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城中村是指被城市包围的村落，在城市化进程中，城市边缘的农村，逐渐被城市建设用地包围，但在空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面，仍然保留着农村模式。
一、现行城中村拆迁安置补偿法律制度之缺陷
1、我国涉及城中村改造或者是集体土地征收的法律法规位阶低、操作性不强。目前，仅有《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《城市房屋拆迁管理条例》等寥寥几部法律。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》中大都是原则性的规定，可操作性低，规定的弹性很大，往往需要依靠详细合理权威的法律来规范、指导城中村的改造才能使城中村许多新矛盾的解决不受到合法性的质疑。《城市房屋拆迁管理条例》的执行前提是针对城市范围内的国有土地，而对于还未真正城市化的城中村集体土地并不太合适。各地纷纷制定的地方法规、政策性文件各具特色，在城中村改造中也发挥了一定的作用，但由于立法的位阶比较低，对一些城中村改造中出现的问题不能作明确的规定，实际操作时也出现了漏洞。
2、城中村改造中急需解决的公共利益、补偿标准等问题缺乏法律规定。公共利益在立法或司法上界定标准的缺失，导致了对农村集体土地所有权、使用权的保护不力。当此类纠纷诉于法院时，人民法院对征地行政许可、拆迁行政许可等案件进行合法性审查时，法官通常只能运用自由裁量权结合案件材料进行判断，造成审判实践中关于“公共利益”的判断过于宽泛甚至流于形式，从而也导致了对农地集体所有权、使用权的保护不力的问题长期存在。还有作为村民最关心的问题—集体土地上房屋拆迁补偿标准，到目前为止，尚没有法律法规的规定，有些地方参照城市房屋拆迁补偿标准，有些地方则提出按基准面积安置，剩余的面积进行货币补偿，补偿标准一般低于城市房屋补偿标准，有些地方则提出按1：1或是1：1.25的比例进行安置，还有存在原地安置或异地安置的问题。“城中村”改造是政府、村集体、村民、开发商利益博弈的过程，各地政府各出奇招，按照当地的实际情况进行各种各样的尝试，寻求各方利益的平衡，但是在法律法规缺位的情况下，难以使各方当事人都能达到利益均衡，那么，这个时候处于弱势的村民利益往往就成为了牺牲的对象。因此，需要一个公平、公正、公开的拆迁补偿标准作指导，以维护拆迁各方的合法权益。
二、完善我国城中村房屋拆迁安置补偿制度的建议
（一）增强农村土地的流转度
1、改变城乡土地二元化管理体制。城乡二元管理体制不仅包括土地所有权属的二元制，还包括户籍二元管理机制。随着经济社会发展，这种二元化的管理己经显示出很多的弊端，包括城中村现象的出现，农村社会保障权利无法保证，城乡教育、文化等方面也存在着很大的差距。目前，无论理论界还是决策界，都承认要改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，同地同价同权。对于城中村的宅基地及其房屋權属，要逐步建立起与城市土地及其房屋权属一致的法律制度。宅基地房屋的所有权仍因征收为国有，对其上盖房屋的权属也应参照城市房屋，设立宅基地房屋物权制度。当然，宅基地物权只能是一种不完全的物权，要明确物权内容，确认其所有人享有包括继承权、赠与权、转让权、设定抵押的权利等。
2、明确集体土地所有权主体地位。城中村的村民手持土地管理部门颁发的宅基地房屋权属证明，而一旦发生国家征收，很多村民都是无论是对征收与否，抑或征收补偿标准，安置方案没有表决权，甚至没有了基本的知情权，这无疑是对村民合法权利的侵犯。《土地管理法》中规定的农村土地权属主体共有三级，即为村集体经济组织，村民小组、乡镇集体经济组织，其中没有规定村民的主体地位。在土地管理法改革中要明确村集体土地及其建筑物所有权主体为村集体，宅基地及其上属房屋所有权主体为村民，赋予村民自主决定宅基地房屋补偿的权利。村民一旦获得宅基地及其上属房屋所有权主体地位，无论该所有权是否为完全物权，村民具有了法定主体资格，才有可能对征收目的、征收标准或征收程序提出异议，寻求司法救济。
