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一、地方财政债务风险的基本特征
（一）地方财政债务风险的区域性
一是中西部地区财政收入占全国地方财政收入的比重较低，而其相应支出占全国地方财政支出的比重较高；二是中西部省份当年地方本级赤字占收入的比例远高于东部地区且呈逐年增长的态势；三是中西部地区大部分省份的人均财政收入水平在全国处于中下游位置，而与中西部地区人均财政收入的水平相比该地区的人均财政支出水平却相对较高。
（二）地方财政债务风险的多元性
1、收入方面存在的风险。从总量上来看，近几年来虽然我国财政收入增幅较大，但在收入的增长过程中确实还存在着一些不可等闲视之的风险：一是一些地区特别是落后地区收过头税，“寅吃卯粮”，使财政产生了虚收实支的风险；二是费用繁多，以费挤税，使财政产生了财力分配秩序紊乱的风险；三是收入过分依赖国有经济而导致的税收筹集的风险。
2、支出方面存在的风险。一是支出结构不合理。由于地方行政事业单位和人员经费的超常规增长，不少地区的财政变成了“吃饭财政”，这就必然使得当地政府的其他职能很难正常履行；二是地方支出增长的刚性化。按《农业法》、《教育法》增加公务员的工资、加强地方基础设施等一系列的要求，收支相比硬性支出的缺口较大；三是配套资金的缺口严重。近几年我国积极财政政策的实施，特别是一些大项目的建设，从客观上要求地方财政提供相应的配套资金，甚至出现了“中央请客、地方买单”的现象，这无疑增大了地方财政的开支。
（三）地方财政债务风险的层次性
目前我国地方财政债务风险的层次性突出表现在省、地（市）、县、乡四级政府中，而且越往下级财政债务风险越高。因为省一级的财政困难可以通过实施调剂权，以中央补助和市、县财政上缴的方式得以缓解，而且越往下级财政的回旋余地就越小，相应地其债务风险也就越难以得到分散和释放。使得我国的县、乡两级财政相当困难。有资料表明：目前我国赤字县的比例已达到50%左右，而赤字乡的比例更高，有些省份甚至超过了90%，而且在一定程度上讲，县、乡两级财政债务风险的控制已事关我国基层政权的建设和农村的稳定。
二、地方财政债务风险形成的原因分析
1、地方债务管理制度严重滞后，缺乏相应的偿还机制。第一，地方政府的偿债责任不明。由于目前我国地方政府的债务融资主要是通过地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，这就使得地方债务融资的决策主体和投资主体之间的责、权、利等辩证关系的界定十分模糊。一旦决策失误，即面临信用危机，而不管这些机构原有的债务融资是否经由财政部门签字担保，他们会自然而然地依赖于政府偿还、甚至寄托于政府偿还。其次，地方政府缺乏举借债务的整体规划和科学翔实的项目论证。由于地方政府的债务是多部门开口的分散管理，这就使得地方政府债务在总体上缺乏合理的规划。就单一项目来说，不仅“首长”项目频频出现，缺乏科学翔实的项目论证，而且地方行政领导立项时也往往多从政绩出发，很少顾及债务的信用程度，为了使举借单位能够得到贷款而盲目地提供政府担保或职能部门担保，导致地方政府债务融资规模的不断扩大。还有就是在举借地方债务的同时由于与之相应的配套资金的准备不足，常常使得这些项目的建设半途而废，造成地方已借债务的严重浪费。
2、地方债务管理体制条块分割、各自为政，对债务风险缺乏有效的量化管理。目前就地方政府通过中央政府及其部门担保所贷的外债资金来看，基本上实现了地方财政部门的统一管理。但地方政府其余大量的对内和对外举债以及项目融资的管理仍然十分分散，它们的融资总量根本无法确切地把握，这在很大程度上降低了债务资金的使用效益。另外，由于地方政府的债务总额难以得到准确地把握，地方财政部门也就很难把有关债务的偿还纳入年底预算，及早安排偿债资金，往往是当这些债务到了需还本付息的时候地方财政部门才被迫介入，或者通过上级财政预算扣款的办法被动偿债，或者安排部分后备基金或利用预算外资金暂时垫付。那种境况真可谓“家有三件事，先从紧上来”。
3、地方政府缺乏与之相对应举债权和融资渠道。按照彻底的分税制的基本原则，各级政府都应具有预算管理体制所规定的：一级政府、一级事权、一级财权、一级税权，一级举债权（特别对省一级政府来说）。地方政府之所以应以债务融资方式获取一定的资金完全是由于地方政府提供地方性公共产品、公共服务的合理性所决定的。而实际上目前我国是不允许地方政府直接发行地方公债的，那么地方政府为了弥补资金的不足，承担相应的事权，就以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金。这一做法的直接后果：既增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也不利于有效地防范和控制地方债务风险。
