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2009年11月，广州市番禺区因规划建设生活垃圾焚烧发电厂而遭到周围居民的强烈反对，自发组织的市民分别在多个地点相继签名抗议，近300名市民到市政府门前“散步”请愿，番禺区区委书记谭应华最终不得不表示，“番禺垃圾焚烧发电厂项目停建，什么时候70%以上的市民同意了，我们再开工。”这场市民与政府的较量是近年来公共决策与民意博弈的一个缩影，折射出公众对政府决策参与缺失的焦虑和抗议，也反映了民众对公共决策科学化、民主化的期盼和呼唤。
一、“民意”是维护公共精神的“达摩克利斯之剑”
公共政策的本质就是它所具有的公共精神。一旦偏离了公共精神，公共政策为某些利益集团或阶层服务，政策就会被“异化”“妖魔化”，大部分民众将被抛入受“奴役”的困境。公共决策的这种“自利性”在美国经济学家布坎南那里获得了理论验证。他以“经济人”假设为逻辑前提，认为官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。在同样无法避免“精英政治”的中国社会，公共决策权有可能掌握在少数人手中，而这少数人难免受到利益的驱使，被利益集团所“绑架”。
以“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”为代表的一系列决策实践表明：对于掌握公共决策大权的政府及其官员来说，其动机并不是高尚无私的，也会有其自身的利益需求，部门的利益及官员个人的利益都会在公共决策中有所体现。据有关报道，垃圾焚烧发电是一个“钱景无限好”的产业。首先，与每吨煤炭发电成本 500～600元人民币相比，垃圾发电几乎不需要成本。其次，国家规定可再生能源发电的电价远高于煤电电价，而且，国家还要向企业按吨位支付垃圾处理费。更诱人的是，此类项目将大幅带动配套装备产业。在这一巨额利润的吸引下，代表利益集团的所谓“专家”开始积极进行游说。例如，在番禺区所聘请的4位“专家”中，有两位分别为垃圾焚烧炉专利持有者和国际垃圾发电产业巨头卡万塔集团的中国副总裁。由此可见，在有关“专家”及利益集团的游说下，加之权力制约机制特别是社会监督机制的缺失，政府中的决策者为了少数人的利益，容易忽视甚至损害多数人利益，即出现所谓的“寻租活动”，这也正是公共决策导致失败的重要原因之一。
而公共决策的“民意”意义，就在于通过参与主体行使话语权，对决策者和特定利益集团话语霸权进行制约，表达各种价值偏好、提供各种信息、与决策主体进行富有诚意的交流，从而使决策的过程更加开放，追回决策结果失落的“公共性”。
二、“民意”是协调利益博弈的“平衡器”
随着市场化进程的加快，我国社会利益结构发生了很大变化，由于多种经济成分和形式的出现，形成了众多且庞杂的利益主体，整个社会呈现出利益多元化趋势。社会结构的复杂化、利益主体的多元化向传统的公共决策模式提出了挑战，以往那种由行政官员依据简单的价值原则和经验独断决策的方式，已经无法应对纷繁复杂的社会利益矛盾和纠纷，无法制定出公平而有效的公共政策。在这种情况下，只有加强公众的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商、沟通，相互作出妥协让步，从而达到利益的平衡，才可能为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体現各方的利益。
在“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”中，这一对周边环境及民众生活可能产生重大影响的项目，从2004年确定地址、2006年通过审批、2009年开始征地，前后5年中没有情况通报，没有经过一次听证，没有召开利益相关各方的论证会。即使后来所谓的“听取公众意见”，也仅仅是把方案往报纸、网络上一贴，公众究竟提了什么意见、这些意见是否被采纳，也没有下文。这种将公众蒙在鼓里的做法、有公示无回应的“单程民主”，对于解决“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”引起的争议显然是苍白无力的。然而，在我国民主进程不断推进、公民社会日趋成熟的语境下，社会公众为了谋求自身利益，不再满足于公共政策的客体身份，他们对于公共政策制定过程产生了强烈的参与愿望，期望能够在具体的公共政策制定、执行和反馈过程中体现自己的主动作用，使其充分反映和代表自身的诉求。该事件之所以能使公共利益得以彰显，并成为我国公共决策史上具有里程碑意义的公共事件，其原因就在于，它充分折射出了我国公共决策中利益博弈的新动向，即决策主体只有实现一定程度的多元化并提供一个各个利益团体相互交流和对话的平台，才能推动各方利益主体相互博弈，以弥补政府“有限理性”的不足，推动公共决策的科学化并实现其理性回归。从这个意义上来看，“民意”显然会成为协调不同利益主体利益博弈的“平衡器”。
