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跨行政区经济单元和功能单元主要有以社会经济一体化为主导、以生态系统完整性保护为主导、人地系统耦合的功能完整性为主导的三种类型。社会经济一体化主导型包括单功能经济单元、综合型经济单元以及社会文化融合单元等。生态系统功能完整性保护主导型包括生态系统功能完整性和生态服务功能完整性两种。人地系统耦合的功能完整性主要包括流域经济带、大湾区、城市群、都市圈。
一、国家空间治理现实需求与政策价值
探索与高质量发展相适应的跨行政区域空间治理模式，破解行政区域、经济单元和功能单元空间不耦合给空间治理造成的难题，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，加快构建双循环新发展格局，具有非常重要的现实意义。
（一）跨行政区域治理是国家区域战略实施的重要基础
1、是区域重大战略有效实施的主要支撑
十八大以来，党中央、国务院始终把区域重大战略作为富国强国治国理政的核心抓手，逐步形成了京津冀协同发展、长江经济带和长三角一体化、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略。跨行政区域是国家区域重大战略的基本特征，完善跨行政区域空间治理是实施区域重大战略的主要支撑。
2、是区域协调发展战略的重中之重
新时期，我国区域协调由以往侧重于产业分工合作与经济系统空间组织的跨行政区域经济合作，拓展到兼顾自然生态系统完整性、地域功能完整性的区域一体化新阶段。在地方自下而上自发探索趋势明显增强的同时，国家层面的系统布局和谋划也初见端倪，成为“十四五”时期区域协调发展的重中之重。
3、是促进区域一体化发展的核心一环
2019年长三角一体化上升为国家战略，代表着国家区域战略演进与一体化发展的一个新高度。一体化区域需要破解国际国内一体化耦合、流域一体化综合管理、海陆一体化统筹发展、城市群一体化发展、都市圈一体化发展等一系列难题，带动全国参与全球竞争。
（二）跨行政区域治理是构建双循环新发展格局的客观需求
1、有助于优化重大生产力布局，增强区域协调发展动力
构建双循环新发展格局，要求在国家创新和产业体系中形成若干分工明确和相对独立的创新型地域经济综合体，打造能够参与全球竞争、强劲有力的区域经济布局引擎。面对经济形态与空间的全新逻辑关系，能否促成跨行政区域的空间供给与治理创新型经济“相向而行”将成为优化重大生产力布局的关键。
2、有助于创造供给和引领需求，实现整体性供需良性互动
构建双循环新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，根本要求是提升供给体系的创新力和关联性。创新和产业结构升级要以实现国民经济体系高水平的完整性为目标，打通跨行政区域的制度堵点，实现跨行政大区域的供需动态平衡。完善跨行政区域的空间治理，有助于创新链、产业链、价值链、供应链、消费链在跨行政区域层面上进行整合，实现区域整体性供需良性互动。
3、有助于推动更高水平的对外开放，深度融入和引领全球经济
构建双循环新发展格局，是面对日趋复杂的国际环境、顺应经济全球化和区域一体化大势所趋的战略举措。破解跨行政区域经济单元和功能单元治理难题，有助于把具有一定程度的国内一体化区域打造成我国重大生产力布局的综合体，推动更高水平的对外开放;有助于把具有一定程度的国际一体化区域打造成我国在全球进一步崛起、深度融入全球经济的基地。
（三）跨行政区域治理是新发展阶段高质量发展的迫切要求
1、健全跨行政区域单元治理体系是区域经济高质量发展的关键
跨行政区域单元高质量发展是指区域发展的经济效益、社会效益以及生态效益的同步同向发展，是以发挥区域比较优势为出发点，以差异化的功能定位为立足点，以区域间综合效益等值化为目标要求，兼顾长期与短期综合效益最优的发展方式。适应区域研究单元的转变、确定新时期跨行政区域经济单元和功能单元高质量发展的空间治理模式对区域高质量发展具有重要意义。