三、防范和化解地方财政债务风险的对策
1、进一步扩大地方财政报告的覆盖面。从安全、谨慎、全面的角度出发，应将影响地方财政状况较为普遍的风险项目纳入地方财政的报告体系当中。总的来说，当前我国影响地方财政状况较为普遍的风险项目主要有：欠发工资、法定支出项目缺口、粮食企业挂账、隐性负债、政府担保、社会保障资金缺口、地方金融机构资本金缺口和不良资产、国有企业负债和亏损。对于地方金融机构的资本金缺口和不良资产，地方财政部门应与多事监管机构及时协调沟通，密切掌握其变动情况；对于保障资金的缺口，应根据当地实际发生数和当期本地人口结构、工资水平、失业率、缴费率等指标的预期变化加以综合考虑。就我国目前而言，为扩大地方财政报告的覆盖面，可要求地方政府提供地方财政债务风险的报告附表，待条件成熟后，编制地方财政债务风险预算，最终通过规范的预算管理方式对地方财政债务风险进行直接监控。
2、改革地方政府会计制度，编制地方政府债务预算并将其纳入预算管理。将债务风险纳入财政预算管理，其目的是将可能存在的各种类型的债务风险项目清算编目，使其透明化。1994年新西兰财政责任法要求，政府在年度和半年财政报告中应当包括或有负债的报告，且包括或有负债报告在内的所有财政报告须全部提交给议会，并且在互联网上发表。结合我国预算编制的改革，我国也应逐步把地方政府债务纳入预算管理，并单独编制地方财政债务子预算。这一子预算应主要反映地方政府债务负担状况及还本付息情况，并对地方政府债务的总额、用途、期限、利率、效益等作出详细的说明。逐步建立一套科学、有效的地方政府债务管理办法，依据《预算法》，以预算方式规范、约束地方政论的举债行为及偿债行为，最终实现地方财政的可持续发展。
3、改革地方债务管理体制，实现地方政府债务的统一管理。尽快在我国建立统一、规范的地方债务管理体系，建立、健全地方政府债务的良性循环机制（主要指地方政府债务借、用、还等环节之间的循环机制）。同时借鉴国外的先进经验，在我国地方政府机构中逐步建立起以财政部门为主的地方债务管理体制，强化财政在地方政府债务融资管理中的主体地位，加强财政对地方政府债务集中、统一管理的力度，从根本上改变目前我国地方政府债务分散管理所造成的弊端。今后，凡是有地方政府债务的地方，应在财政部门建立债务管理机构。或者在对现有地方政府信托投资公司进行清理整顿的基础上组建地方政策性银行，剥离其商业性业务，将地方融资权限集中起来，作为地方政府融资的专门运作机构，统一执行地方政府的政策性投资意图。在我国应尽快建立债务责任追究制度，对违反国家法律、法规举借债务的地方政府，特别是基层政府，应严肃查处、追究相关责任，从而防止新债务的不断产生。
4、加强债务资金的使用管理，以实现地方政府债务的良性循环。首先，应强化地方政府对债务资金使用管理的约束，严格地方债务资金使用的监督管理，严禁将资金投放到低效、无效、重复建设、特别是破坏生态环境等项目上，严禁任何短视行为，严禁盲目追风，实现地方债务资金的合理利用。其次，地方政府在使用、管理债务资金时，应建立严格的债务资金投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。实施投资项目决策者的一贯负责制——对建设项目的可行性研究、确定、设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，并加以全面监督。最后，应强化上级政府对下级政府债务资金使用管理的监督，保证下级政府按照限定的规模、范围、投向来规范运作。
5、提高地方政府债信水平、建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增值和担保等优势，为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金，地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。此外，财政部门还应加强对以地方政府为债务人的债务项目建设和经济效益的监控，督促项目单位制定、落实偿债计划，按协议和合同规定将偿债资金汇入财政部门专设的偿债基金专户，统一由财政部门负责还本付息。通过建立地方财政偿债机制，并把偿债资金纳入年度财政预算，不仅可以消除我国目前地方财政因巨额债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，而且有利于保证地方财政偿债有稳定的资金来源。