3、开放集体土地一级市场。随着城市的不断扩张，对土地的需求量不断增大，城市边缘的集体所有土地将面临着逐渐被城市侵食的局面。集体所有土地要转为国有土地，除非为了公共利益，通过征收途径才能适用，那么，非公益用地如何征收的问题就变得越来越尖锐。因为“公共利益”界定不清并非土地征收问题的根源，科学界定公共利益范围也绝非解决问题的关键，问题的关键在于打破地方对建设用地使用权市场的垄断，形成多元化的建设用地使用权供给和需求主题，建立符合市场经济体制发展要求的，统一完善的建设用地使用权流转市场，使农村集体土地能直接进入建设用地使用权市场交易和流转，优化土地资源的配置。①那么，开放集体土地一级市场将会大大满足非公益性建设用地的需要。开放集体土地一级市场要加强政府监管和调控，杜绝农民集体或个人擅自出让土地，既保证城市正常土地需求得到满足，又能维护土地管理的正常秩序，达到土地总体利用平衡。政府的监管和调控主要体现在：总体规划控制、程序控制、价格控制、集体土地出让金管理监控等。
（二）构建公共利益界定制度
公共利益之于城中村改造，之于土地征收制度，是一项衡量国家行政征收权是否滥用的主要标准。不管对于国有土地或是集体土地中的征收，第一问题就是土地房屋的征收问题，就是要审查土地房屋的征收是否符合“公共利益”。
1、明确公共利益原则。 从理论基础及基本原则方面，要牢固确立土地征收的前提是公共利益原则。在土地利用中“土地所有的私有独占性与土地高度的社会公共性之间的矛盾”逐步凸显，个人利益与社会利益之间的冲突日益加剧，甚至出现了个人滥用其所有权而损害社会公共利益的现象。因此，世界各国以法律形式设置了土地征收权，而且将公共利益规定为土地征收制度的唯一正当理由，维护私有财产受法律保护的原则，防止国家公权力侵害私人财产权。要在法律中明确公共利益原则是征收集体土地及其房屋行为的第一要件，防止非公益性征收对集体土地权利的侵犯。新拆迁条例第二条明确规定了征收的前提是为了公共利益的需要，从而确立了国有土地上房屋征收的公共利益原则。而将公共利益与非公共利益区别开来，对非公共利益的征地，例如商业目的，不得使用行政征收。对非公共利益目的需要取得公民或法人的土地使用权的，应该与土地使用权人进行平等协商，按照合同法的规定达成补偿协议。新拆迁条例还规定——非因公共利益的拆迁，建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。 2、认定公共利益的标准。要将公共利益作为一项原则列入法律的相关规定，就要对公共利益进行明确的界定。新征收条例第三条首次以列举加兜底条款的形式对公共利益做出界定。公共利益具有两个特点：一是公共利益的共享性。公共利益作为一个法律概念，关于“公共”的理解是一个开放的、不特定的群体，或者可以称之为“公众”，公共利益是一种社会公众共享的利益，而不是簡单的某些个人利益的叠加或者是个人之间因为某种关系而形成的共同利益。二是公共利益的非营利性。以盈利为目的的商业利益，当然应当排除在公共利益之外，公共利益内容的公共性决定了其需求往往不能通过市场选择机制得到满足，经营者不得通过该项目获取不正当利益。公共利益本身具有不确定性，而且随着社会经济的发展，公共利益的内涵也随着发展。立法构建宜参照美国、英国等国家的做法，采用概括兼列举方式的规定，将一些在不同领域的公共利益，例如公共福利、公共设施、公共秩序、公共安全等纳入公共利益的范围，同时，一将不属于公共利益的情形排除在外。这种定义方式不但符合公共利益概念的开放性、不确定性和发展性，也能有效地防止实际操作中解释不当而导致征收权滥用的情况发生。
（三）完善安置补偿制度
建立科学、合理的安置补偿制度，给城中村改造中的村民公平合理补偿，使他们共享城中村土地区位优势带来的增值效应，使他们免除后顾之忧，是目前城中村改造工作中的核心内容，也是解决目前城中村改造中的激烈矛盾的关键。在深入分析我国目前城中村的安置补偿制度的基础上，总结国内城中村改造的成功经验和失败教训，结合我国国情，笔者认为可以从以下几方面进行完善：
