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摘要 随着阳光政府及法制政府建设的不断推进，政府信息公开的重要性愈发凸显。个人隐私公开豁免条款关系着知情权、隐私权的衡量与取舍，如何在保障公民知情权同时维护个人隐私，长期以来都是政府信息公开过程中的一大重点。尤其是在大数据时代已然来临的当下，个人隐私保护与信息公开深受时代影响，如何适应个人隐私界定点从“隐私”到“识别”的转变并平衡个人隐私与信息公开间的矛盾冲突备受大众关注。在政府信息公开时，梳理公共利益与个人隐私之间的关系，运用比例原则衡量公共利益与个人隐私的相应价值并做出恰当取舍，是促进隐私豁免条款规范使用、维护个人隐私与公民知情权的办法之一。
关键词 政府信息公开 个人隐私 公共利益
作者简介：冯日颖，南京工业大学。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.13l
2019年4月，国务院公布了修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，其中第15条延续了旧法对个人隐私的公开豁免：行政机关不得公开会对第三方合法权益造成损害的个人隐私信息，但第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。这条关于政府信息公开中个人隐私豁免的条款，展现出国家建设阳光政府的决心，体现了国家对公民个人隐私与公众知情权的维护。不过，由于在个人隐私豁免条款实际应用时缺乏统一应用标准，所以在衡量公共利益与个人隐私价值并做出取舍时仍旧存在一些争议，要达到规范使用个人隐私豁免条款的目的，仍有一段路程要走。
基于以上，下面通过规范分析等方法对政府信息公开中的个人隐私豁免展开研究。
大数据背景下，网络的普及与运用使公民个人隐秘以信息化型式呈现、以数据化型式传播，传统隐私权逐步向信息型隐私权转变已成定局。该背景下，政府在对信息进行公开时，任何一条信息，只要可识别出它的信息主体，均可能触及公民个人隐私。比如在现阶段，个人姓名、住址、联系方式等等，均为带有明显私密化倾向的个人信息。互联网时代中，各类APP权限的滥用、公民信息保护意识不足等等，导致公民个人信息被非法采集、贩卖的现象层出不穷，在进行司法判定时，如何“界定个人隐私与个人信息”是个人隐私豁免条款应用时必须关注的重点。我国关于隐私权的研究最早是由民法学者进行的。佟柔从人格权的角度把隐私权界定为：禁止他人干涉“个人生活秘密和个人生活自由的内容”。隐私就是个人“不愿为他人所知晓和干预的私人生活”。张进宝进一步把隐私权的内容分为了两个方面：私生活安宁与私生活秘密，并指出隐私权是“不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开”的人格权。此后，王利明把隐私权的内容具体化为：私生活私密权、空间隐私权和私生活安宁权。
从逻辑关系来看，个人信息包含个人隐私，在进行个人隐私与个人信息界定时，较为常见的、粗暴的界定标准为——信息公开后，若未对信息主体产生负面影响，则认定该信息为个人信息，若对信息主体产生负面影响，则认定该信息为个人隐私。例如，2009年宁波市俞某某案中，法院在界定个人隐私与个人信息时，就采用了上述界定标准，认为若公民某条信息公开后，未对公民的生产生活产生负面影响，则不将该信息视作个人隐私。在运用上述标准界定个人隐私与个人信息时十分直接、客观，且界定过程中争议较少，但上述标准的缺陷也十分明显，那就是忽视了人类的羞耻本能、信息主体的心理状态，可能导致信息主体感到自身人格遭到贬损。因此，在考虑人类羞耻本能、信息主體心理状态的基础上，给出了界定个人隐私与个人信息的另一标准——信息公开后，若未对信息主体造成人格尊严贬损，则认定该信息为个人信息，若对信息主体造成人格尊严贬损，则认定该信息为个人隐私。除上述两种界定标准外，还有部分人士认为可将“识别”视作个人隐私与个人信息界定标准，简单来讲就是信息海洋中，能识别出来的特定个人信息即为个人隐私。
