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摘要介绍世界银行贷款交通运输项目的实施流程和前期项目准备工作的主要特点和重点工作内容,并结合江西省四个世行贷款交通运输项目的前期准备工作实施情况,分析项目前期工作存在的主要问题,总结项目前期准备阶段的经验和教训,为世行贷款类似项目的前期成功准备提供借鉴作用。
关键词项目管理;世界银行;贷款;交通运输;前期工作
中图分类号F831.6文献标识码A文章编号1673-9671-(2010)071-0218-02
0引言
我省自1989年以来,前后共利用世界银行(以下简称“世行”)贷款修建了三条高速公路,即南昌至九江高速公路、泰和至赣州高速公路、瑞金至赣州高速公路,分别称为江西一号公路项目、二号公路项目和三号公路项目。目前正在实施的世行贷款江西石虎塘航运和水电综合项目是世行对我省贷款的第四个交通运输项目。二十年来我省通过利用世行贷款,不仅缓解了我省大规模公路建设的资金压力,同时更重要的是为我省带来了先进的项目管理经验,促进了我省对外经济交流和国际接轨,极大地提高了项目整体的经济和社会效益。认真研究和总结我省世行贷款交通运输项目的前期准备工作管理经验,无疑能为我省当前和今后的交通运输建设项目提供有益的借鉴。
1世行与江西省交通运输项目
1.1世行及其贷款概述
世界银行集团(World Bank Group)作为联合国的下属金融机构,由国际复兴开发银行(IBRD)、国际开发协会(IDA)、国际金融公司(IFC)、多边投资担保机构(MIGA)、解决投资争端国际中心(ICSID)组成。世界银行集团提供贷款有软贷款和硬贷款之分。“软贷款”指世行集团下国际开发协会对贫困成员国发放的优惠贷款,贷款时间长,目前贷款期为35年;只收手续费,年费率0.75%,不收利息,但对世行已承诺、借款人尚未提取的部分收取0.5%年率的承诺费。“硬贷款”是指国际复兴开发银行对成员国发放的优惠贷款,条件比软贷款较“硬”,一般贷款期为20年,实行浮动利率,目前大约7.5%的年率,同时对世行已承诺借款人尚未提取部分收取年率0.75%的承诺费。
据世行的统计资料显示,世行对中国所有贷款项目中,交通运输项目占据最重要比例,下表为截止2008年12月底世行对中国所有贷款项目按部门统计情况。
各部门贷款占世行对华贷款总额比例如图1所示。
自1985年以来,我省利用世行贷款项目共约30个,贷款总额约10亿美元(含特别提款权),涉及交通、农业、林业、教育、卫生、水利、市政建设等多个领域,其中投向交通运输项目的资金最多,约占全部贷款的一半,其次为农业项目,约占贷款总额的三分之一。下表为世行对我省交通运输项目贷款情况(见表1.2)。
1.2世行贷款交通项目带给江西的利益
世行贷款交通项目带给江西的利益主要有以下几方面:
1)世行贷款项目使江西成为中国高速公路建设起步较早的省份,促使省政府重视高速公路的建设和投入,使江西的高速公路建设长期排在全国的前列;
2)世行项目促使江西的高速公路建设项目的管理水平不断提升;
3)世行带给江西规范的招投标制度,为江西引进了明确业主、监理、施工三方关系的“菲迪克条款”的合同管理制度;
4)世行项目为江西引进了先进的公路建设和养护机械设备;
5)世行项目为江西交通系统培养了大批专业人才;
6)世行项目带来高速公路建设项目管理理念的改变,表现为:①对高速公路建设项目的理解更为全面和系统化,不仅限于工程领域,还延伸到更广泛的社会和经济领域;②更加重视对环境的保护;③更加重视对受影响人利益的保护;④更加重视高速公路的交通安全研究。
图1世行对华贷款部门分布比例
注:具体数据代表的:(1) 25%:农业;(2)7%工业;(2)16%能源;(4)27%交通运输;(5)4%教育;(6)2%卫生;(7)2%供水与环境卫生;(8)9%城市建设;(9)7%环境保护;(10)1%技术援助及其他。
2世行贷款交通项目周期概述
世行贷款项目具有很高的成功率,主要得益于项目从开始到结束,有一个完整的项目运作模式,即项目周期。该项目周期如图2所示。