2、健全跨行政区域单元治理体系是增强发展系统性、整体性、协同性的重要抓手
跨行政区域功能单元治理要求按照生态系统以及社会经济功能系统的整体性、系统性，统筹考虑自然生态与社会经济各要素、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，推动生态效益与社会安全效益的同步同向发展，这与生态文明建设、总体安全发展观的要求一致。
3、建立跨行政区域单元治理模式顺应一体化发展新趋势
近年来，国内外以都市圈和城市群为主体、立足于发挥各地区比较优势、加快区域一体化渐成趋势。我国区域一体化的制度和政策不断创新、基础设施和营商环境等硬软环境在地区间日益趋同，以及促进城市（群）发育和重大生产力加快布局，对完善跨行政区域单元治理模式提出了新的要求。
二、我国跨行政区域治理单元演变的主要规律
我国空间治理单元由行政区域拓展到跨行政区域的经济单元，现如今更多指向了基于功能单元的空间治理。在此过程中，尊重跨行政区域治理单元演变的主要规律，是破解跨行政区域经济单元和功能单元空间治理模式的必要前提。
（一）行政区域是国家和区域空间治理的重要资源，用不好也可能成为区域协调发展的掣肘
行政区域是国家为行政管理而划分的有确定界限的区域，也是国家实施空间治理的基本框架和重要资源。习近平总书记在北京考察时指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁壘。因其综合考虑到地理条件、社会经济联系、风俗习惯、民族特点等多种因素，行政区域具有一定的历史继承性和相对稳定性，无法避免行政边界与流域、草原、森林等生态系统以及不断演变的经济区和功能区不耦合现象。当面对整体化、一体化、系统化的空间治理要求时，行政区域各自为政的负效应就容易放大与凸显。 （二）行政区域治理推动区域经济快速发展的同时，也衍生出以行政区分割为特征的“行政区经济”
改革开放以来，中央向地方政府下放了财政权、投融资权和企业管辖权，同时以行政区内发展情况作为政府绩效、官员政绩评价的主要依据，这一方面鼓励了地方竞争、提高了地方政府积极性，同时也产生了以行政区分割为特征的“行政区经济”，呈现出各自为政、重复建设、恶性竞争等状况，严重制约着地区间合理分工与生产要素的合理流动，阻碍了区域一体化的健康发展。
（三）行政区域是生态文明建设与安全发展的基本单元，也割裂了自然生态与人地耦合系统的整体性
行政区域作为生态文明建设与安全发展的基本单元，是自然资源资产管理与生态环境治理实施的主体，也是生态文明与安全发展绩效评价考核和责任追究的主要对象。行政区域边界往往山川形便、犬牙交错，破坏了重大流域、湾区、森林系统等地理单元的完整性以及社会经济功能联系的完整性。
三、跨行政区域治理关键要素时序安排与功能空间协调
通过对跨行政区域规划、基础设施、产业发展、创新要素、生态环境等关键要素的系统安排，促进生产要素跨行政区域自由流动并按照市场规律优化配置，重塑区域整体生产力;通过跨行政区域经济单元和功能单元的空间协调，有效利用资源统筹，增强发展动能，有力支撑区域整体发展，并在区域之间利益再分配中实现共享。
（一）跨行政区域一体化要素的时序安排
1、以空间发展战略、制度与规划为统领
跨行政区域战略、制度与规划体系顶层设计具有导向性、前瞻性、基础性，对区域一体化治理至关重要。要充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，确立空间发展战略、制度与规划在跨行政区域治理中的统领地位，从跨行政区域整体出发，谋划区域分工协作与功能定位，形成跨行政区域发展的整体合力。
2、以基础设施与生态环境一体化为先决条件