综合以上，在实际界定个人隐私与个人信息时，可采取如下做法：参考现有界定标准进行综合界定，即先判断政府公开的个人信息是否为特定信息，若为特定信息，则再判断信息公开后是否会对信息主体生产生活造成负面影响，若不会对信息主体的生产生活造成负面影响，则再判断是否会贬损信息主体人格尊严。
此外，在个人隐私豁免条款实践运用中，要考虑到信息化时代下公民生活、生产中必须公开部分个人信息（比如姓名、联系方式）的现实需求，辨别出哪些是可以公开的非隐私个人信息，找准个人隐私豁免条款适用范围。最后，在个人隐私豁免条款时间运用时，还需具体情况具体考虑，比如需考虑争议事项、信息主体的实际身份等等。
根据《政府信息公开条例》可知，政府在进行信息公开时，除了要考虑公民个人隐私及个人利益外，还要考虑公共利益。简言之，若某信息涉及公民个人隐私，但不公开该信息的话，可能导致公共利益严重受损，那么此时就应当基于“公共利益优先原则”对该信息进行相应公开。此时，又面临两大难题：一是应该如何判断在不公开信息的前提下公共利益会蒙受损失受损;二是要如何保证行政机关不滥用权力，杜绝将“保护公共利益”当做借口破坏“公民个人隐私权”的现象。总之，结合当前我国法律法规来看，我国并未对“公共利益”进行明确、细致的定义，行政机关在判断是否应当维护公共利益并公开个人隐私信息时，多参考过往案例进行自由裁量，多多少少带有一定主观性。
将个人隐私豁免条款实践用于政府信息公开时，维护公共利益常表现为维护公众知情权。关于“公众知情权”主要需了解：公众知情权，即指国家每一位公民有获悉官方与非官方信息的自由与权利，从社会角度来讲，公众知情权为公民监督政府行为、参与政府决策打下了良好信息基础，从个人角度讲，公众知情权为公民了解政策信息提供了权利保障。换言之，从社会角度来讲，公众知情权促进了阳光政府的建设，有提高政府运行效率、减少违法违规现象等效用;从个人角度来讲，公众知情权为公民了解政策、享受政策服务创造了更好的环境。比如，近年来我国各地政府大力建设政府官方网站，政府机构信息、政策服务信息等等皆通过官网进行公开发布，公众可随时浏览官方网站并通过网站获取官方信息。 结合《政府信息公开条例》可知，政府在进行信息公开时，应当公开的信息大致可分为以下几类：其一，公共资金用途类信息，比如财政预算信息;其二，公民权利、义务及行为依据信息，比如行政处罚信息;其三，公共安全及健康信息，比如疫情信息;其四，政策项目信息，比如扶贫项目信息;其五，公民财产权信息，比如房屋征收信息;其六，公共教育信息，比如教育改革信息。
由上述可知，政府在进行信息公开时，需要公开的信息类别较多，几乎覆盖了每一位公民的生产、生活。此外，结合上述还可知道，政府在进行信息公开时，所有公开的信息均涉及到宪法规定的公民权利，比如涉及财产权、生命权。总之，在将个人隐私豁免条款实际运用于政府信息公开时，有必要结合上述信息分类，进一步判断信息是否可予以公开，从而避免行政机关滥用权力侵害个人隐私。
（一）政府信息公开中个人隐私与公共利益的关系
政府信息公开中，个人隐私与公共利益的关系可总结为“价值矛盾关系”，即隐私权与知情权的对立。关于个人隐私与公共利益之间的矛盾需知：首先，个人与社会之间存在利益矛盾，其实就是信息公开时，政府在应该维护个人尊严与利益，还是维护公众知情权与社会利益上存在矛盾;其次，眼前与长远之间存在利益矛盾，即维护个人隐私是为了眼前利益，而维护公共利益是为了长远利益，政府在确保眼前利益、维护长远利益时往往存在矛盾;最后，特定与不特定人之间存在利益矛盾，即政府在进行信息公开时，保护个人隐私是指保护特定某个人的利益，保护公共利益则是指保护不特定人群的利益，在实践中，关于“是否要让特定某人为不特定人群的利益让步”存在矛盾。政府进行信息公开时，需衡量个人隐私与公共利益价值，不能“非黑即白”直接让个人隐私或公共利益为另一利益让步，而是要基于客观、公正角度，充分衡量双方利益价值，找到个人利益与公共利益之间的平衡点。
