 （二）“官本位”思想作祟，信官而不信法，信访而不信法
首先，由于受数千年来封建法制思想的影响，在部分群众，尤其是普通基层群众的头脑中，有上级都是“包青天”，基层都是“糊涂官”的意识。唯官为上、信官不信法观念占主导地位。其次，在具体的实践中，因为有部分案件在上级“人治”力量的介入下，其解决的效果和解决的速度都较之正常的信访程序以及诉讼程序都要好，因此，导致一些信访人员更坚信遇事要找“大官”，甚至错误的认为“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”，上访层次越高、影响越大，解决问题的希望越大。
（三）部分上访人员素质较低，思维、行动简单粗暴
通过卧龙区检察院近期办理的7起非访案件以及近年来全国非访案件的情况来看，信访案件多发生在基层，信访人员多为社会弱势群体。他们经济能力有限，文化知识不高，法律知识欠缺，对诉讼程序不了解。因此，当自身出现诉求时，由于思维、经济能力、文化水平的局限性，他们往往不能通过较为合理合法的渠道去表达自己的诉求，而是采取一些缠、闹，甚至是辱骂、脱衣服、自残等较为简单、粗暴的方式进行，在社会上产生了较大的不良影响。例如，卧龙区蒲山镇的张永海，在上访期间多次辱骂相关单位的信访工作人员，造成广大群众围观，严重扰乱了信访单位的办公秩序。
（四）部分行政部门及人员宗旨意识不强，存在违法违规情况
部分行政执法人员和司法人员在执法办案中政治素质不高，原则性不强，“为人民服务”等宗旨意识淡薄，态度冷漠、工作懒散、办事推脱。有些甚至出现了徇私枉法等情况，在案件处理中存在办关系案、人情案和金钱案，案件久拖不决、久拖不判，错案长期得不到纠正以及执行难等问题，使得信访人的合法权益得不到保障。同时，因实践中对执法跟踪监督的脱节，造成有的干部在接待上访群众时，先入为主，视信访者为刁民，信访诉求为无理取闹、没事找茬，便三言两语把上访群众打发走。也有部分执法办案人员为一己之私有错不纠，对执法过错的危害性认识不足，对接收的信访材料，只注重例行公事，推脱了事，不注重解决实际问题，致使一个问题多年得不到解决，从而诱发重复上访、越级上访的情况。
三、如何解决非法上访问题
（一）深入开展法制宣传教育，增强人民群众的法治观念
通过我院所办理的非法上访案件，可以发现大多非访人员都不懂法。因此，深入开展法制宣传教育，增强人民群众的法治观念，在广大上访人群中树立“信法而不信访”的理念极为重要。我们可以结合“普法”活动和利用多种形式、多种渠道向人民群众宣传法律，提高人民群众学法、守法、用法的主动性和自觉性，增强人民群众运用法律解決矛盾纠纷和维护自身合法利益的能力。同时，也让群众清楚认识到法律法规、政策的“红线”，告诫其不踩线、不过界，切实树立遵纪守法的良好法治观念。
（二）区别对待非访人员，采取“宽”、“严”相济的处理策略
在众多的非访人员中，既有无理取闹，以期获取非法利益者，又有存在合理合法的诉求，渴望通过上访来解决者。因此，相关信访部门在处理非访案件时也要对其区别对待。
对于缠访、重访、无理取闹者，一方面要切实改变之前那种一味迁就，甚至花钱买稳定的做法。对恶意信访、非法上访或以信访为名借机敛财、扰乱公共秩序、妨害社会管理甚至是违法的情形，要敢查敢管，一旦证据确凿，应按照相关法律、法规坚决予以打击，以达到“处理一个，震动一片，教育一批”的目的，努力建立起“依法、逐级、理性、有序”的信访新秩序。另一方面，要加强信访领域的立法、立规工作。目前，《信访条例》虽然对6种违反社会公共秩序和信访秩序的禁止性行为作了规定，但对制裁措施和手段并未作详细的规定，这对于相关执法部门依法、依规办理非访案件带来了不小的挑战。通过全国人大及中央部委的立法虽然权威，但是立法过程繁琐、针对性、灵活性不强。而通过省、市人大或是相关部门的立规、立章可以结合本地区的实际情况，时间短、效率高、效果好。目前，南阳市人大及市公检法司联合出台了相关处理办法，明示了以赴省进京缠访、闹访等非法上访方式非访三次，可以以寻衅滋事罪等相关罪名立案，取得了较为理想的法律效果和社会效果，具有一定的借鉴意义。