在继续支撑传统物流、商业流、贸易圈等跨行政区域基础设施体系建设的同时，适应新业态新商业模式新需求对空间载体、运输网络以及人居环境带来的变化，根据跨行政区域的分工协作与功能定位，系统布局跨行政区域信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施建设，打造跨行政区域市场化法治化国际化营商环境，是跨行政区域治理的先决条件。
3、以创新体系协同与产业协作为动力源
创新是引领发展的第一动力，创新体系协同与产业协作是推动跨行政区域高质量发展、建设现代化经济体系的战略支撑。要在较大地域范围内实现研发机构与企业之间的密切合作互动，需要建立起相对完善的横向与纵向产业分工体系。打破行政壁垒，建立统一的资本市场、消费品市场、技术市场、劳动力市场、产权市场等，构筑跨行政区域的产业集群，实现创新链、产业链、价值链、供应链在跨区域层面的整合与最优配置。
4、以公共服务共享为落脚点
公共服务的均等化、城乡等值化发展是跨行政区域一体化发重要目标。要不断优化公共服务供给，健全公共服务共建共享机制，推动教育资源共享、医疗卫生跨地区服务、文化产业联动发展、社会保障互通互联等，使区内人民群众平等享受教育、医疗、卫生、文化服务和社会保障等权利。
（二）跨行政区域经济单元和功能单元的空间协调
1、通过重大区域战略的协调提升国家整体竞争力
区域重大战略区域已经成为國家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，促进各大战略形成合力是提升国家整体竞争力的重要保障。以“一带一路”倡议为开放发展的总牵引，强化向东向西双向开放格局，面向全球战略竞争，以在京津冀、长三角、粤港澳布局创新型地域经济综合体，加强对我国环渤海地区、长江经济带、海峡西岸到北部湾的东南湾区的辐射带动。
2、通过城市群内部的功能协调增强城市群发展动能
一体化是“一群”城市发展成为“城市群”的必由之路。有序引导人口和经济向以中心城市为核心的都市圈布局，突出都市圈的辐射带动作用，构建基于产业链、价值链、供应链、创新链空间耦合的创新型区域综合体。要适应产业融合、产城融合、生态共建、环境共治等多样化的新趋势，充分发挥城市群中不同城市水平分工的比较优势打造城市生态、文化和经济特色，加强城市群内各城市之间的联系强度，推进形成网络结构，在显著提升区域综合竞争力的过程中实现各城市的健康发展。
3、通过空间资源功能配置重塑区域发展格局
围绕产业链竞争力的根本源泉——原始创新环节、应用基础研究环节，选择北京、上海、广州、深圳、杭州、武汉、合肥、成都、西安等科教资源丰富创新活力强的国家创新城市或区域创新高地，打造具有全球影响力的创新型区域经济综合体。
四、跨行政区域治理的核心思路与关键路径
以实现区域高质量发展为目标，兼顾不同地理背景、不同发展阶段、不同层级的跨行政区域经济单元和功能单元类型，以城市群和都市圈作为主要对象，发挥各地区比较优势，探索形成治理合力。
（一）跨行政区域协调的核心思路
1、发挥各地区比较优势
加大跨行政区域生态补偿与财政转移支付，建立高标准市场体系下的生态产品价值实现机制，完善政府调控、市场调节、生态企业为主体的农产品价格形成与利益补偿机制，解决生态地区和粮食主产区等经济效益相对较差的问题。
2、提升区域整体创新能力
合理运用政府手段和市场机制，破解跨行政区域创新链和产业链在行业部门、发展时序、空间布局等不耦合、创新人才自由流动不畅的诸多问题。探索创新型区域综合体与国家创新中心或区域创新高地的空间耦合关系，构建基础研究、应用创新、生产制造的创新产业链的区域经济一体化模式。建立健全跨行政区域间高等院校、科研机构、企业、创新资源自由有序流动机制。
3、整合跨区域现代产业体系 国际经验表明，只有国内产业链的安全稳定，才能促进要素更加自由的流动。坚持把发展经济着力点放在实体经济上，促进跨行政区域先进制造业和现代服务业深度融合，强化基础设施支撑引领作用，跨行政区域构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。