（作者单位：和信税务师事务所）
（一）地方财政债务风险的区域性
一是中西部地区财政收入占全国地方财政收入的比重较低，而其相应支出占全国地方财政支出的比重较高；二是中西部省份当年地方本级赤字占收入的比例远高于东部地区且呈逐年增长的态势；三是中西部地区大部分省份的人均财政收入水平在全国处于中下游位置，而与中西部地区人均财政收入的水平相比该地区的人均财政支出水平却相对较高。
（二）地方财政债务风险的多元性
1、收入方面存在的风险。从总量上来看，近几年来虽然我国财政收入增幅较大，但在收入的增长过程中确实还存在着一些不可等闲视之的风险：一是一些地区特别是落后地区收过头税，“寅吃卯粮”，使财政产生了虚收实支的风险；二是费用繁多，以费挤税，使财政产生了财力分配秩序紊乱的风险；三是收入过分依赖国有经济而导致的税收筹集的风险。
2、支出方面存在的风险。一是支出结构不合理。由于地方行政事业单位和人员经费的超常规增长，不少地区的财政变成了“吃饭财政”，这就必然使得当地政府的其他职能很难正常履行；二是地方支出增长的刚性化。按《农业法》、《教育法》增加公务员的工资、加强地方基础设施等一系列的要求，收支相比硬性支出的缺口较大；三是配套资金的缺口严重。近几年我国积极财政政策的实施，特别是一些大项目的建设，从客观上要求地方财政提供相应的配套资金，甚至出现了“中央请客、地方买单”的现象，这无疑增大了地方财政的开支。
（三）地方财政债务风险的层次性
目前我国地方财政债务风险的层次性突出表现在省、地（市）、县、乡四级政府中，而且越往下级财政债务风险越高。因为省一级的财政困难可以通过实施调剂权，以中央补助和市、县财政上缴的方式得以缓解，而且越往下级财政的回旋余地就越小，相应地其债务风险也就越难以得到分散和释放。使得我国的县、乡两级财政相当困难。有资料表明：目前我国赤字县的比例已达到50%左右，而赤字乡的比例更高，有些省份甚至超过了90%，而且在一定程度上讲，县、乡两级财政债务风险的控制已事关我国基层政权的建设和农村的稳定。
二、地方财政债务风险形成的原因分析
1、地方债务管理制度严重滞后，缺乏相应的偿还机制。第一，地方政府的偿债责任不明。由于目前我国地方政府的债务融资主要是通过地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，这就使得地方债务融资的决策主体和投资主体之间的责、权、利等辩证关系的界定十分模糊。一旦决策失误，即面临信用危机，而不管这些机构原有的债务融资是否经由财政部门签字担保，他们会自然而然地依赖于政府偿还、甚至寄托于政府偿还。其次，地方政府缺乏举借债务的整体规划和科学翔实的项目论证。由于地方政府的债务是多部门开口的分散管理，这就使得地方政府债务在总体上缺乏合理的规划。就单一项目来说，不仅“首长”项目频频出现，缺乏科学翔实的项目论证，而且地方行政领导立项时也往往多从政绩出发，很少顾及债务的信用程度，为了使举借单位能够得到贷款而盲目地提供政府担保或职能部门担保，导致地方政府债务融资规模的不断扩大。还有就是在举借地方债务的同时由于与之相应的配套资金的准备不足，常常使得这些项目的建设半途而废，造成地方已借债务的严重浪费。
2、地方债务管理体制条块分割、各自为政，对债务风险缺乏有效的量化管理。目前就地方政府通过中央政府及其部门担保所贷的外债资金来看，基本上实现了地方财政部门的统一管理。但地方政府其余大量的对内和对外举债以及项目融资的管理仍然十分分散，它们的融资总量根本无法确切地把握，这在很大程度上降低了债务资金的使用效益。另外，由于地方政府的债务总额难以得到准确地把握，地方财政部门也就很难把有关债务的偿还纳入年底预算，及早安排偿债资金，往往是当这些债务到了需还本付息的时候地方财政部门才被迫介入，或者通过上级财政预算扣款的办法被动偿债，或者安排部分后备基金或利用预算外资金暂时垫付。那种境况真可谓“家有三件事，先从紧上来”。
3、地方政府缺乏与之相对应举债权和融资渠道。按照彻底的分税制的基本原则，各级政府都应具有预算管理体制所规定的：一级政府、一级事权、一级财权、一级税权，一级举债权（特别对省一级政府来说）。地方政府之所以应以债务融资方式获取一定的资金完全是由于地方政府提供地方性公共产品、公共服务的合理性所决定的。而实际上目前我国是不允许地方政府直接发行地方公债的，那么地方政府为了弥补资金的不足，承担相应的事权，就以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金。这一做法的直接后果：既增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也不利于有效地防范和控制地方债务风险。
