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摘要：农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作激活了土地要素资源，拓宽了“三农”融资通道，撬动银信资金大面积反哺农业和农村经济。试点三年以来，新田试点区走出了属于自己的发展模式。但也因为自身经济发展起点较低、各产业先天落后等无法回避的现实问题，面临着许多亟待解决的突出矛盾。本文根据新田县试点调研成果，从金融机构的视角出发针对“农地”价值评估、信贷风险、信贷担保体系、信贷审批流程等方面发现的问题提出综合性政策建议。
关键词：农地经营权抵押贷款;信贷支持;金融政策
中共中央十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权利，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。表面看，“农地”经营权抵押贷款试点工作是为了激活土地要素资源，拓宽“三农”融资通道，撬动银信资金大面积反哺农业和农村经济;从战略的高度看，它是破除自给自足的小农经济，促进传统农业向现代农业转型的划时代变革。从全国各地区试点的成效来看，地方需要根据先天禀赋，因地制宜地实施不同类型的试点模式[1]。同时完善评估体系、明晰抵押法律地位，通過银政合作加强经济和行政的激励作用，并严格把控好金融机构的内生性风险[2-4]。
一、调研地试点现状
2015年底，新田县被全国人大常委会授权确立列为农村承包土地的经营权抵押贷款试点县之一。当地运用“1 N”工作机制，以央行再贷款等货币政策工具为“1”，将农地抵押贷款试点与地方政府部门的精准扶贫、创业就业、农业产业化发展等政策资源“N”相融合，调动农地抵押贷款借贷双方的参与积极性。
（一）结合扶贫再贷款示范区推动农地试点工作
新田县把握人民银行在本县开展扶贫再贷款示范县创建的契机，获得了人民银行对新田县农村商业银行在扶贫再贷款资金规模方面的重点倾斜，通过将扶贫再贷款资金用于支持产业扶贫和小额信贷，优先支持新型农业经营主体吸纳贫困户就业、流转贫困户土地和采购贫困户产品。在人民银行1.8亿元扶贫再贷款支持下，新田农村商业银行向涉及农地抵押贷款、产业扶贫的重点企业累计发放农村土地流转经营权抵押贷款30笔、金额4 138万元。
（二）创新农地抵押贷款授信模式
新田县金融机构在人民银行的指导下开展农地抵押贷款授信模式创新，授信按照“核定额度、循环使用、凭证贷款、随借随还”的模式管理。2017年6月，在新田县农村承包土地的经营权抵押贷款第二期集中授信仪式中县农业银行、农商银行、工商银行、邮政储蓄银行、建设银行、农业发展银行为舜康生态农业科技有限公司等89家新型农业经营主体授信3.21亿元，涉及流转耕地33 049亩，农户12 261户，其中贫困农户8 000户。
（三）创设“三本证书”
“三证”即：《农村土地经营权流转证》《农村土地经营权他项权利证》和《农村承包土地的经营权抵押贷款（授信）协议书》。“三证”为型农业经营主体提供了法律层面的保障，新型农业经营主体凭《农村土地经营权流转证》向涉农金融机构提出贷款申请，并在农村土地确权颁证管理部门下设的农村土地流转中心办理抵押登记过户手续。以《农村土地经营权他项权证》的形式变更权属名称，抵押给涉农金融机构办理抵押贷款。原证由土地流转中心集中统一管理，待款项还清再交还给新型农业经营主体。经营权流转到期解除合同以后，由确权颁证管理部门收回流转证予以吊销（图1）。