（二）跨行政区域治理的关键路径
1、提升城市群、都市圈核心城市的中心功能
城市群和都市圈是我国新型城镇化的主体形态，是拓展发展空间、释放空间的重要载体，也是跨行政区域治理的主要类型。在全国自上而下统一布局，打造一批国家中心城市，以履行国家职能，提升国家级城市群、都市圈等核心城市的中心功能。通过扩大现代金融、物流、高端商务、会展服务等高端服务供给，建设区域性的金融中心、物流中心、商务中心、消费中心等。增强中心城市对周边的辐射带动能力，实现城市功能要素的地域联合发展，解决城市空间发展的体制障碍问题，发挥城市集聚效应的外溢作用。
2、在发挥地区比较优势中形成互补性、差异化功能定位
发挥跨行政区域各地区比较优势的重点在于根据各地区主体功能定位加快建设好主体功能区、中心城市与节点城市的有机互补。城镇地区打造体系化的绿色开敞空间，构建网络化的生态廊道，通过提升城镇建设品质集聚高端人才，将生态产品附加在创新链价值体系中。农业地区构建美丽乡村，发展高效生态农业，将生态产品的附加价值体现在农产品及休闲农业中。生态地区在夯实生态基底的同时，有条件地将生态产品物质化、产业化。根据中心城市与节点城市的功能体系，引导节点城市形成差异化的功能定位，实现区域整体功能的强化与区域协调。
3、在促进人口经济进一步集聚过程中实现区域均衡发展
在集聚中趋于均衡是未来区域发展格局演变和跨行政区域调控优化的主导趋势。把引导人口合理流动作为跨行政区域间互动的关键，充分发挥市场配置资源使经济向都市圈、中心城市和城市群区域进一步集聚的同时，实现经济集聚过程中人口同步集聚促进区域均衡发展。国家尺度上建立疏解超载区域人口的机制，重点提升疏解人口迁徙能力和再就业能力。省区尺度上应合理配置人口的空间分布，按照主体功能定位形成人口分布的中心—边缘模式，加速人口经济向城市群地区及其内部的都市圈集聚;在地级市尺度上，引导人口经济向中心城市集聚。在跨行政区域城乡间建立人口相互流动机制，带动城乡一体化发展。
4、在促进区域经济稳步增长的同时实现综合质量同步提升
跨行政区域高质量发展是在经济持续增长过程中实现与生态、社会效益的同向与基本同步增长，通过地域功能导向下的区域高质量发展模式实现区域发展综合效益的均衡。跨行政区域发展模式需要从经济利益主导向寻求综合效益的最大化转变，不断调整升级、优化产业结构、提升主体功能，培育区域整体核心竞争力。推动经济优势区域构建激励改革创新的体制机制，最大限度激发活动和潜力，将资源集约高效利用、环境污染零增长和产业再升级作为高质量发展的核心。推动农业、生态、安全等功能区域加快补齐公共服务、治理能力、生态环境等短板，充分发挥资源生态禀赋优势，推动形成差异化的绿色发展之路，将生态保护和人民福祉的提升作为高质量发展的核心，提升跨行政区域综合发展质量。
（三）跨行政区域治理的政策体系
1、建立跨行政区域管理协调机制和制度法规体系
通过建立联合党委、理事会等跨行政区域上位管理協调机制，健全跨行政区域空间发展战略规划法、跨行政区域空间资源协调开发保护法等空间治理法律法规，作为政府、企业、社会和个人空间开发行为的准绳。通过区域整体的文化建设促进区域一体化的归属感，形成各级政府、企业、社会组织与公民共同落实、维护区域总体发展战略与规划的合力。
2、将领导干部绩效考核作为跨行政区域政策的牛鼻子来抓
按照主体功能区定位，把跨行政区域资源集约高效利用、生态环境协调治理、应急管理与防灾减灾等相关指标纳入领导绩效考核。创新跨行政区域资源供给模式与奖惩机制、环境容量总量管控方案、山水林田湖草一体化保护机制等，推进形成助推跨行政区域高质量发展的奖惩机制。
3、健全跨行政单元区域空间发展规划与国土空间规划体系
