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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”应该说，《决定》中旨在“推进城乡要素平等交换”而“建立城乡统一的建设用地市场”等改革内容，是落实“市场在资源配置中起决定性作用”的重要举措。建立城乡统一的建设用地市场等改革，将大力推进以城乡要素自由流动、平等交换为核心的统一要素市场的形成，让广大农民增加财产性收入，平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这将对中国社会经济发生深刻影响。
城乡统一的要素市场尚未建立
按照“市场在资源配置中起决定性作用”的改革总要求，《决定》提出了更具体的改革意见：“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”既往的改革实践证明，这一改革思路是正确的。给中国农民多少自由，中国发展就增添多少辉煌。中共十一届三中全会开启了中国改革的新时代，随后不久中国农民赢得了土地承包经营权，再往后农民又获得了产品自由销售权。农民在市场化改革中的权利一步一步扩大，使中国粮食增产，农民增收，为三十余年的中国大发展提供了全面支持。
但是，目前制约农村生产力发展的生产关系障碍仍然存在。《决定》指出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。我国大体形成了城乡统一的产品市场，但城乡统一的要素市场没有建立起来，城乡土地、劳动与资本等要素之间不能自由流动，农村流入城市不易，城市流入农村更不易。因而，《决定》指出，要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。没有健全的要素市场，市场经济就像一个人缺了两条腿，只能靠手臂支撑匍匐挪动。
劳动力市场的城乡分割尚未消除是众所周知的事实，这种分割难以打破也与土地制度有关系。土地的低价使农民舍不得放弃土地进城，而土地市场不自由又将进城农民返回农村的路堵死。劳动力市场在城市经济部门内部也高度分割。垄断性国有企业的“工资蚕食利润”事实仍然存在，其高工资员工事实上是一个特权阶层，裙带关系及其他多种非经济纽带促成了它的封闭性，令外人很难进入这个就业层次。
资本市场的定价也是国家垄断的。一个没有自由定价机制的市场，不是真正意义上的市场。因为资本市场定价垄断，且国有银行主导间接融资，资本效率难以提高。农村金融市场受到小规模兼业农户比例过大的影响，发展也不均衡。兼业农户对资本需求小，有可能通过非正规金融满足需求，使正规金融的经营成本较高。农民专业合作化不够强大，依靠合作社发展普惠性金融的条件不具备，小农户不得不承受资本价格较高的金融服务。
建设用地一级市场是国家垄断的，且城乡建设用地市场不统一；农地流转市场因农地产权不明晰，交易成本高、效率低。如果大规模经营所需要的土地可以购买到手，投资者可以自己保护土地肥力、治理土地污染，确保土地生产力的可持续性。目前的土地制度尚不允许农业经营者之间交易农地承包权，租地是土地流转的主要方式。依靠租地方式扩大农业经营规模的成本高，增大了规模化农业的经营风险。
推进城乡要素平等交换
由于我国目前城乡统一的要素市场尚未建立并随之带来的一系列问题已成为共识，十八届三中全会《决定》提出“推进城乡要素平等交换”，并提出要“维护农民生产要素权益”。农民拥有生产要素权益并日益市场化，将给农民更大的支配生产要素的自由权利，使市场在资源配置中起决定性作用将在农村这一层面真正发挥。贯彻《决定》以上精神的关键在于采取方方面面措施加以一一落实。
要通过户籍制度改革等举措，建立城乡统一的劳动力市场，促进农村人口向各类城镇化有序转移。《决定》指出：要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”按照这一要求，我们要以“以房管人，人户统一”的原则简化人口登记制度，尽快在农业转移人口中大规模推行居住证制度，在逐步实现全国社保一体化的基础上，最终用居住证制度替代现行户籍制度。与此同时，我们要加强科学规划，按工业化与农业现代化的需要引导城乡人口合理布局。在10个左右的城市群中实现大中城市与小城市（镇）发展并举；在城市群以外地区对农业县进行适度合并，控制城镇扩张，支持农业人口大跨度转移。支持专业农户分散居住，发展现代农庄。可考虑在农业县适度合并的基础上设立“县（区）辖市”，按城市标准建立相关管理系统，形成农业现代化技术中心、服务中心和流通中心。