二、突出问题
（一）“农地”价值评估专业性较差
当前，新田县虽然形成了四种定价评估模式，即银行内部定价、借贷双方协议定价、政府平台定价、市场评估定价，但评估人员的专业性较低，对农业各生产要素的相关信息难以全面而准确地把握。同时，在操作上评估人员随意性较大，评估人员也不固定，不同的人员就有不同的评判标准和结果。因此，部分金融机构认为自身难以准确界定“农地”经营权价值，加之抵押物风险较大，难以处置，所以对农地贷款业务的“兴趣”不大。
（二）信贷风险控制难以控制
一是《农村土地经营权流转证》是在农户与村两委或新型农业经营主体之间签订的合同之上颁发的一个经营权流转证明，没有经过公证，其真实性和执行力难以识别，也没有违约责任之类的条款，银行信贷风险不好控制风险。二是“农地”抵押贷款按照试点方案1∶10的比例放大，一旦贷款出现风险，需要动用风险补偿基金时，要面临审批环节过多过严的压力，导致风险补偿基金导向力减弱。三是农地试点贷款没有将借款人的直系亲属纳入追责范围，这也在一定程度上阻碍了农地试点贷款的发展。
（三）信贷对象单一
从调研的4镇4村（新田县龙泉镇东升村、新圩镇伍家村、陶岭镇周家村、骥村镇骥村）入户调查的结果来看，绝大部分受访农户已将所承包土地的经营权流转给附近规模较大的新型农业经营主体。笔者从新田人民银行和新田县土地流转服务中心了解到，试点三年以来金融机构的贷款对象基本都为具有一定规模的新型农业经营主体，而普通个体农户获贷较少。出现上述情况可能与以下原因有关：一是普通农户的抵押物不足，抵押期限较长。新田县创设的《农村土地流转经营权证》只能解决流转期限在3年以上，土地规模50亩以上的新型农业经营主体的融资需求。二是小规模土地的借贷收益较低，金融机构的进入意愿不强。
（四）贷款审批权受限、信贷监管固化
随着金融改革的深入，国有商业银行机构网点在县城逐步委缩，与此同时，包括贷款审批权在内的信贷政策也逐渐收紧，农地抵押贷款的审批要报向省、市分行，甚至要报送总行，导致基层金融机构缺乏自主权和积极性。
此外，银行信贷管理中要求信贷员对调查的真实性和合法性要全面全程负责，一旦农地试点贷款出现不良时，信贷员要承担一定比例的信贷风险。而针对农地试点贷款，中央在决策中明确有尽职免责条款和免责情况，但现实中却难以界定，信贷员很难甚至无法有效把控风险，导致被动追责，加上农地贷款业务笔数多、金额少、手续繁杂，其严重影响信贷员的积极性和主动性。 三、对策建议
（一）健全基础配套措施，完善土地价值评估机制
要完善健全农地经营权从价格评估、抵押注册登记到双方交易等系列环节，将其系统化和流程化。从“农地”评估定价方面考虑，各地人民银行需要针对各金融机构开办统一的课程培训班，聘请专业的评估人员进行授课。各评估措施应在当地土地流转服务中心统一进行，建议由金融机构、政府、中介机构提出基本定价准则，借贷经营主体参与协商，“农地”价值在规定范围内浮动，保证“农地”价值的流通稳定性。
（二）备齐风险防控措施
农业作为弱势产业和板块，有其特殊性风险，如何防范这些风险，不能把担子全部压在金融机构身上。要采取政府兜一点、承贷机构挑一点、经营主体补一点的模式构筑保障体系。因此，应由政府出面设立“风险共担基金”专户。金融机构按一定的比例税前预提，税后抵扣补充一部分，经营主体从国家各类优惠补贴中拿一部分来共同承担风险。同时农业保险和担保公司也要全速跟进，多角度解决“农地”经营权抵押贷款的潜在借贷风险。
（三）加快信贷担保体系建设