健全跨行政单元区域空间发展规划与国土空间规划体系，用规划统筹跨行政区域政府的工作，步调一致、齐抓共管、分头落实;用规划广泛凝聚共识，实现全社会共谋共建共治共享，建立人口资源环境和社会经济文化协同的空间秩序。
（兰明昊，中国社会科学院大学。王亚飞，中国科学院地理科学与资源研究所）
一、国家空间治理现实需求与政策价值
探索与高质量发展相适应的跨行政区域空间治理模式，破解行政区域、经济单元和功能单元空间不耦合给空间治理造成的难题，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，加快构建双循环新发展格局，具有非常重要的现实意义。
（一）跨行政区域治理是国家区域战略实施的重要基础
1、是区域重大战略有效实施的主要支撑
十八大以来，党中央、国务院始终把区域重大战略作为富国强国治国理政的核心抓手，逐步形成了京津冀协同发展、长江经济带和长三角一体化、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略。跨行政区域是国家区域重大战略的基本特征，完善跨行政区域空间治理是实施区域重大战略的主要支撑。
2、是区域协调发展战略的重中之重
新时期，我国区域协调由以往侧重于产业分工合作与经济系统空间组织的跨行政区域经济合作，拓展到兼顾自然生态系统完整性、地域功能完整性的区域一体化新阶段。在地方自下而上自发探索趋势明显增强的同时，国家层面的系统布局和谋划也初见端倪，成为“十四五”时期区域协调发展的重中之重。
3、是促进区域一体化发展的核心一环
2019年长三角一体化上升为国家战略，代表着国家区域战略演进与一体化发展的一个新高度。一体化区域需要破解国际国内一体化耦合、流域一体化综合管理、海陆一体化统筹发展、城市群一体化发展、都市圈一体化发展等一系列难题，带动全国参与全球竞争。
（二）跨行政区域治理是构建双循环新发展格局的客观需求
1、有助于优化重大生产力布局，增强区域协调发展动力
构建双循环新发展格局，要求在国家创新和产业体系中形成若干分工明确和相对独立的创新型地域经济综合体，打造能够参与全球竞争、强劲有力的区域经济布局引擎。面对经济形态与空间的全新逻辑关系，能否促成跨行政区域的空间供给与治理创新型经济“相向而行”将成为优化重大生产力布局的关键。
2、有助于创造供给和引领需求，实现整体性供需良性互动
构建双循环新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，根本要求是提升供给体系的创新力和关联性。创新和产业结构升级要以实现国民经济体系高水平的完整性为目标，打通跨行政区域的制度堵点，实现跨行政大区域的供需动态平衡。完善跨行政区域的空间治理，有助于创新链、产业链、价值链、供应链、消费链在跨行政区域层面上进行整合，实现区域整体性供需良性互动。
3、有助于推动更高水平的对外开放，深度融入和引领全球经济
构建双循环新发展格局，是面对日趋复杂的国际环境、顺应经济全球化和区域一体化大势所趋的战略举措。破解跨行政区域经济单元和功能单元治理难题，有助于把具有一定程度的国内一体化区域打造成我国重大生产力布局的综合体，推动更高水平的对外开放;有助于把具有一定程度的国际一体化区域打造成我国在全球进一步崛起、深度融入全球经济的基地。
（三）跨行政区域治理是新发展阶段高质量发展的迫切要求
1、健全跨行政区域单元治理体系是区域经济高质量发展的关键
跨行政区域单元高质量发展是指区域发展的经济效益、社会效益以及生态效益的同步同向发展，是以发挥区域比较优势为出发点，以差异化的功能定位为立足点，以区域间综合效益等值化为目标要求，兼顾长期与短期综合效益最优的发展方式。适应区域研究单元的转变、确定新时期跨行政区域经济单元和功能单元高质量发展的空间治理模式对区域高质量发展具有重要意义。
2、健全跨行政区域单元治理体系是增强发展系统性、整体性、协同性的重要抓手