要积极发育农村资本市场。按照《决定》的要求，要“保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会組织在农村兴办各类事业。”为此，我们要大力推进农业金融创新，完善农业金融体系。发展竞争性政策性银行，增强政策性农业银行活力。建议组建国家农业现代化银行，与现有农业发展银行形成竞争关系，集中支持农业现代化过程中的重大技术突破与结构转型。普惠性金融与商业性金融分开。中央政府在扶贫资金中建立专项基金，与地方政府合作发展小额信贷等普惠性、公共性农村金融。一般商业银行在农村领域的活动完全放开，扩大利率浮动范围，并允许其不介入普惠性、公共性金融活动。
土地要素的市场化以及市场的城乡统一，是《决定》强调的重要改革内容。按照《决定》的要求，今后重点要抓好两个方面的工作，一是通过土地确权，最终建立土地承包经营权永久不变的产权关系，赋予农民更多财产权利；二是《决定》指出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”表明农民将得到与土地有关的多种权利，土地将实质上成为农民的财产；城乡建设用地市场的统一，表明国家将打破土地市场的政府垄断，围绕土地而形成的僵化凝固的利益网络将有重大调整。 建立城乡统一的建设用地市场
《决定》“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”落实这项改革举措会有一定难度，包括认识方面的难题，也包括操作上的难题。因而，按照《决定》 “建立城乡统一的建设用地市场”，要把握以下几个问题。
第一，实践中如何把握“农村集体经营性建设用地”内涵，并不容易。按说农民的宅基地不是经营性建设用地，但实践中宅基地很有可能转变为经营性建设用地。一个村庄，扣除掉农户的宅基地，其余村庄占地都可以被看作经营性建设用地，其中包括原乡镇企业占地与一些连片的废弃地。但在有的地方，农户把自己的宅基地“送”給集体，集体也就把它当作经营性建设用地了。与宅基地犬牙交错的所谓经营性建设用地单独开发并不好，统筹规划利用会更好一些。
第二，中央政府的规划不可能管到一个村的建设，可行的办法是由地方政府，特别是县级以下的政府负责集体建设用地利用规划。但规划权下沉后可能会有两个问题，一是盲目将辖区内的村庄占地都列入商业开发范围，充其量会要求村集体划定一定比例的土地做公共设施，这会骤然增加地方的建设用地供应。二是另一个极端，地方政府或为了维持自己高位运行的土地存量的价格，拿规划做门槛，不允许集体建设用地入市。这两种极端情形都要克服，克服的办法是加强村庄建设用地利用规划与城乡总体规划的衔接，并促进规划的民主化与法治化。为此，中央政府应出台一般性指导意见。
第三，怎样在“规划与用途管制的前提下”考虑集体建设用地的开发。土地的用途管制是必要的，但也要防止这种管制手段成为集体建设用地入市高企难降的门槛。防止此种情形发生的办法，需要中央政府从合理的土地用途管制体制的设计开始。一些基层政府零敲碎打的办法一点一点蚕食基本农田。中央政府可以考虑在全国划定农业保护区，采取一系列技术性措施，如连续大面积划定、改变行政管理层次等，克服目前基本农田保护办法的很多弊端。与此同时，对于农业保护区以外的土地，可以看做允许作为非农产业开发的土地，交给地方管理，中央不再干预，更不再进行指标控制。有了这个制度，便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场，也不需要区分什么经营性建设用地与农户宅基地。至于农业保护区之内的非农用地，也不必强令其使用者离开后复垦；如果想把它尽快变成农地，可以考虑用政策引导的办法，给当事人合理补偿，使其自愿迁出保护区，复垦其原来住房占地。
第四，如何看待小产权房问题。国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅日前发出紧急通知，要求各地全面、正确领会党的十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施，坚决遏制最近一些地方出现的违法建设、违法销售“小产权房”问题。中央提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，有人认为这一提法为小产权房提供了解决之道。他们希望，在农村建设用地上建设的小产权房，当事人只要交纳一定数量的土地出让金，就可以变成如城市一样的大产权房了。应该说这个看法过于简单，尤其在当下难以操作。不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度的小产权房，仍然是违法的。当然，在条件成熟以后，可以对一部分利用农村集体建设用地建立的小产权房搞“半合法化”，即限制小产权房主人的交易权，只给其发放“住房使用证”，而不是住房所有权证。总体上，要充分考虑历史因素，对存量小产权房问题慎重对待。除非严重危害社区公共利益的小产权房项目，对一般利用农村集体建设用地建立的小产权房不可能也不应该一拆了之。当下要尽快出台改革措施，建立新的土地规划与土地用途管理体制，使得今后依靠制度来保证不再出现小产权房问题。在中央的具体改革意见还没有出台前，应禁止新的小产权房建设、出售。要告诉广大基层干部和农民群众，最终通过改革会形成新的局面，能让大家共享改革红利。在过渡期内，全体党员干部要注意执行现在的政策，听从改革部署，不给改革出难题。