政府与金融机构要积极对接农户和新型农村经营主体多样化的融资需求，探索“农地 担保”“农地 保险”“农地 公司 农户”等多种形式的贷款模式，通过政府财政主导，与地方金融机构合力建设基层信贷担保机构。农地经营权的抵押期限和土地抵押规模应该适度放开，对信用记录良好的农户可以突破期限和规模限制，对抵押物的要求可以适当放宽至住房财产及其他可抵押物。引导非涉农银行和社会资本主动参与信贷担保体系的建设，并给予相应的财政性补贴，通过上述举措力求解决普通农户和小规模经营主体的“融资难”“融资贵”的问题。
（四）简化贷款审批流程，强化激励机制
进一步细化制度、优化流程、简化手续、下放权限，自主确定有利于“三农”发展的合理贷款期限，建议将贷款审批权下放至各支行。对积极介入“农地”试点的银行，当地人民銀行应积极向上级中心支行或分行推荐，争取再贷款、再贴现等政策支持，并与财政部门商议报政府领导审定，在财政性存款、贴息等方面予以照顾。同时对试点介入银行在央行开户管理、支付管理和宏观审慎评估等金融服务与管理上给予优先支持。此外，各银行要建立内部激励机制，制定具有可操作性的尽职免责条款，提高试点不良贷款的容忍度，给予信贷员更大的履职胆量。实施必要的差异化绩效考核办法，对“农地”贷和小额扶贫贷给予更多的奖励系数，增强信贷经办人的风控热情。
参考文献：
[1]黄惠春，徐霁月.中国农地经营权抵押贷款实践模式与发展路径——基于抵押品功能的视角[J].农业经济问题，2016，37（12）.
[2]刘兆军，等.土地经营权抵押贷款试点运行的困境分析——以黑龙江克山、绥滨、兰西3县实地调查为基础[J].中国农业资源与区划，2018（5）.
[3]林建伟.风险认知对农地经营权抵押贷款供给意愿的影响——基于信贷员认知的视角[J].经济问题，2018（3）.
[4]赵春江，付兆刚.农地经营权抵押贷款政策的背离风险及其制度规制——基于供需主体的行为博弈分析[J].经济问题，2018（6）.
基金项目：湖南省教育厅重点研究项目“湖南省农业现代化建设中的金融支持研究”（17A235）。
作者简介：陈学军（1968—），男，湖南株洲人，副教授，博士，主要从事宏观经济与农村金融研究;蒋廷伟（1994—），男，湖南永州人，硕士，主要从事宏观经济与农村金融研究。
关键词：农地经营权抵押贷款;信贷支持;金融政策
中共中央十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权利，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。表面看，“农地”经营权抵押贷款试点工作是为了激活土地要素资源，拓宽“三农”融资通道，撬动银信资金大面积反哺农业和农村经济;从战略的高度看，它是破除自给自足的小农经济，促进传统农业向现代农业转型的划时代变革。从全国各地区试点的成效来看，地方需要根据先天禀赋，因地制宜地实施不同类型的试点模式[1]。同时完善评估体系、明晰抵押法律地位，通過银政合作加强经济和行政的激励作用，并严格把控好金融机构的内生性风险[2-4]。
一、调研地试点现状
2015年底，新田县被全国人大常委会授权确立列为农村承包土地的经营权抵押贷款试点县之一。当地运用“1 N”工作机制，以央行再贷款等货币政策工具为“1”，将农地抵押贷款试点与地方政府部门的精准扶贫、创业就业、农业产业化发展等政策资源“N”相融合，调动农地抵押贷款借贷双方的参与积极性。
（一）结合扶贫再贷款示范区推动农地试点工作
