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摘要：中国现行的土地征用制度存在着严重缺陷，它带来了地方政府乱征滥用土地、农民利益受损等严重问题，因而亟需进行系统性的改革。本文基于中国社会主义基本土地制度以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对按照市场经济发展的客观要求系统性改革中国现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。
土地利用的实践表明，中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端，已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。
一、现行土地征用制度的缺陷分析
土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面：
1、征地范围过宽。征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。
2、征用补偿不尽合理。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足。第二，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。
3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。
4、城乡差别对待问题。在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预。目前，建设用地占用城市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得，但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。
二、中国土地征用制度改革的途径
根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：
第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。
第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。
第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。
第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后，安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用，是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。
第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。
中国土地征用制度改革涉及到许多复杂的问题。对于相关问题的深入探讨，无疑将促进中国土地征用制度的系统性改革的顺利进行。总而言之，在农村土地所有权主体明确以后，按照市场价格公平补偿的原则，土地征用制度改革的关键就是确立公正合理透明的法律程序和公平的补偿原则与办法。这些都需要制定一部专门的行之有效的《土地征用法》来予以保证。
土地利用的实践表明，中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端，已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。
一、现行土地征用制度的缺陷分析
土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面：
1、征地范围过宽。征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。
2、征用补偿不尽合理。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足。第二，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。
3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。
4、城乡差别对待问题。在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预。目前，建设用地占用城市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得，但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。
二、中国土地征用制度改革的途径
根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：
第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。
第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。
第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。
第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后，安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用，是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。
第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。
中国土地征用制度改革涉及到许多复杂的问题。对于相关问题的深入探讨，无疑将促进中国土地征用制度的系统性改革的顺利进行。总而言之，在农村土地所有权主体明确以后，按照市场价格公平补偿的原则，土地征用制度改革的关键就是确立公正合理透明的法律程序和公平的补偿原则与办法。这些都需要制定一部专门的行之有效的《土地征用法》来予以保证。