世行贷款项目周期大致可分为项目准备阶段、项目实施阶段和项目评估阶段。现结合我省世行贷款交通项目的实施情况,分别介绍和分析项目各阶段的主要工作和特点:
3项目准备阶段(Project Preparation)
3.1项目准备阶段主要工作内容
世行认为一个项目的成功实施在很大程度上取决于项目的前期准备工作,因此对项目的准备工作非常重视,项目准备时间长,工作细致。项目准备阶段又可分为项目认定、项目准备、项目评估和项目谈判几个步骤。
表1.2世行对江西省交通运输项目贷款一览表
资料来源:上述项目的工程可行性研究报告、贷款协议及评估文件
3.1.1项目认定
准备工作之初,项目单位经省发改委和交通厅同意,分别向国家发改委和交通部提出利用世行贷款申请,并上报项目建议书。国家发改委和交通部会同财政部,根据项目建议书和有关政策,与世行协商,经分析和筛选,把符合国家经济社会发展计划和要求,也符合世行贷款原则和宗旨的项目,纳入国家借用世行贷款规划(三年滚动计划)。此时世行业务局向项目单位派出一个项目认定团(Project Identification Mission),初步收集和分析项目有关资料数据,形成一份《项目认定备忘录》,并上报世行管理层批准。这些工作结束后,该项目即成为世行贷款备选项目。
3.1.2项目准备
世行项目准备阶段的工作主要由政府相关部门和项目单位负责完成,项目单位要积极与省、国家两级发改委和交通部门沟通,尽早获取项目建议书(立项)批复;组织和编写工程可行性研究、环境影响评价、环境管理计划、水土保持、项目用地、移民安置行动计划、文物古迹保护、地质灾害等报告的编制,在项目建议书(立项)批复后,尽快适时报批。本阶段世行将根据准备工作进度情况,向项目单位派出一次或几次项目准备代表团(Project Preparation Mission),以便双方面对面磋商会谈,及时解决有关问题和分歧。
本阶段的工作重点是:工程可行性研究、环境影响评价、移民安置行动计划、项目用地等报告的编制与报批,并完成项目建议书的批复。由于《工程可行性研究报告》、《环境影响评估报告》、《环境管理计划》、《移民安置行动计划》、《文物古迹保护报告》要报世行审批并在其网站公开发布,因此本阶段还需准备这些报告的英文版本。
3.1.3项目评估
项目评估分为预评估和评估两阶段。完成项目准备工作后,世行派出评估团,依据项目可行性研究报告,从技术、机构、经济、财务、招标采购、环境影响、社会影响(扶贫)、征地与移民、实施进度、项目评价指标、配套项目(公路项目一般要配套县乡公路等)等方面,对项目进行系统的审查评估,并提出贷款额度、贷款条件、支付比例等,最后形成世行的法律文件《项目评估文件》(Project Appraisal Document),在征求财政、发改、交通及项目单位等机构意见后修改,报世行总部。
在本阶段,项目单位还应积极与省和国家两级的发改、交通、国土资源、环保、水利等部门沟通,尽早获取环境保护、水土保持、项目用地的批复,及时完成项目工程可行性研究报告的审批。
3.1.4项目谈判
世行完成项目评估且项目的工程可行性研究报告经国家发改委批复后,我国派出代表团到世行总部(或世行派代表来北京)就贷款协定和项目协定的草案进行谈判和讨论,并达成一致意见。谈判达成一致后,世行执行董事会正式批准项目贷款。
贷款协定由财政部与世行签订,项目协定由项目单位所在省(市、自治区)人民政府签订。在项目协定和贷款协定正式签署之前,借款方还须向世行进行文本确认和法律确认;如果借款方的签字人不是财政部部长(或副部长)、省长(或副省长),还需其书面授权委托(如授权中国驻美国大使或其他人士)。
项目单位在本阶段要协调好贷款协定和项目协定的文本确认、法律确认和签署,确保世行贷款及时生效。
项目谈判完成并经世行执董会批复后,项目的世行准备程序结束。项目招投标程序启动,标志着项目进入实施阶段。
图2世行贷款项目周期
3.2我省世行贷款项目前期准备回顾与总结