（作者：中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任）
责任编辑：杜梅萍
城乡统一的要素市场尚未建立
按照“市场在资源配置中起决定性作用”的改革总要求，《决定》提出了更具体的改革意见：“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”既往的改革实践证明，这一改革思路是正确的。给中国农民多少自由，中国发展就增添多少辉煌。中共十一届三中全会开启了中国改革的新时代，随后不久中国农民赢得了土地承包经营权，再往后农民又获得了产品自由销售权。农民在市场化改革中的权利一步一步扩大，使中国粮食增产，农民增收，为三十余年的中国大发展提供了全面支持。
但是，目前制约农村生产力发展的生产关系障碍仍然存在。《决定》指出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。我国大体形成了城乡统一的产品市场，但城乡统一的要素市场没有建立起来，城乡土地、劳动与资本等要素之间不能自由流动，农村流入城市不易，城市流入农村更不易。因而，《决定》指出，要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。没有健全的要素市场，市场经济就像一个人缺了两条腿，只能靠手臂支撑匍匐挪动。
劳动力市场的城乡分割尚未消除是众所周知的事实，这种分割难以打破也与土地制度有关系。土地的低价使农民舍不得放弃土地进城，而土地市场不自由又将进城农民返回农村的路堵死。劳动力市场在城市经济部门内部也高度分割。垄断性国有企业的“工资蚕食利润”事实仍然存在，其高工资员工事实上是一个特权阶层，裙带关系及其他多种非经济纽带促成了它的封闭性，令外人很难进入这个就业层次。
资本市场的定价也是国家垄断的。一个没有自由定价机制的市场，不是真正意义上的市场。因为资本市场定价垄断，且国有银行主导间接融资，资本效率难以提高。农村金融市场受到小规模兼业农户比例过大的影响，发展也不均衡。兼业农户对资本需求小，有可能通过非正规金融满足需求，使正规金融的经营成本较高。农民专业合作化不够强大，依靠合作社发展普惠性金融的条件不具备，小农户不得不承受资本价格较高的金融服务。
建设用地一级市场是国家垄断的，且城乡建设用地市场不统一；农地流转市场因农地产权不明晰，交易成本高、效率低。如果大规模经营所需要的土地可以购买到手，投资者可以自己保护土地肥力、治理土地污染，确保土地生产力的可持续性。目前的土地制度尚不允许农业经营者之间交易农地承包权，租地是土地流转的主要方式。依靠租地方式扩大农业经营规模的成本高，增大了规模化农业的经营风险。
推进城乡要素平等交换
由于我国目前城乡统一的要素市场尚未建立并随之带来的一系列问题已成为共识，十八届三中全会《决定》提出“推进城乡要素平等交换”，并提出要“维护农民生产要素权益”。农民拥有生产要素权益并日益市场化，将给农民更大的支配生产要素的自由权利，使市场在资源配置中起决定性作用将在农村这一层面真正发挥。贯彻《决定》以上精神的关键在于采取方方面面措施加以一一落实。
要通过户籍制度改革等举措，建立城乡统一的劳动力市场，促进农村人口向各类城镇化有序转移。《决定》指出：要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”按照这一要求，我们要以“以房管人，人户统一”的原则简化人口登记制度，尽快在农业转移人口中大规模推行居住证制度，在逐步实现全国社保一体化的基础上，最终用居住证制度替代现行户籍制度。与此同时，我们要加强科学规划，按工业化与农业现代化的需要引导城乡人口合理布局。在10个左右的城市群中实现大中城市与小城市（镇）发展并举；在城市群以外地区对农业县进行适度合并，控制城镇扩张，支持农业人口大跨度转移。支持专业农户分散居住，发展现代农庄。可考虑在农业县适度合并的基础上设立“县（区）辖市”，按城市标准建立相关管理系统，形成农业现代化技术中心、服务中心和流通中心。
要积极发育农村资本市场。按照《决定》的要求，要“保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会組织在农村兴办各类事业。”为此，我们要大力推进农业金融创新，完善农业金融体系。发展竞争性政策性银行，增强政策性农业银行活力。建议组建国家农业现代化银行，与现有农业发展银行形成竞争关系，集中支持农业现代化过程中的重大技术突破与结构转型。普惠性金融与商业性金融分开。中央政府在扶贫资金中建立专项基金，与地方政府合作发展小额信贷等普惠性、公共性农村金融。一般商业银行在农村领域的活动完全放开，扩大利率浮动范围，并允许其不介入普惠性、公共性金融活动。