跨行政区域功能单元治理要求按照生态系统以及社会经济功能系统的整体性、系统性，统筹考虑自然生态与社会经济各要素、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，推动生态效益与社会安全效益的同步同向发展，这与生态文明建设、总体安全发展观的要求一致。
3、建立跨行政区域单元治理模式顺应一体化发展新趋势
近年来，国内外以都市圈和城市群为主体、立足于发挥各地区比较优势、加快区域一体化渐成趋势。我国区域一体化的制度和政策不断创新、基础设施和营商环境等硬软环境在地区间日益趋同，以及促进城市（群）发育和重大生产力加快布局，对完善跨行政区域单元治理模式提出了新的要求。
二、我国跨行政区域治理单元演变的主要规律
我国空间治理单元由行政区域拓展到跨行政区域的经济单元，现如今更多指向了基于功能单元的空间治理。在此过程中，尊重跨行政区域治理单元演变的主要规律，是破解跨行政区域经济单元和功能单元空间治理模式的必要前提。
（一）行政区域是国家和区域空间治理的重要资源，用不好也可能成为区域协调发展的掣肘
行政区域是国家为行政管理而划分的有确定界限的区域，也是国家实施空间治理的基本框架和重要资源。习近平总书记在北京考察时指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁壘。因其综合考虑到地理条件、社会经济联系、风俗习惯、民族特点等多种因素，行政区域具有一定的历史继承性和相对稳定性，无法避免行政边界与流域、草原、森林等生态系统以及不断演变的经济区和功能区不耦合现象。当面对整体化、一体化、系统化的空间治理要求时，行政区域各自为政的负效应就容易放大与凸显。 （二）行政区域治理推动区域经济快速发展的同时，也衍生出以行政区分割为特征的“行政区经济”
改革开放以来，中央向地方政府下放了财政权、投融资权和企业管辖权，同时以行政区内发展情况作为政府绩效、官员政绩评价的主要依据，这一方面鼓励了地方竞争、提高了地方政府积极性，同时也产生了以行政区分割为特征的“行政区经济”，呈现出各自为政、重复建设、恶性竞争等状况，严重制约着地区间合理分工与生产要素的合理流动，阻碍了区域一体化的健康发展。
（三）行政区域是生态文明建设与安全发展的基本单元，也割裂了自然生态与人地耦合系统的整体性
行政区域作为生态文明建设与安全发展的基本单元，是自然资源资产管理与生态环境治理实施的主体，也是生态文明与安全发展绩效评价考核和责任追究的主要对象。行政区域边界往往山川形便、犬牙交错，破坏了重大流域、湾区、森林系统等地理单元的完整性以及社会经济功能联系的完整性。
三、跨行政区域治理关键要素时序安排与功能空间协调
通过对跨行政区域规划、基础设施、产业发展、创新要素、生态环境等关键要素的系统安排，促进生产要素跨行政区域自由流动并按照市场规律优化配置，重塑区域整体生产力;通过跨行政区域经济单元和功能单元的空间协调，有效利用资源统筹，增强发展动能，有力支撑区域整体发展，并在区域之间利益再分配中实现共享。
（一）跨行政区域一体化要素的时序安排
1、以空间发展战略、制度与规划为统领
跨行政区域战略、制度与规划体系顶层设计具有导向性、前瞻性、基础性，对区域一体化治理至关重要。要充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，确立空间发展战略、制度与规划在跨行政区域治理中的统领地位，从跨行政区域整体出发，谋划区域分工协作与功能定位，形成跨行政区域发展的整体合力。
2、以基础设施与生态环境一体化为先决条件
在继续支撑传统物流、商业流、贸易圈等跨行政区域基础设施体系建设的同时，适应新业态新商业模式新需求对空间载体、运输网络以及人居环境带来的变化，根据跨行政区域的分工协作与功能定位，系统布局跨行政区域信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施建设，打造跨行政区域市场化法治化国际化营商环境，是跨行政区域治理的先决条件。