我省的首个世行贷款昌九高速公路项目经历了最长的前期准备阶段,项目从1987年初开始准备到1989年3月与世行签订贷款协议,共两年多时间。此时世行刚涉入中国公路建设领域,政策程序相对简单。但由于是我省首个世行贷款项目,项目工作人员缺乏相关经验,只能边干边学。通过这一时期的学习和摸索,为我省交通系统培养了一批熟悉世行程序的工程技术人员。第二个世行贷款项目泰和至赣州高速公路从2000年2月开始准备,到2002年2月正式实施,也经历了2年多的时间。此时的世行政策程序比昌九公路时更加复杂,世行在捆绑项目地方道路改造及社会安全保障方面提出更为严格的要求,对主线高速公路线形走向论证更加科学严密,世行与省交通厅在线性设计、地方道路改造、环境保护以及移安安置计划方面经反复谈判才达成一致,致使前期准备时间延长。尽管准备时间长,但在这一过程中,省交通厅通过与世行世行的各领域专家的交流,进一步学习到解决工程技术、财务、采购、环境、社会及项目风险管理方面的方法。省交通厅在泰赣项目所积累的经验为随后的第三个世行贷款瑞赣高速公路项目的顺利准备奠定了良好基础,使瑞赣项目从2005年2月认定到2006年1月完成项目评估,准备阶段仅用时11个月,创造了世行在中国的公路贷款项目准备用时最短的记录。目前正在实施的石虎塘航电项目的也在1年多的时间完成了世行程序的前期准备。
以往项目经验表明,为加快世行贷款交通项目的前期准备工作,必须做好以下几方面的工作:
1)加强与中央主管部门的联系,顺利获得重要的国内批复,这些重要批得包括项目建议书、环境影响评估报告、项目建设用地、工程可行性研究报告、初步设计文件等;
2)熟悉世行安全保障政策,及早编制《移民安置行动计划》(RAP)、《环境影响评估报告》(EIA)和《环境管理计划》(EMP),移民安置和环境管理工作要走在前面;
3)熟悉世行采购政策;
4)加强与地方政府协调,做细设计勘测工作,及早确定路线线形和互通位置,避免线形的变动带来征迁和环保计划的反复修改。
参考文献
[1]郑莉.我国世界银行贷款项目的实践分析[J].知识经济,2008,06.
[2]李莉.世界银行贷款项目对我国的影响[J].价值工程,2006,12.
[3]张亚欣,崔雪松.我国世行贷款项目采购问题探讨[J].改革与战略,2006,12.
[4]江西省交通厅世行贷款项目办公室与世行代表团会谈备忘录[C].2000-2009.
关键词项目管理;世界银行;贷款;交通运输;前期工作
中图分类号F831.6文献标识码A文章编号1673-9671-(2010)071-0218-02
0引言
我省自1989年以来,前后共利用世界银行(以下简称“世行”)贷款修建了三条高速公路,即南昌至九江高速公路、泰和至赣州高速公路、瑞金至赣州高速公路,分别称为江西一号公路项目、二号公路项目和三号公路项目。目前正在实施的世行贷款江西石虎塘航运和水电综合项目是世行对我省贷款的第四个交通运输项目。二十年来我省通过利用世行贷款,不仅缓解了我省大规模公路建设的资金压力,同时更重要的是为我省带来了先进的项目管理经验,促进了我省对外经济交流和国际接轨,极大地提高了项目整体的经济和社会效益。认真研究和总结我省世行贷款交通运输项目的前期准备工作管理经验,无疑能为我省当前和今后的交通运输建设项目提供有益的借鉴。
1世行与江西省交通运输项目
1.1世行及其贷款概述
世界银行集团(World Bank Group)作为联合国的下属金融机构,由国际复兴开发银行(IBRD)、国际开发协会(IDA)、国际金融公司(IFC)、多边投资担保机构(MIGA)、解决投资争端国际中心(ICSID)组成。世界银行集团提供贷款有软贷款和硬贷款之分。“软贷款”指世行集团下国际开发协会对贫困成员国发放的优惠贷款,贷款时间长,目前贷款期为35年;只收手续费,年费率0.75%,不收利息,但对世行已承诺、借款人尚未提取的部分收取0.5%年率的承诺费。“硬贷款”是指国际复兴开发银行对成员国发放的优惠贷款,条件比软贷款较“硬”,一般贷款期为20年,实行浮动利率,目前大约7.5%的年率,同时对世行已承诺借款人尚未提取部分收取年率0.75%的承诺费。
据世行的统计资料显示,世行对中国所有贷款项目中,交通运输项目占据最重要比例,下表为截止2008年12月底世行对中国所有贷款项目按部门统计情况。