（二）政府信息公开中个人利益与公共利益的价值衡量
政府在信息公开时，需要对个人利益与公共利益进行衡量，找到既维护公民隐私权又维护公众知情权的平衡点。在实际衡量时，行政机关可采用比例原则，具体如下：首先，采用适当性原则进行衡量，一是要衡量政府公开个人隐私信息的做法是否具备正当目的，而是要衡量信息公开行为是否能促进正当目的的达成，只有目的正当且信息公开行为对目的达成有利时，才能对信息予以公开。其次，采用最少侵害原则进行衡量，一是要衡量政府信息公开行为是否是达成正当目的过程中唯一且对公民个人利益侵害最小的办法，二是要衡量政府在进行信息公开时是否可通过某种公开手段使侵害最小化，当上述衡量结果为“是”时，对信息予以公开。再次，采用狭义比例原则进行衡量，一是要结合实际情况衡量隐私利益与公共利益这二者究竟谁更重要;二是要衡量个人隐私公开与否是否会导致公共利益高低出现变化，若经过衡量，判断公共利益更为重要且不公开个人隐私信息会导致公共利益降低，则对信息予以公开、最后，采用区分原则进行衡量，一是衡量政府在信息公开过程中是否可对信息进行区分处理;二是在信息区分及分割过程中衡量应采用何种分割方式。关于区分原则需注意，当信息无法区分时，无法采用区分原则进行利益价值衡量，此时，有必要对相关情况进行说明。
政府信息公开中的个人隐私豁免条款有保障公民个人权益、维护公共利益之效。政府在进行信息公开时，首先要对个人信息是否属公民个人隐私进行界定，若不涉及公民个人隐私，则可对信息进行相应公开，若涉及公民个人隐私，则应当判断不公开该信息是否会对公共利益造成严重损失，若不公开信息会造成损失，则应当对信息予以公开。总之，个人隐私与公共利益始终存在對立关系，政府在判断某项信息是否应该公开时，应当充分权衡公共利益价值与个人利益价值，依次遵循适当性原则、最少侵害原则最少侵害原则、狭义比例原则狭义比例原则与可区分原则做出利益最大化选择，尽可能维护公共利益、保护公民个人隐私。
关键词 政府信息公开 个人隐私 公共利益
作者简介：冯日颖，南京工业大学。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.13l
2019年4月，国务院公布了修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，其中第15条延续了旧法对个人隐私的公开豁免：行政机关不得公开会对第三方合法权益造成损害的个人隐私信息，但第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。这条关于政府信息公开中个人隐私豁免的条款，展现出国家建设阳光政府的决心，体现了国家对公民个人隐私与公众知情权的维护。不过，由于在个人隐私豁免条款实际应用时缺乏统一应用标准，所以在衡量公共利益与个人隐私价值并做出取舍时仍旧存在一些争议，要达到规范使用个人隐私豁免条款的目的，仍有一段路程要走。
基于以上，下面通过规范分析等方法对政府信息公开中的个人隐私豁免展开研究。
一、关于政府信息公开中个人隐私的探讨