三、“民意”是过滤“有害杂质”的“活性碳”
公共决策作为动态化的能动性活动过程，是由问题构建、方案设计、方案抉择等多个环节组成的。在每个环节，如果都引入“民意”的话，那么它就会发挥“活性碳”的过滤作用，去除决策过程中的各种“有害杂质”，保证决策的“纯净”与安全顺畅。
根据美国著名的公共行政学家威廉·邓恩教授的观点，构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中，连续地、反复地探究问题的阶段。因此，在这一阶段，应积极鼓励和引导公民对决策对象及所要解决的问题进行充分讨论，并对问题信息充分收集，以获得民众的理解和支持。试想一下，如果广州市番禺区政府一开始就垃圾问题的严重性、解决垃圾问题的紧迫性和必要性等让市民参与讨论，民众很可能会理解政府的难处，就不会遭到高达97.1%的人的强烈反对；如果政府就垃圾焚烧发电项目一开始便广泛收集民意，就不会出现轰动全国的大事件，政府也会及时地调整自己的决策思路和方案。
在方案设计阶段，鼓励和引导“民意”介入，实际上就是赋予个人、团体等公众行为者针对决策问题提出改进问题方案的权利。这意味着在此阶段政府要允许各方发表意见，参与方案规划，及时与公众进行对话和讨论，并在此基础上适时制定行动方案。在反对兴建垃圾焚烧发电厂的问题上，番禺居民不依不饶的一个焦点是：征询民意不够。番禺区政府只是单方面“闭门造车”，完全自主决策，并没有在方案的设计、规划过程中参考所选地址周围民众的意见。这种只顾“行政效率”、只求“雷厉风行”、忽略沟通乃至必要修正的“千里走单骑”式的决策，往往容易导致误解和纠葛，引来群众的不满甚至反对。
方案的抉择是公共决策过程的核心，直接关系到公共决策的水平和质量。在传统官僚制决策体制中，方案的最终决定权依据官僚制体系中的层级原则层层分配，拍板定案权集中在少数行政领导手中，极易导致行政领导的专断，影响公共决策的质量和水平。因此，方案的确定一定要经过充分的论证才行，其决策的科学性一定要经得起“民意”的检验才行。没有“民意的护航”，本来应该在决策之前完成的意见交锋和利益博弈，只能延宕到决策实施当中，不仅使决策缺少了底气，而且为决策实施埋设了暗礁。“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”就体现了公众在方案抉择阶段所发挥的监督和检验作用。
作者单位：中共河北省委党校管理学教研部
（责编/赵哲）
一、“民意”是维护公共精神的“达摩克利斯之剑”
公共政策的本质就是它所具有的公共精神。一旦偏离了公共精神，公共政策为某些利益集团或阶层服务，政策就会被“异化”“妖魔化”，大部分民众将被抛入受“奴役”的困境。公共决策的这种“自利性”在美国经济学家布坎南那里获得了理论验证。他以“经济人”假设为逻辑前提，认为官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。在同样无法避免“精英政治”的中国社会，公共决策权有可能掌握在少数人手中，而这少数人难免受到利益的驱使，被利益集团所“绑架”。
以“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”为代表的一系列决策实践表明：对于掌握公共决策大权的政府及其官员来说，其动机并不是高尚无私的，也会有其自身的利益需求，部门的利益及官员个人的利益都会在公共决策中有所体现。据有关报道，垃圾焚烧发电是一个“钱景无限好”的产业。首先，与每吨煤炭发电成本 500～600元人民币相比，垃圾发电几乎不需要成本。其次，国家规定可再生能源发电的电价远高于煤电电价，而且，国家还要向企业按吨位支付垃圾处理费。更诱人的是，此类项目将大幅带动配套装备产业。在这一巨额利润的吸引下，代表利益集团的所谓“专家”开始积极进行游说。例如，在番禺区所聘请的4位“专家”中，有两位分别为垃圾焚烧炉专利持有者和国际垃圾发电产业巨头卡万塔集团的中国副总裁。由此可见，在有关“专家”及利益集团的游说下，加之权力制约机制特别是社会监督机制的缺失，政府中的决策者为了少数人的利益，容易忽视甚至损害多数人利益，即出现所谓的“寻租活动”，这也正是公共决策导致失败的重要原因之一。
而公共决策的“民意”意义，就在于通过参与主体行使话语权，对决策者和特定利益集团话语霸权进行制约，表达各种价值偏好、提供各种信息、与决策主体进行富有诚意的交流，从而使决策的过程更加开放，追回决策结果失落的“公共性”。