对于诉求合理合法，但是方式手段不合法的情况，要注重在批评、教育，依法处理的基础上，切实帮其解决相关问题。信访部门要畅通信访渠道，及时处理或交办相关的信访案件，并做好相关的反馈工作。司法部门对于涉法涉诉信访案件，应及时审查、及时立案、及时处理、及时反馈，切实保障相关信访人员的合法权益。
（三）强化相关部门及人员的责任和担当意识，确保依法行政，严格执法
从众多信访案件中，可以看到相当一部分是由于相关部门在处理具体问题时宗旨意识淡薄、甚至是违法违规办理所导致的。因此，强化强化相关部门及人员的责任和担当意识，确保依法行政，严格执法，有助于在源头上杜绝非法上访的问题。应该经常组织行政干部和执法人员学习法律法规，懂得依法行政和按相关程序办案。在处理群众问题时，既要热情、耐心，又要合理合法、公道，树立公正办案，为民服务的思想，使之减少或避免引起上访事件的发生。
通过相关部门的依法办案，在群众中树立通过司法途径、正常信访渠道解决信访问题的理念，从而从根本上解决非法上访的问题。
没有社会的稳定，就没有经济的高速发展；没有较好地解决信访问题，就没有和谐社会的建立。因此，如何解决好这一问题，考验着我们每一个信访工作人员的智慧。当前，党的十九大正胜利召开，千名代表齐聚北京共商国是，我相信，随着新的惠及广大人民政策的陆续出台，社会矛盾和层次差异的逐渐缩小，人民生活的更加富足，现阶段所呈现的非法上访压力终将成为历史。
注释：
对于违法上访问题的思考.2015.12.19.
关键词 检察院 非法上访 信访条例
作者简介：娄全田，南阳市卧龙区人民检察院常务副检察长；刘楠，南阳市卧龙区人民检察院干警。
中圖分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.306
目前，我国正处于社会转型期，经济高速发展的同时也带来了社会矛盾与社会利益冲突的不断突出和加剧，加之部分群众在表达自己诉求时信访而不信法，导致了现阶段信访案件数量高居不下，在这其中，非访案件又占据了较大的比重。非访人员往往采取较为简单、粗暴的行为方式，给社会的稳定和正常的生产生活秩序带来了一定的影响，因此，如何解决好上访，尤其是非法上访问题成为了当前社会发展亟需解决的重要课题。
一、非法上访的概述及现状
非法上访是指信访人员不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等 。
2017年新修订的《信访条例》对正常的信访活动作出了较为详细的规定，然而近年来，非法上访这一现象的数字仍高居不下，各级党政机关的信访压力依然较大。笔者通过对卧龙区检察院办理的非法上访案件的分析来看，主要有以下几种情况：
（一）诉求的合理性和行为的违法性相交织
通过对非法上访案件案情的查看和分析，我们不难发现，部分上访人员在初次上访或上访时确有相对合理的诉求需要向有关部门进行申诉，内心渴望对自己的要求能公正处理和对待，来借此寻求心理上的平衡和情感上的宣泄。然而在现实上访的实践中，这种情感所激发出来的行为却时常带有违法的影子，相关行为不仅违反了《信访条例》，有时甚至违反了《治安管理处罚法》和《刑法》，对正常的社会秩序带来较大的冲击。
例如家住卧龙区靳岗乡的关天才，1997年因帮其姐夫放树不幸摔断了左腿，遂与其姐夫就赔偿问题诉讼至卧龙区法院，法院一审判令其姐夫赔偿关天才4000余元，关天才不服判决，向南阳市中级法院提起上诉，南阳市中院驳回了上诉，维持原判。而后自2011年至2017年，关天才先后十余次，特别是选择在敏感时期进省赴京上访，多次在天安门广场等重要区域进行非法活动，严重扰乱了当地的社会秩序。本可通过法律途径来解决自身的合理诉求的他，却最终走上了违法的道路。
（二）缠访、闹访、重复上访、越级上访的现象较为普遍
在办理的这些非法上访案件中，我们可以看到，缠访、闹访、重复上访以及越级上访这些现象称为非法上访案件的共性。