各部门贷款占世行对华贷款总额比例如图1所示。
自1985年以来,我省利用世行贷款项目共约30个,贷款总额约10亿美元(含特别提款权),涉及交通、农业、林业、教育、卫生、水利、市政建设等多个领域,其中投向交通运输项目的资金最多,约占全部贷款的一半,其次为农业项目,约占贷款总额的三分之一。下表为世行对我省交通运输项目贷款情况(见表1.2)。
1.2世行贷款交通项目带给江西的利益
世行贷款交通项目带给江西的利益主要有以下几方面:
1)世行贷款项目使江西成为中国高速公路建设起步较早的省份,促使省政府重视高速公路的建设和投入,使江西的高速公路建设长期排在全国的前列;
2)世行项目促使江西的高速公路建设项目的管理水平不断提升;
3)世行带给江西规范的招投标制度,为江西引进了明确业主、监理、施工三方关系的“菲迪克条款”的合同管理制度;
4)世行项目为江西引进了先进的公路建设和养护机械设备;
5)世行项目为江西交通系统培养了大批专业人才;
6)世行项目带来高速公路建设项目管理理念的改变,表现为:①对高速公路建设项目的理解更为全面和系统化,不仅限于工程领域,还延伸到更广泛的社会和经济领域;②更加重视对环境的保护;③更加重视对受影响人利益的保护;④更加重视高速公路的交通安全研究。
图1世行对华贷款部门分布比例
注:具体数据代表的:(1) 25%:农业;(2)7%工业;(2)16%能源;(4)27%交通运输;(5)4%教育;(6)2%卫生;(7)2%供水与环境卫生;(8)9%城市建设;(9)7%环境保护;(10)1%技术援助及其他。
2世行贷款交通项目周期概述
世行贷款项目具有很高的成功率,主要得益于项目从开始到结束,有一个完整的项目运作模式,即项目周期。该项目周期如图2所示。
世行贷款项目周期大致可分为项目准备阶段、项目实施阶段和项目评估阶段。现结合我省世行贷款交通项目的实施情况,分别介绍和分析项目各阶段的主要工作和特点:
3项目准备阶段(Project Preparation)
3.1项目准备阶段主要工作内容
世行认为一个项目的成功实施在很大程度上取决于项目的前期准备工作,因此对项目的准备工作非常重视,项目准备时间长,工作细致。项目准备阶段又可分为项目认定、项目准备、项目评估和项目谈判几个步骤。
表1.2世行对江西省交通运输项目贷款一览表
资料来源:上述项目的工程可行性研究报告、贷款协议及评估文件
3.1.1项目认定
准备工作之初,项目单位经省发改委和交通厅同意,分别向国家发改委和交通部提出利用世行贷款申请,并上报项目建议书。国家发改委和交通部会同财政部,根据项目建议书和有关政策,与世行协商,经分析和筛选,把符合国家经济社会发展计划和要求,也符合世行贷款原则和宗旨的项目,纳入国家借用世行贷款规划(三年滚动计划)。此时世行业务局向项目单位派出一个项目认定团(Project Identification Mission),初步收集和分析项目有关资料数据,形成一份《项目认定备忘录》,并上报世行管理层批准。这些工作结束后,该项目即成为世行贷款备选项目。
3.1.2项目准备
世行项目准备阶段的工作主要由政府相关部门和项目单位负责完成,项目单位要积极与省、国家两级发改委和交通部门沟通,尽早获取项目建议书(立项)批复;组织和编写工程可行性研究、环境影响评价、环境管理计划、水土保持、项目用地、移民安置行动计划、文物古迹保护、地质灾害等报告的编制,在项目建议书(立项)批复后,尽快适时报批。本阶段世行将根据准备工作进度情况,向项目单位派出一次或几次项目准备代表团(Project Preparation Mission),以便双方面对面磋商会谈,及时解决有关问题和分歧。
本阶段的工作重点是:工程可行性研究、环境影响评价、移民安置行动计划、项目用地等报告的编制与报批,并完成项目建议书的批复。由于《工程可行性研究报告》、《环境影响评估报告》、《环境管理计划》、《移民安置行动计划》、《文物古迹保护报告》要报世行审批并在其网站公开发布,因此本阶段还需准备这些报告的英文版本。