3、以创新体系协同与产业协作为动力源
创新是引领发展的第一动力，创新体系协同与产业协作是推动跨行政区域高质量发展、建设现代化经济体系的战略支撑。要在较大地域范围内实现研发机构与企业之间的密切合作互动，需要建立起相对完善的横向与纵向产业分工体系。打破行政壁垒，建立统一的资本市场、消费品市场、技术市场、劳动力市场、产权市场等，构筑跨行政区域的产业集群，实现创新链、产业链、价值链、供应链在跨区域层面的整合与最优配置。
4、以公共服务共享为落脚点
公共服务的均等化、城乡等值化发展是跨行政区域一体化发重要目标。要不断优化公共服务供给，健全公共服务共建共享机制，推动教育资源共享、医疗卫生跨地区服务、文化产业联动发展、社会保障互通互联等，使区内人民群众平等享受教育、医疗、卫生、文化服务和社会保障等权利。
（二）跨行政区域经济单元和功能单元的空间协调
1、通过重大区域战略的协调提升国家整体竞争力
区域重大战略区域已经成为國家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，促进各大战略形成合力是提升国家整体竞争力的重要保障。以“一带一路”倡议为开放发展的总牵引，强化向东向西双向开放格局，面向全球战略竞争，以在京津冀、长三角、粤港澳布局创新型地域经济综合体，加强对我国环渤海地区、长江经济带、海峡西岸到北部湾的东南湾区的辐射带动。
2、通过城市群内部的功能协调增强城市群发展动能
一体化是“一群”城市发展成为“城市群”的必由之路。有序引导人口和经济向以中心城市为核心的都市圈布局，突出都市圈的辐射带动作用，构建基于产业链、价值链、供应链、创新链空间耦合的创新型区域综合体。要适应产业融合、产城融合、生态共建、环境共治等多样化的新趋势，充分发挥城市群中不同城市水平分工的比较优势打造城市生态、文化和经济特色，加强城市群内各城市之间的联系强度，推进形成网络结构，在显著提升区域综合竞争力的过程中实现各城市的健康发展。
3、通过空间资源功能配置重塑区域发展格局
围绕产业链竞争力的根本源泉——原始创新环节、应用基础研究环节，选择北京、上海、广州、深圳、杭州、武汉、合肥、成都、西安等科教资源丰富创新活力强的国家创新城市或区域创新高地，打造具有全球影响力的创新型区域经济综合体。
四、跨行政区域治理的核心思路与关键路径
以实现区域高质量发展为目标，兼顾不同地理背景、不同发展阶段、不同层级的跨行政区域经济单元和功能单元类型，以城市群和都市圈作为主要对象，发挥各地区比较优势，探索形成治理合力。
（一）跨行政区域协调的核心思路
1、发挥各地区比较优势
加大跨行政区域生态补偿与财政转移支付，建立高标准市场体系下的生态产品价值实现机制，完善政府调控、市场调节、生态企业为主体的农产品价格形成与利益补偿机制，解决生态地区和粮食主产区等经济效益相对较差的问题。
2、提升区域整体创新能力
合理运用政府手段和市场机制，破解跨行政区域创新链和产业链在行业部门、发展时序、空间布局等不耦合、创新人才自由流动不畅的诸多问题。探索创新型区域综合体与国家创新中心或区域创新高地的空间耦合关系，构建基础研究、应用创新、生产制造的创新产业链的区域经济一体化模式。建立健全跨行政区域间高等院校、科研机构、企业、创新资源自由有序流动机制。
3、整合跨区域现代产业体系 国际经验表明，只有国内产业链的安全稳定，才能促进要素更加自由的流动。坚持把发展经济着力点放在实体经济上，促进跨行政区域先进制造业和现代服务业深度融合，强化基础设施支撑引领作用，跨行政区域构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。
（二）跨行政区域治理的关键路径
1、提升城市群、都市圈核心城市的中心功能