部分上访群众表达诉求不是通过释法讲理来实现，而是采取过激的缠、闹等方式，意图通过一缠一闹来制造影响，让相关接访人员迫于无奈而对无理上访群众听之任之，乃至满足其要求。主要表现为：一是妨碍信访秩序，二是妨碍相关单位的工作秩序、社会秩序。例如卧龙区蒲山镇的张永海，自2016年起，他多次到各级政府信访，要求认定其哥哥1991年在蒲山镇帅庄村委任广播员期间所患精神病为因公致病，以达到索要赔偿的目的。其每次上访，多是在政府门前大吵大闹，辱骂相关人员。2017年9月，更是在蒲山镇征兵入伍工作会上，偷拿该镇征兵入伍材料，导致该项工作停滞，给正常的工作秩序带来了影响。
部分上访群众针对同一信访问题屡屡重复上访。一方面，由于信访程序有其自身的规律，依法依程序办理事项需要一定的时间；另一方面，信访问题大多是历史遗留问题，合理解决不是一朝一夕之事。然而，上访群众回家后在短时间内看不到结果，认为是政府处理信访问题不及时、有拖延，就会导致其重复上访。有些甚至是该信访问题相关部门已经解决，出于某种原因，他们也会借此而重复上访。重复上访的现象在非法上访中相当普遍，有些甚至每年就同一问题赴省进京上访十几次，浪费了大量的信访资源。
相当一部分上访人员热衷于越级上访。由于受信“人”而不信“法”的观念影响，普通百姓遇到问题时放着法律规定的正常救济途径不用，不上诉、不申诉，而是到市里省里，甚至是进京反映，总觉得找的官越大，把事情闹得越大，就越容易引起重视，问题就越容易得到解决。
（三）以上访为名，意欲获取非法利益
一部分上访群众在初次上访时确有较为合理合法的诉求，但是在上访过程中他们发现，以缠访、闹访、越级上访等形式的非法上访，不仅可以解决自身较为合理的诉求，还能额外获取一部分非法利益。因此，在利益的驱使下，上访人员即使在自身的诉求已经解决的情况下，他们也会借机非法上访来获取非法利益。例如卧龙区潦河镇非访人员李德兰，在初次上访尝到甜头后，2016年5月，同村民在镇政府门前将其电动车砸坏，本价值3000余元的电动车，李德兰采用辱骂工作人员、脱衣服等形式来进行非法上访，最终迫使卧龙区潦河镇政府赔偿其10000元钱。
二、导致非法上访的原因
（一）目前，我国信访门槛较低，解决问题快
相比诉讼程序，目前我国信访程序没有诉讼程序的严格限制和繁琐程序，对于信访人或信访事项也没有过多的规定或限制。而且，信访可诉的内容十分广泛，容易引起领导重视，解决方式灵活。从实践上看，在处理某些具体问题上，有时信访途径比诉讼程序解决问题快、成本低。一些信访人员提出的信访事项立即可以被受理，交办或转送，进入办理阶段。如果有领导批示或特别关注，解决问题更快。因而部分信访人误认为找“大盖帽”，不如找“乌纱帽”。因此，通过重复访、缠访、越级上访等非法方式迫使党委、政府介入，便成了部分上访群众的首选。 （二）“官本位”思想作祟，信官而不信法，信访而不信法
首先，由于受数千年来封建法制思想的影响，在部分群众，尤其是普通基层群众的头脑中，有上级都是“包青天”，基层都是“糊涂官”的意识。唯官为上、信官不信法观念占主导地位。其次，在具体的实践中，因为有部分案件在上级“人治”力量的介入下，其解决的效果和解决的速度都较之正常的信访程序以及诉讼程序都要好，因此，导致一些信访人员更坚信遇事要找“大官”，甚至错误的认为“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”，上访层次越高、影响越大，解决问题的希望越大。
（三）部分上访人员素质较低，思维、行动简单粗暴
通过卧龙区检察院近期办理的7起非访案件以及近年来全国非访案件的情况来看，信访案件多发生在基层，信访人员多为社会弱势群体。他们经济能力有限，文化知识不高，法律知识欠缺，对诉讼程序不了解。因此，当自身出现诉求时，由于思维、经济能力、文化水平的局限性，他们往往不能通过较为合理合法的渠道去表达自己的诉求，而是采取一些缠、闹，甚至是辱骂、脱衣服、自残等较为简单、粗暴的方式进行，在社会上产生了较大的不良影响。例如，卧龙区蒲山镇的张永海，在上访期间多次辱骂相关单位的信访工作人员，造成广大群众围观，严重扰乱了信访单位的办公秩序。
（四）部分行政部门及人员宗旨意识不强，存在违法违规情况