二、“民意”是协调利益博弈的“平衡器”
随着市场化进程的加快，我国社会利益结构发生了很大变化，由于多种经济成分和形式的出现，形成了众多且庞杂的利益主体，整个社会呈现出利益多元化趋势。社会结构的复杂化、利益主体的多元化向传统的公共决策模式提出了挑战，以往那种由行政官员依据简单的价值原则和经验独断决策的方式，已经无法应对纷繁复杂的社会利益矛盾和纠纷，无法制定出公平而有效的公共政策。在这种情况下，只有加强公众的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商、沟通，相互作出妥协让步，从而达到利益的平衡，才可能为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体現各方的利益。
在“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”中，这一对周边环境及民众生活可能产生重大影响的项目，从2004年确定地址、2006年通过审批、2009年开始征地，前后5年中没有情况通报，没有经过一次听证，没有召开利益相关各方的论证会。即使后来所谓的“听取公众意见”，也仅仅是把方案往报纸、网络上一贴，公众究竟提了什么意见、这些意见是否被采纳，也没有下文。这种将公众蒙在鼓里的做法、有公示无回应的“单程民主”，对于解决“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”引起的争议显然是苍白无力的。然而，在我国民主进程不断推进、公民社会日趋成熟的语境下，社会公众为了谋求自身利益，不再满足于公共政策的客体身份，他们对于公共政策制定过程产生了强烈的参与愿望，期望能够在具体的公共政策制定、执行和反馈过程中体现自己的主动作用，使其充分反映和代表自身的诉求。该事件之所以能使公共利益得以彰显，并成为我国公共决策史上具有里程碑意义的公共事件，其原因就在于，它充分折射出了我国公共决策中利益博弈的新动向，即决策主体只有实现一定程度的多元化并提供一个各个利益团体相互交流和对话的平台，才能推动各方利益主体相互博弈，以弥补政府“有限理性”的不足，推动公共决策的科学化并实现其理性回归。从这个意义上来看，“民意”显然会成为协调不同利益主体利益博弈的“平衡器”。
三、“民意”是过滤“有害杂质”的“活性碳”
公共决策作为动态化的能动性活动过程，是由问题构建、方案设计、方案抉择等多个环节组成的。在每个环节，如果都引入“民意”的话，那么它就会发挥“活性碳”的过滤作用，去除决策过程中的各种“有害杂质”，保证决策的“纯净”与安全顺畅。
根据美国著名的公共行政学家威廉·邓恩教授的观点，构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中，连续地、反复地探究问题的阶段。因此，在这一阶段，应积极鼓励和引导公民对决策对象及所要解决的问题进行充分讨论，并对问题信息充分收集，以获得民众的理解和支持。试想一下，如果广州市番禺区政府一开始就垃圾问题的严重性、解决垃圾问题的紧迫性和必要性等让市民参与讨论，民众很可能会理解政府的难处，就不会遭到高达97.1%的人的强烈反对；如果政府就垃圾焚烧发电项目一开始便广泛收集民意，就不会出现轰动全国的大事件，政府也会及时地调整自己的决策思路和方案。
在方案设计阶段，鼓励和引导“民意”介入，实际上就是赋予个人、团体等公众行为者针对决策问题提出改进问题方案的权利。这意味着在此阶段政府要允许各方发表意见，参与方案规划，及时与公众进行对话和讨论，并在此基础上适时制定行动方案。在反对兴建垃圾焚烧发电厂的问题上，番禺居民不依不饶的一个焦点是：征询民意不够。番禺区政府只是单方面“闭门造车”，完全自主决策，并没有在方案的设计、规划过程中参考所选地址周围民众的意见。这种只顾“行政效率”、只求“雷厉风行”、忽略沟通乃至必要修正的“千里走单骑”式的决策，往往容易导致误解和纠葛，引来群众的不满甚至反对。
方案的抉择是公共决策过程的核心，直接关系到公共决策的水平和质量。在传统官僚制决策体制中，方案的最终决定权依据官僚制体系中的层级原则层层分配，拍板定案权集中在少数行政领导手中，极易导致行政领导的专断，影响公共决策的质量和水平。因此，方案的确定一定要经过充分的论证才行，其决策的科学性一定要经得起“民意”的检验才行。没有“民意的护航”，本来应该在决策之前完成的意见交锋和利益博弈，只能延宕到决策实施当中，不仅使决策缺少了底气，而且为决策实施埋设了暗礁。“番禺垃圾焚烧发电厂选址事件”就体现了公众在方案抉择阶段所发挥的监督和检验作用。
作者单位：中共河北省委党校管理学教研部
（责编/赵哲）