三、防范和化解地方财政债务风险的对策
1、进一步扩大地方财政报告的覆盖面。从安全、谨慎、全面的角度出发，应将影响地方财政状况较为普遍的风险项目纳入地方财政的报告体系当中。总的来说，当前我国影响地方财政状况较为普遍的风险项目主要有：欠发工资、法定支出项目缺口、粮食企业挂账、隐性负债、政府担保、社会保障资金缺口、地方金融机构资本金缺口和不良资产、国有企业负债和亏损。对于地方金融机构的资本金缺口和不良资产，地方财政部门应与多事监管机构及时协调沟通，密切掌握其变动情况；对于保障资金的缺口，应根据当地实际发生数和当期本地人口结构、工资水平、失业率、缴费率等指标的预期变化加以综合考虑。就我国目前而言，为扩大地方财政报告的覆盖面，可要求地方政府提供地方财政债务风险的报告附表，待条件成熟后，编制地方财政债务风险预算，最终通过规范的预算管理方式对地方财政债务风险进行直接监控。
2、改革地方政府会计制度，编制地方政府债务预算并将其纳入预算管理。将债务风险纳入财政预算管理，其目的是将可能存在的各种类型的债务风险项目清算编目，使其透明化。1994年新西兰财政责任法要求，政府在年度和半年财政报告中应当包括或有负债的报告，且包括或有负债报告在内的所有财政报告须全部提交给议会，并且在互联网上发表。结合我国预算编制的改革，我国也应逐步把地方政府债务纳入预算管理，并单独编制地方财政债务子预算。这一子预算应主要反映地方政府债务负担状况及还本付息情况，并对地方政府债务的总额、用途、期限、利率、效益等作出详细的说明。逐步建立一套科学、有效的地方政府债务管理办法，依据《预算法》，以预算方式规范、约束地方政论的举债行为及偿债行为，最终实现地方财政的可持续发展。
3、改革地方债务管理体制，实现地方政府债务的统一管理。尽快在我国建立统一、规范的地方债务管理体系，建立、健全地方政府债务的良性循环机制（主要指地方政府债务借、用、还等环节之间的循环机制）。同时借鉴国外的先进经验，在我国地方政府机构中逐步建立起以财政部门为主的地方债务管理体制，强化财政在地方政府债务融资管理中的主体地位，加强财政对地方政府债务集中、统一管理的力度，从根本上改变目前我国地方政府债务分散管理所造成的弊端。今后，凡是有地方政府债务的地方，应在财政部门建立债务管理机构。或者在对现有地方政府信托投资公司进行清理整顿的基础上组建地方政策性银行，剥离其商业性业务，将地方融资权限集中起来，作为地方政府融资的专门运作机构，统一执行地方政府的政策性投资意图。在我国应尽快建立债务责任追究制度，对违反国家法律、法规举借债务的地方政府，特别是基层政府，应严肃查处、追究相关责任，从而防止新债务的不断产生。
4、加强债务资金的使用管理，以实现地方政府债务的良性循环。首先，应强化地方政府对债务资金使用管理的约束，严格地方债务资金使用的监督管理，严禁将资金投放到低效、无效、重复建设、特别是破坏生态环境等项目上，严禁任何短视行为，严禁盲目追风，实现地方债务资金的合理利用。其次，地方政府在使用、管理债务资金时，应建立严格的债务资金投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。实施投资项目决策者的一贯负责制——对建设项目的可行性研究、确定、设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，并加以全面监督。最后，应强化上级政府对下级政府债务资金使用管理的监督，保证下级政府按照限定的规模、范围、投向来规范运作。
5、提高地方政府债信水平、建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增值和担保等优势，为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金，地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。此外，财政部门还应加强对以地方政府为债务人的债务项目建设和经济效益的监控，督促项目单位制定、落实偿债计划，按协议和合同规定将偿债资金汇入财政部门专设的偿债基金专户，统一由财政部门负责还本付息。通过建立地方财政偿债机制，并把偿债资金纳入年度财政预算，不仅可以消除我国目前地方财政因巨额债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，而且有利于保证地方财政偿债有稳定的资金来源。
（作者单位：和信税务师事务所）