部分行政执法人员和司法人员在执法办案中政治素质不高，原则性不强，“为人民服务”等宗旨意识淡薄，态度冷漠、工作懒散、办事推脱。有些甚至出现了徇私枉法等情况，在案件处理中存在办关系案、人情案和金钱案，案件久拖不决、久拖不判，错案长期得不到纠正以及执行难等问题，使得信访人的合法权益得不到保障。同时，因实践中对执法跟踪监督的脱节，造成有的干部在接待上访群众时，先入为主，视信访者为刁民，信访诉求为无理取闹、没事找茬，便三言两语把上访群众打发走。也有部分执法办案人员为一己之私有错不纠，对执法过错的危害性认识不足，对接收的信访材料，只注重例行公事，推脱了事，不注重解决实际问题，致使一个问题多年得不到解决，从而诱发重复上访、越级上访的情况。
三、如何解决非法上访问题
（一）深入开展法制宣传教育，增强人民群众的法治观念
通过我院所办理的非法上访案件，可以发现大多非访人员都不懂法。因此，深入开展法制宣传教育，增强人民群众的法治观念，在广大上访人群中树立“信法而不信访”的理念极为重要。我们可以结合“普法”活动和利用多种形式、多种渠道向人民群众宣传法律，提高人民群众学法、守法、用法的主动性和自觉性，增强人民群众运用法律解決矛盾纠纷和维护自身合法利益的能力。同时，也让群众清楚认识到法律法规、政策的“红线”，告诫其不踩线、不过界，切实树立遵纪守法的良好法治观念。
（二）区别对待非访人员，采取“宽”、“严”相济的处理策略
在众多的非访人员中，既有无理取闹，以期获取非法利益者，又有存在合理合法的诉求，渴望通过上访来解决者。因此，相关信访部门在处理非访案件时也要对其区别对待。
对于缠访、重访、无理取闹者，一方面要切实改变之前那种一味迁就，甚至花钱买稳定的做法。对恶意信访、非法上访或以信访为名借机敛财、扰乱公共秩序、妨害社会管理甚至是违法的情形，要敢查敢管，一旦证据确凿，应按照相关法律、法规坚决予以打击，以达到“处理一个，震动一片，教育一批”的目的，努力建立起“依法、逐级、理性、有序”的信访新秩序。另一方面，要加强信访领域的立法、立规工作。目前，《信访条例》虽然对6种违反社会公共秩序和信访秩序的禁止性行为作了规定，但对制裁措施和手段并未作详细的规定，这对于相关执法部门依法、依规办理非访案件带来了不小的挑战。通过全国人大及中央部委的立法虽然权威，但是立法过程繁琐、针对性、灵活性不强。而通过省、市人大或是相关部门的立规、立章可以结合本地区的实际情况，时间短、效率高、效果好。目前，南阳市人大及市公检法司联合出台了相关处理办法，明示了以赴省进京缠访、闹访等非法上访方式非访三次，可以以寻衅滋事罪等相关罪名立案，取得了较为理想的法律效果和社会效果，具有一定的借鉴意义。
对于诉求合理合法，但是方式手段不合法的情况，要注重在批评、教育，依法处理的基础上，切实帮其解决相关问题。信访部门要畅通信访渠道，及时处理或交办相关的信访案件，并做好相关的反馈工作。司法部门对于涉法涉诉信访案件，应及时审查、及时立案、及时处理、及时反馈，切实保障相关信访人员的合法权益。
（三）强化相关部门及人员的责任和担当意识，确保依法行政，严格执法
从众多信访案件中，可以看到相当一部分是由于相关部门在处理具体问题时宗旨意识淡薄、甚至是违法违规办理所导致的。因此，强化强化相关部门及人员的责任和担当意识，确保依法行政，严格执法，有助于在源头上杜绝非法上访的问题。应该经常组织行政干部和执法人员学习法律法规，懂得依法行政和按相关程序办案。在处理群众问题时，既要热情、耐心，又要合理合法、公道，树立公正办案，为民服务的思想，使之减少或避免引起上访事件的发生。
通过相关部门的依法办案，在群众中树立通过司法途径、正常信访渠道解决信访问题的理念，从而从根本上解决非法上访的问题。
没有社会的稳定，就没有经济的高速发展；没有较好地解决信访问题，就没有和谐社会的建立。因此，如何解决好这一问题，考验着我们每一个信访工作人员的智慧。当前，党的十九大正胜利召开，千名代表齐聚北京共商国是，我相信，随着新的惠及广大人民政策的陆续出台，社会矛盾和层次差异的逐渐缩小，人民生活的更加富足，现阶段所呈现的非法上访压力终将成为历史。
注释：
对于违法上访问题的思考.2015.12.19.