新田县把握人民银行在本县开展扶贫再贷款示范县创建的契机，获得了人民银行对新田县农村商业银行在扶贫再贷款资金规模方面的重点倾斜，通过将扶贫再贷款资金用于支持产业扶贫和小额信贷，优先支持新型农业经营主体吸纳贫困户就业、流转贫困户土地和采购贫困户产品。在人民银行1.8亿元扶贫再贷款支持下，新田农村商业银行向涉及农地抵押贷款、产业扶贫的重点企业累计发放农村土地流转经营权抵押贷款30笔、金额4 138万元。
（二）创新农地抵押贷款授信模式
新田县金融机构在人民银行的指导下开展农地抵押贷款授信模式创新，授信按照“核定额度、循环使用、凭证贷款、随借随还”的模式管理。2017年6月，在新田县农村承包土地的经营权抵押贷款第二期集中授信仪式中县农业银行、农商银行、工商银行、邮政储蓄银行、建设银行、农业发展银行为舜康生态农业科技有限公司等89家新型农业经营主体授信3.21亿元，涉及流转耕地33 049亩，农户12 261户，其中贫困农户8 000户。
（三）创设“三本证书”
“三证”即：《农村土地经营权流转证》《农村土地经营权他项权利证》和《农村承包土地的经营权抵押贷款（授信）协议书》。“三证”为型农业经营主体提供了法律层面的保障，新型农业经营主体凭《农村土地经营权流转证》向涉农金融机构提出贷款申请，并在农村土地确权颁证管理部门下设的农村土地流转中心办理抵押登记过户手续。以《农村土地经营权他项权证》的形式变更权属名称，抵押给涉农金融机构办理抵押贷款。原证由土地流转中心集中统一管理，待款项还清再交还给新型农业经营主体。经营权流转到期解除合同以后，由确权颁证管理部门收回流转证予以吊销（图1）。
二、突出问题
（一）“农地”价值评估专业性较差
当前，新田县虽然形成了四种定价评估模式，即银行内部定价、借贷双方协议定价、政府平台定价、市场评估定价，但评估人员的专业性较低，对农业各生产要素的相关信息难以全面而准确地把握。同时，在操作上评估人员随意性较大，评估人员也不固定，不同的人员就有不同的评判标准和结果。因此，部分金融机构认为自身难以准确界定“农地”经营权价值，加之抵押物风险较大，难以处置，所以对农地贷款业务的“兴趣”不大。
（二）信贷风险控制难以控制
一是《农村土地经营权流转证》是在农户与村两委或新型农业经营主体之间签订的合同之上颁发的一个经营权流转证明，没有经过公证，其真实性和执行力难以识别，也没有违约责任之类的条款，银行信贷风险不好控制风险。二是“农地”抵押贷款按照试点方案1∶10的比例放大，一旦贷款出现风险，需要动用风险补偿基金时，要面临审批环节过多过严的压力，导致风险补偿基金导向力减弱。三是农地试点贷款没有将借款人的直系亲属纳入追责范围，这也在一定程度上阻碍了农地试点贷款的发展。
（三）信贷对象单一
从调研的4镇4村（新田县龙泉镇东升村、新圩镇伍家村、陶岭镇周家村、骥村镇骥村）入户调查的结果来看，绝大部分受访农户已将所承包土地的经营权流转给附近规模较大的新型农业经营主体。笔者从新田人民银行和新田县土地流转服务中心了解到，试点三年以来金融机构的贷款对象基本都为具有一定规模的新型农业经营主体，而普通个体农户获贷较少。出现上述情况可能与以下原因有关：一是普通农户的抵押物不足，抵押期限较长。新田县创设的《农村土地流转经营权证》只能解决流转期限在3年以上，土地规模50亩以上的新型农业经营主体的融资需求。二是小规模土地的借贷收益较低，金融机构的进入意愿不强。
（四）贷款审批权受限、信贷监管固化
随着金融改革的深入，国有商业银行机构网点在县城逐步委缩，与此同时，包括贷款审批权在内的信贷政策也逐渐收紧，农地抵押贷款的审批要报向省、市分行，甚至要报送总行，导致基层金融机构缺乏自主权和积极性。