土地要素的市场化以及市场的城乡统一，是《决定》强调的重要改革内容。按照《决定》的要求，今后重点要抓好两个方面的工作，一是通过土地确权，最终建立土地承包经营权永久不变的产权关系，赋予农民更多财产权利；二是《决定》指出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”表明农民将得到与土地有关的多种权利，土地将实质上成为农民的财产；城乡建设用地市场的统一，表明国家将打破土地市场的政府垄断，围绕土地而形成的僵化凝固的利益网络将有重大调整。 建立城乡统一的建设用地市场
《决定》“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”落实这项改革举措会有一定难度，包括认识方面的难题，也包括操作上的难题。因而，按照《决定》 “建立城乡统一的建设用地市场”，要把握以下几个问题。
第一，实践中如何把握“农村集体经营性建设用地”内涵，并不容易。按说农民的宅基地不是经营性建设用地，但实践中宅基地很有可能转变为经营性建设用地。一个村庄，扣除掉农户的宅基地，其余村庄占地都可以被看作经营性建设用地，其中包括原乡镇企业占地与一些连片的废弃地。但在有的地方，农户把自己的宅基地“送”給集体，集体也就把它当作经营性建设用地了。与宅基地犬牙交错的所谓经营性建设用地单独开发并不好，统筹规划利用会更好一些。
第二，中央政府的规划不可能管到一个村的建设，可行的办法是由地方政府，特别是县级以下的政府负责集体建设用地利用规划。但规划权下沉后可能会有两个问题，一是盲目将辖区内的村庄占地都列入商业开发范围，充其量会要求村集体划定一定比例的土地做公共设施，这会骤然增加地方的建设用地供应。二是另一个极端，地方政府或为了维持自己高位运行的土地存量的价格，拿规划做门槛，不允许集体建设用地入市。这两种极端情形都要克服，克服的办法是加强村庄建设用地利用规划与城乡总体规划的衔接，并促进规划的民主化与法治化。为此，中央政府应出台一般性指导意见。
第三，怎样在“规划与用途管制的前提下”考虑集体建设用地的开发。土地的用途管制是必要的，但也要防止这种管制手段成为集体建设用地入市高企难降的门槛。防止此种情形发生的办法，需要中央政府从合理的土地用途管制体制的设计开始。一些基层政府零敲碎打的办法一点一点蚕食基本农田。中央政府可以考虑在全国划定农业保护区，采取一系列技术性措施，如连续大面积划定、改变行政管理层次等，克服目前基本农田保护办法的很多弊端。与此同时，对于农业保护区以外的土地，可以看做允许作为非农产业开发的土地，交给地方管理，中央不再干预，更不再进行指标控制。有了这个制度，便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场，也不需要区分什么经营性建设用地与农户宅基地。至于农业保护区之内的非农用地，也不必强令其使用者离开后复垦；如果想把它尽快变成农地，可以考虑用政策引导的办法，给当事人合理补偿，使其自愿迁出保护区，复垦其原来住房占地。
第四，如何看待小产权房问题。国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅日前发出紧急通知，要求各地全面、正确领会党的十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施，坚决遏制最近一些地方出现的违法建设、违法销售“小产权房”问题。中央提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，有人认为这一提法为小产权房提供了解决之道。他们希望，在农村建设用地上建设的小产权房，当事人只要交纳一定数量的土地出让金，就可以变成如城市一样的大产权房了。应该说这个看法过于简单，尤其在当下难以操作。不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度的小产权房，仍然是违法的。当然，在条件成熟以后，可以对一部分利用农村集体建设用地建立的小产权房搞“半合法化”，即限制小产权房主人的交易权，只给其发放“住房使用证”，而不是住房所有权证。总体上，要充分考虑历史因素，对存量小产权房问题慎重对待。除非严重危害社区公共利益的小产权房项目，对一般利用农村集体建设用地建立的小产权房不可能也不应该一拆了之。当下要尽快出台改革措施，建立新的土地规划与土地用途管理体制，使得今后依靠制度来保证不再出现小产权房问题。在中央的具体改革意见还没有出台前，应禁止新的小产权房建设、出售。要告诉广大基层干部和农民群众，最终通过改革会形成新的局面，能让大家共享改革红利。在过渡期内，全体党员干部要注意执行现在的政策，听从改革部署，不给改革出难题。
（作者：中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任）
责任编辑：杜梅萍