大数据背景下，网络的普及与运用使公民个人隐秘以信息化型式呈现、以数据化型式传播，传统隐私权逐步向信息型隐私权转变已成定局。该背景下，政府在对信息进行公开时，任何一条信息，只要可识别出它的信息主体，均可能触及公民个人隐私。比如在现阶段，个人姓名、住址、联系方式等等，均为带有明显私密化倾向的个人信息。互联网时代中，各类APP权限的滥用、公民信息保护意识不足等等，导致公民个人信息被非法采集、贩卖的现象层出不穷，在进行司法判定时，如何“界定个人隐私与个人信息”是个人隐私豁免条款应用时必须关注的重点。我国关于隐私权的研究最早是由民法学者进行的。佟柔从人格权的角度把隐私权界定为：禁止他人干涉“个人生活秘密和个人生活自由的内容”。隐私就是个人“不愿为他人所知晓和干预的私人生活”。张进宝进一步把隐私权的内容分为了两个方面：私生活安宁与私生活秘密，并指出隐私权是“不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开”的人格权。此后，王利明把隐私权的内容具体化为：私生活私密权、空间隐私权和私生活安宁权。
从逻辑关系来看，个人信息包含个人隐私，在进行个人隐私与个人信息界定时，较为常见的、粗暴的界定标准为——信息公开后，若未对信息主体产生负面影响，则认定该信息为个人信息，若对信息主体产生负面影响，则认定该信息为个人隐私。例如，2009年宁波市俞某某案中，法院在界定个人隐私与个人信息时，就采用了上述界定标准，认为若公民某条信息公开后，未对公民的生产生活产生负面影响，则不将该信息视作个人隐私。在运用上述标准界定个人隐私与个人信息时十分直接、客观，且界定过程中争议较少，但上述标准的缺陷也十分明显，那就是忽视了人类的羞耻本能、信息主体的心理状态，可能导致信息主体感到自身人格遭到贬损。因此，在考虑人类羞耻本能、信息主體心理状态的基础上，给出了界定个人隐私与个人信息的另一标准——信息公开后，若未对信息主体造成人格尊严贬损，则认定该信息为个人信息，若对信息主体造成人格尊严贬损，则认定该信息为个人隐私。除上述两种界定标准外，还有部分人士认为可将“识别”视作个人隐私与个人信息界定标准，简单来讲就是信息海洋中，能识别出来的特定个人信息即为个人隐私。
综合以上，在实际界定个人隐私与个人信息时，可采取如下做法：参考现有界定标准进行综合界定，即先判断政府公开的个人信息是否为特定信息，若为特定信息，则再判断信息公开后是否会对信息主体生产生活造成负面影响，若不会对信息主体的生产生活造成负面影响，则再判断是否会贬损信息主体人格尊严。
此外，在个人隐私豁免条款实践运用中，要考虑到信息化时代下公民生活、生产中必须公开部分个人信息（比如姓名、联系方式）的现实需求，辨别出哪些是可以公开的非隐私个人信息，找准个人隐私豁免条款适用范围。最后，在个人隐私豁免条款时间运用时，还需具体情况具体考虑，比如需考虑争议事项、信息主体的实际身份等等。
二、关于政府信息公开中公共利益的探讨
根据《政府信息公开条例》可知，政府在进行信息公开时，除了要考虑公民个人隐私及个人利益外，还要考虑公共利益。简言之，若某信息涉及公民个人隐私，但不公开该信息的话，可能导致公共利益严重受损，那么此时就应当基于“公共利益优先原则”对该信息进行相应公开。此时，又面临两大难题：一是应该如何判断在不公开信息的前提下公共利益会蒙受损失受损;二是要如何保证行政机关不滥用权力，杜绝将“保护公共利益”当做借口破坏“公民个人隐私权”的现象。总之，结合当前我国法律法规来看，我国并未对“公共利益”进行明确、细致的定义，行政机关在判断是否应当维护公共利益并公开个人隐私信息时，多参考过往案例进行自由裁量，多多少少带有一定主观性。
将个人隐私豁免条款实践用于政府信息公开时，维护公共利益常表现为维护公众知情权。关于“公众知情权”主要需了解：公众知情权，即指国家每一位公民有获悉官方与非官方信息的自由与权利，从社会角度来讲，公众知情权为公民监督政府行为、参与政府决策打下了良好信息基础，从个人角度讲，公众知情权为公民了解政策信息提供了权利保障。换言之，从社会角度来讲，公众知情权促进了阳光政府的建设，有提高政府运行效率、减少违法违规现象等效用;从个人角度来讲，公众知情权为公民了解政策、享受政策服务创造了更好的环境。比如，近年来我国各地政府大力建设政府官方网站，政府机构信息、政策服务信息等等皆通过官网进行公开发布，公众可随时浏览官方网站并通过网站获取官方信息。 结合《政府信息公开条例》可知，政府在进行信息公开时，应当公开的信息大致可分为以下几类：其一，公共资金用途类信息，比如财政预算信息;其二，公民权利、义务及行为依据信息，比如行政处罚信息;其三，公共安全及健康信息，比如疫情信息;其四，政策项目信息，比如扶贫项目信息;其五，公民财产权信息，比如房屋征收信息;其六，公共教育信息，比如教育改革信息。