此外，银行信贷管理中要求信贷员对调查的真实性和合法性要全面全程负责，一旦农地试点贷款出现不良时，信贷员要承担一定比例的信贷风险。而针对农地试点贷款，中央在决策中明确有尽职免责条款和免责情况，但现实中却难以界定，信贷员很难甚至无法有效把控风险，导致被动追责，加上农地贷款业务笔数多、金额少、手续繁杂，其严重影响信贷员的积极性和主动性。 三、对策建议
（一）健全基础配套措施，完善土地价值评估机制
要完善健全农地经营权从价格评估、抵押注册登记到双方交易等系列环节，将其系统化和流程化。从“农地”评估定价方面考虑，各地人民银行需要针对各金融机构开办统一的课程培训班，聘请专业的评估人员进行授课。各评估措施应在当地土地流转服务中心统一进行，建议由金融机构、政府、中介机构提出基本定价准则，借贷经营主体参与协商，“农地”价值在规定范围内浮动，保证“农地”价值的流通稳定性。
（二）备齐风险防控措施
农业作为弱势产业和板块，有其特殊性风险，如何防范这些风险，不能把担子全部压在金融机构身上。要采取政府兜一点、承贷机构挑一点、经营主体补一点的模式构筑保障体系。因此，应由政府出面设立“风险共担基金”专户。金融机构按一定的比例税前预提，税后抵扣补充一部分，经营主体从国家各类优惠补贴中拿一部分来共同承担风险。同时农业保险和担保公司也要全速跟进，多角度解决“农地”经营权抵押贷款的潜在借贷风险。
（三）加快信贷担保体系建设
政府与金融机构要积极对接农户和新型农村经营主体多样化的融资需求，探索“农地 担保”“农地 保险”“农地 公司 农户”等多种形式的贷款模式，通过政府财政主导，与地方金融机构合力建设基层信贷担保机构。农地经营权的抵押期限和土地抵押规模应该适度放开，对信用记录良好的农户可以突破期限和规模限制，对抵押物的要求可以适当放宽至住房财产及其他可抵押物。引导非涉农银行和社会资本主动参与信贷担保体系的建设，并给予相应的财政性补贴，通过上述举措力求解决普通农户和小规模经营主体的“融资难”“融资贵”的问题。
（四）简化贷款审批流程，强化激励机制
进一步细化制度、优化流程、简化手续、下放权限，自主确定有利于“三农”发展的合理贷款期限，建议将贷款审批权下放至各支行。对积极介入“农地”试点的银行，当地人民銀行应积极向上级中心支行或分行推荐，争取再贷款、再贴现等政策支持，并与财政部门商议报政府领导审定，在财政性存款、贴息等方面予以照顾。同时对试点介入银行在央行开户管理、支付管理和宏观审慎评估等金融服务与管理上给予优先支持。此外，各银行要建立内部激励机制，制定具有可操作性的尽职免责条款，提高试点不良贷款的容忍度，给予信贷员更大的履职胆量。实施必要的差异化绩效考核办法，对“农地”贷和小额扶贫贷给予更多的奖励系数，增强信贷经办人的风控热情。
参考文献：
[1]黄惠春，徐霁月.中国农地经营权抵押贷款实践模式与发展路径——基于抵押品功能的视角[J].农业经济问题，2016，37（12）.
[2]刘兆军，等.土地经营权抵押贷款试点运行的困境分析——以黑龙江克山、绥滨、兰西3县实地调查为基础[J].中国农业资源与区划，2018（5）.
[3]林建伟.风险认知对农地经营权抵押贷款供给意愿的影响——基于信贷员认知的视角[J].经济问题，2018（3）.
[4]赵春江，付兆刚.农地经营权抵押贷款政策的背离风险及其制度规制——基于供需主体的行为博弈分析[J].经济问题，2018（6）.
基金项目：湖南省教育厅重点研究项目“湖南省农业现代化建设中的金融支持研究”（17A235）。
作者简介：陈学军（1968—），男，湖南株洲人，副教授，博士，主要从事宏观经济与农村金融研究;蒋廷伟（1994—），男，湖南永州人，硕士，主要从事宏观经济与农村金融研究。