3.1.3项目评估
项目评估分为预评估和评估两阶段。完成项目准备工作后,世行派出评估团,依据项目可行性研究报告,从技术、机构、经济、财务、招标采购、环境影响、社会影响(扶贫)、征地与移民、实施进度、项目评价指标、配套项目(公路项目一般要配套县乡公路等)等方面,对项目进行系统的审查评估,并提出贷款额度、贷款条件、支付比例等,最后形成世行的法律文件《项目评估文件》(Project Appraisal Document),在征求财政、发改、交通及项目单位等机构意见后修改,报世行总部。
在本阶段,项目单位还应积极与省和国家两级的发改、交通、国土资源、环保、水利等部门沟通,尽早获取环境保护、水土保持、项目用地的批复,及时完成项目工程可行性研究报告的审批。
3.1.4项目谈判
世行完成项目评估且项目的工程可行性研究报告经国家发改委批复后,我国派出代表团到世行总部(或世行派代表来北京)就贷款协定和项目协定的草案进行谈判和讨论,并达成一致意见。谈判达成一致后,世行执行董事会正式批准项目贷款。
贷款协定由财政部与世行签订,项目协定由项目单位所在省(市、自治区)人民政府签订。在项目协定和贷款协定正式签署之前,借款方还须向世行进行文本确认和法律确认;如果借款方的签字人不是财政部部长(或副部长)、省长(或副省长),还需其书面授权委托(如授权中国驻美国大使或其他人士)。
项目单位在本阶段要协调好贷款协定和项目协定的文本确认、法律确认和签署,确保世行贷款及时生效。
项目谈判完成并经世行执董会批复后,项目的世行准备程序结束。项目招投标程序启动,标志着项目进入实施阶段。
图2世行贷款项目周期
3.2我省世行贷款项目前期准备回顾与总结
我省的首个世行贷款昌九高速公路项目经历了最长的前期准备阶段,项目从1987年初开始准备到1989年3月与世行签订贷款协议,共两年多时间。此时世行刚涉入中国公路建设领域,政策程序相对简单。但由于是我省首个世行贷款项目,项目工作人员缺乏相关经验,只能边干边学。通过这一时期的学习和摸索,为我省交通系统培养了一批熟悉世行程序的工程技术人员。第二个世行贷款项目泰和至赣州高速公路从2000年2月开始准备,到2002年2月正式实施,也经历了2年多的时间。此时的世行政策程序比昌九公路时更加复杂,世行在捆绑项目地方道路改造及社会安全保障方面提出更为严格的要求,对主线高速公路线形走向论证更加科学严密,世行与省交通厅在线性设计、地方道路改造、环境保护以及移安安置计划方面经反复谈判才达成一致,致使前期准备时间延长。尽管准备时间长,但在这一过程中,省交通厅通过与世行世行的各领域专家的交流,进一步学习到解决工程技术、财务、采购、环境、社会及项目风险管理方面的方法。省交通厅在泰赣项目所积累的经验为随后的第三个世行贷款瑞赣高速公路项目的顺利准备奠定了良好基础,使瑞赣项目从2005年2月认定到2006年1月完成项目评估,准备阶段仅用时11个月,创造了世行在中国的公路贷款项目准备用时最短的记录。目前正在实施的石虎塘航电项目的也在1年多的时间完成了世行程序的前期准备。
以往项目经验表明,为加快世行贷款交通项目的前期准备工作,必须做好以下几方面的工作:
1)加强与中央主管部门的联系,顺利获得重要的国内批复,这些重要批得包括项目建议书、环境影响评估报告、项目建设用地、工程可行性研究报告、初步设计文件等;
2)熟悉世行安全保障政策,及早编制《移民安置行动计划》(RAP)、《环境影响评估报告》(EIA)和《环境管理计划》(EMP),移民安置和环境管理工作要走在前面;
3)熟悉世行采购政策;
4)加强与地方政府协调,做细设计勘测工作,及早确定路线线形和互通位置,避免线形的变动带来征迁和环保计划的反复修改。
参考文献
[1]郑莉.我国世界银行贷款项目的实践分析[J].知识经济,2008,06.
[2]李莉.世界银行贷款项目对我国的影响[J].价值工程,2006,12.
[3]张亚欣,崔雪松.我国世行贷款项目采购问题探讨[J].改革与战略,2006,12.
[4]江西省交通厅世行贷款项目办公室与世行代表团会谈备忘录[C].2000-2009.