由上述可知，政府在进行信息公开时，需要公开的信息类别较多，几乎覆盖了每一位公民的生产、生活。此外，结合上述还可知道，政府在进行信息公开时，所有公开的信息均涉及到宪法规定的公民权利，比如涉及财产权、生命权。总之，在将个人隐私豁免条款实际运用于政府信息公开时，有必要结合上述信息分类，进一步判断信息是否可予以公开，从而避免行政机关滥用权力侵害个人隐私。
三、政府信息公开中个人隐私和公共利益的价值衡量
（一）政府信息公开中个人隐私与公共利益的关系
政府信息公开中，个人隐私与公共利益的关系可总结为“价值矛盾关系”，即隐私权与知情权的对立。关于个人隐私与公共利益之间的矛盾需知：首先，个人与社会之间存在利益矛盾，其实就是信息公开时，政府在应该维护个人尊严与利益，还是维护公众知情权与社会利益上存在矛盾;其次，眼前与长远之间存在利益矛盾，即维护个人隐私是为了眼前利益，而维护公共利益是为了长远利益，政府在确保眼前利益、维护长远利益时往往存在矛盾;最后，特定与不特定人之间存在利益矛盾，即政府在进行信息公开时，保护个人隐私是指保护特定某个人的利益，保护公共利益则是指保护不特定人群的利益，在实践中，关于“是否要让特定某人为不特定人群的利益让步”存在矛盾。政府进行信息公开时，需衡量个人隐私与公共利益价值，不能“非黑即白”直接让个人隐私或公共利益为另一利益让步，而是要基于客观、公正角度，充分衡量双方利益价值，找到个人利益与公共利益之间的平衡点。
（二）政府信息公开中个人利益与公共利益的价值衡量
政府在信息公开时，需要对个人利益与公共利益进行衡量，找到既维护公民隐私权又维护公众知情权的平衡点。在实际衡量时，行政机关可采用比例原则，具体如下：首先，采用适当性原则进行衡量，一是要衡量政府公开个人隐私信息的做法是否具备正当目的，而是要衡量信息公开行为是否能促进正当目的的达成，只有目的正当且信息公开行为对目的达成有利时，才能对信息予以公开。其次，采用最少侵害原则进行衡量，一是要衡量政府信息公开行为是否是达成正当目的过程中唯一且对公民个人利益侵害最小的办法，二是要衡量政府在进行信息公开时是否可通过某种公开手段使侵害最小化，当上述衡量结果为“是”时，对信息予以公开。再次，采用狭义比例原则进行衡量，一是要结合实际情况衡量隐私利益与公共利益这二者究竟谁更重要;二是要衡量个人隐私公开与否是否会导致公共利益高低出现变化，若经过衡量，判断公共利益更为重要且不公开个人隐私信息会导致公共利益降低，则对信息予以公开、最后，采用区分原则进行衡量，一是衡量政府在信息公开过程中是否可对信息进行区分处理;二是在信息区分及分割过程中衡量应采用何种分割方式。关于区分原则需注意，当信息无法区分时，无法采用区分原则进行利益价值衡量，此时，有必要对相关情况进行说明。
四、结语
政府信息公开中的个人隐私豁免条款有保障公民个人权益、维护公共利益之效。政府在进行信息公开时，首先要对个人信息是否属公民个人隐私进行界定，若不涉及公民个人隐私，则可对信息进行相应公开，若涉及公民个人隐私，则应当判断不公开该信息是否会对公共利益造成严重损失，若不公开信息会造成损失，则应当对信息予以公开。总之，个人隐私与公共利益始终存在對立关系，政府在判断某项信息是否应该公开时，应当充分权衡公共利益价值与个人利益价值，依次遵循适当性原则、最少侵害原则最少侵害原则、狭义比例原则狭义比例原则与可区分原则做出利益最大化选择，尽可能维护公共利益、保护公民个人隐私。