城市群和都市圈是我国新型城镇化的主体形态，是拓展发展空间、释放空间的重要载体，也是跨行政区域治理的主要类型。在全国自上而下统一布局，打造一批国家中心城市，以履行国家职能，提升国家级城市群、都市圈等核心城市的中心功能。通过扩大现代金融、物流、高端商务、会展服务等高端服务供给，建设区域性的金融中心、物流中心、商务中心、消费中心等。增强中心城市对周边的辐射带动能力，实现城市功能要素的地域联合发展，解决城市空间发展的体制障碍问题，发挥城市集聚效应的外溢作用。
2、在发挥地区比较优势中形成互补性、差异化功能定位
发挥跨行政区域各地区比较优势的重点在于根据各地区主体功能定位加快建设好主体功能区、中心城市与节点城市的有机互补。城镇地区打造体系化的绿色开敞空间，构建网络化的生态廊道，通过提升城镇建设品质集聚高端人才，将生态产品附加在创新链价值体系中。农业地区构建美丽乡村，发展高效生态农业，将生态产品的附加价值体现在农产品及休闲农业中。生态地区在夯实生态基底的同时，有条件地将生态产品物质化、产业化。根据中心城市与节点城市的功能体系，引导节点城市形成差异化的功能定位，实现区域整体功能的强化与区域协调。
3、在促进人口经济进一步集聚过程中实现区域均衡发展
在集聚中趋于均衡是未来区域发展格局演变和跨行政区域调控优化的主导趋势。把引导人口合理流动作为跨行政区域间互动的关键，充分发挥市场配置资源使经济向都市圈、中心城市和城市群区域进一步集聚的同时，实现经济集聚过程中人口同步集聚促进区域均衡发展。国家尺度上建立疏解超载区域人口的机制，重点提升疏解人口迁徙能力和再就业能力。省区尺度上应合理配置人口的空间分布，按照主体功能定位形成人口分布的中心—边缘模式，加速人口经济向城市群地区及其内部的都市圈集聚;在地级市尺度上，引导人口经济向中心城市集聚。在跨行政区域城乡间建立人口相互流动机制，带动城乡一体化发展。
4、在促进区域经济稳步增长的同时实现综合质量同步提升
跨行政区域高质量发展是在经济持续增长过程中实现与生态、社会效益的同向与基本同步增长，通过地域功能导向下的区域高质量发展模式实现区域发展综合效益的均衡。跨行政区域发展模式需要从经济利益主导向寻求综合效益的最大化转变，不断调整升级、优化产业结构、提升主体功能，培育区域整体核心竞争力。推动经济优势区域构建激励改革创新的体制机制，最大限度激发活动和潜力，将资源集约高效利用、环境污染零增长和产业再升级作为高质量发展的核心。推动农业、生态、安全等功能区域加快补齐公共服务、治理能力、生态环境等短板，充分发挥资源生态禀赋优势，推动形成差异化的绿色发展之路，将生态保护和人民福祉的提升作为高质量发展的核心，提升跨行政区域综合发展质量。
（三）跨行政区域治理的政策体系
1、建立跨行政区域管理协调机制和制度法规体系
通过建立联合党委、理事会等跨行政区域上位管理協调机制，健全跨行政区域空间发展战略规划法、跨行政区域空间资源协调开发保护法等空间治理法律法规，作为政府、企业、社会和个人空间开发行为的准绳。通过区域整体的文化建设促进区域一体化的归属感，形成各级政府、企业、社会组织与公民共同落实、维护区域总体发展战略与规划的合力。
2、将领导干部绩效考核作为跨行政区域政策的牛鼻子来抓
按照主体功能区定位，把跨行政区域资源集约高效利用、生态环境协调治理、应急管理与防灾减灾等相关指标纳入领导绩效考核。创新跨行政区域资源供给模式与奖惩机制、环境容量总量管控方案、山水林田湖草一体化保护机制等，推进形成助推跨行政区域高质量发展的奖惩机制。
3、健全跨行政单元区域空间发展规划与国土空间规划体系
健全跨行政单元区域空间发展规划与国土空间规划体系，用规划统筹跨行政区域政府的工作，步调一致、齐抓共管、分头落实;用规划广泛凝聚共识，实现全社会共谋共建共治共享，建立人口资源环境和社会经济文化协同的空间秩序。
（兰明昊，中国社会科学院大学。王亚飞，中国科学院地理科学与资源研究所）