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在专卖体制下，坚持“增量改革”实现了行业长达十年的繁荣，但在卷烟消费市场增量逐步减少，参与市场竞争的空间收窄的今天，市场也发出了一些异变：一是需求得不到有效满足，供不应求、供过于求、供非所求同时并存；二是多种市场价格并存，非法流通无法根治，客户合理盈利空间受到侵蚀。并因为协议计划调整受限，商业向工业发出错误信息，导致工业生产与市场需求缺接。在这样的情况下，市场配置资源的导向作用有所减弱，迫切需要重新激发市场的活力。