1、明确征收补偿原则。 在宪法中明确科学合理农村土地征收补偿的原则己非常迫切。城中村的改造涉及的是集体土地的征收，集体土地上依附的农民权益种类众多，包括农民的居住权、生活保障权、发展权等等。有学者主张：“补偿不应该是完全的赔偿，毕竟是为了公共利益，不应是完全按照市场价格。”持此种观点的学者认为公共利益高于个人利益，个人利益在遇到公共利益时，应该为公共利益让位。而正是在这种观念的鼓励下，政府以公共利益为目的，只用了远远低于市场价值的价格就征收农民的土地及房屋，造成了农民权利遭受严重的侵害。笔者认为应该在法律中规定全额或完全补偿原则。城中村改造虽然可以解决城中村中普遍存在的规划、环境、治安等等社会问题，可以促进城市的经济社会发展，然而这些利好对于村民来讲，都不是直接的和完全的利益。政府征收了农民的土地、房屋时，实现了土地的增值，产生了较大的经济社会利益，这部分利益主要是应该由改造前这一区位的土地拥有者即城中村村民来享有，是他们的土地发展权的体现。因此，在征收集体所有土地的过程中，要适用全额的完全的补偿原则，将农民的居住权，生活保障权，发展权等一并考虑进行赔偿，才能体现征收的公平公正。补偿的金额虽然应遵循经济规律的要求并在国家或地方财力可以承受的范围内，但征收也要保证被征收人的生活状态不至于低于原先的生活水平，而且要保证其有持续提高的发展态势。这样，征收补偿才有可能顺利和谐地推进，城中村改造中面临的种种困难问题才能迎刃而解。
2、设立多元补偿方式。从各地城中村改造实践证明，由于城市房地产的快速发展，以货币补偿为唯一补偿方式的改造模式往往导致村民连基本的居住权都无法得到保障，而依附在土地上发展权、社会保障权等更加无法得到实现。新拆迁条例规定，被征收人可以选择补偿方式，补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，或者实行货币补偿与房屋产权调换相结合的形式。应该在法律上设立多样性的补偿方式，包括产权置换、货币补偿等多种形式，赋予村民选择权，自愿选择补偿方式。首先是货币安置，也就是进行货币补偿。拆迁人应当向村民即被拆迁人支付安置补偿款，安置补偿款应按照被拆除房屋的重置成本价和宅基地的区位补偿价确定。重置成本价是村民重新购置同等条件的房屋的成本价，区位补偿金是房屋拆迁工程中对房屋所处地理位置所给予的相应补偿款。其次是房屋产权置换安置。为了充分保障村民的财产权，应该按照其合法宅基地面积进行1：1比例的置换，实现村民资产的同等交换。目前，有些地区城中村改造中采用的基准面积置换方式，超过基准面积的部分村民只能选择货币补偿，不得选择产权置换，强迫村民将物权货币化，这是对村民合法权益的侵犯。而且，基准面积的标准没有一个统一标准，由各地政府自由裁量，有失公平正义。再次是集体房产补偿股份制，城中村中存在大量的集体土地及房产，潜在着巨额的商业利益。城中村改造后，村民己经改变为居民，不存在集体组织。要推行村改制公司模式，将集体利益进行股份制改革，合理分配集体经济收入，保证村民享有其合法社员权。
注释：
① 毛华敏，农村集体土地所有权制度及征收机制治理重构，中国农村研究网，2010.6.9.
一、现行城中村拆迁安置补偿法律制度之缺陷
1、我国涉及城中村改造或者是集体土地征收的法律法规位阶低、操作性不强。目前，仅有《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《城市房屋拆迁管理条例》等寥寥几部法律。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》中大都是原则性的规定，可操作性低，规定的弹性很大，往往需要依靠详细合理权威的法律来规范、指导城中村的改造才能使城中村许多新矛盾的解决不受到合法性的质疑。《城市房屋拆迁管理条例》的执行前提是针对城市范围内的国有土地，而对于还未真正城市化的城中村集体土地并不太合适。各地纷纷制定的地方法规、政策性文件各具特色，在城中村改造中也发挥了一定的作用，但由于立法的位阶比较低，对一些城中村改造中出现的问题不能作明确的规定，实际操作时也出现了漏洞。
2、城中村改造中急需解决的公共利益、补偿标准等问题缺乏法律规定。公共利益在立法或司法上界定标准的缺失，导致了对农村集体土地所有权、使用权的保护不力。当此类纠纷诉于法院时，人民法院对征地行政许可、拆迁行政许可等案件进行合法性审查时，法官通常只能运用自由裁量权结合案件材料进行判断，造成审判实践中关于“公共利益”的判断过于宽泛甚至流于形式，从而也导致了对农地集体所有权、使用权的保护不力的问题长期存在。还有作为村民最关心的问题—集体土地上房屋拆迁补偿标准，到目前为止，尚没有法律法规的规定，有些地方参照城市房屋拆迁补偿标准，有些地方则提出按基准面积安置，剩余的面积进行货币补偿，补偿标准一般低于城市房屋补偿标准，有些地方则提出按1：1或是1：1.25的比例进行安置，还有存在原地安置或异地安置的问题。“城中村”改造是政府、村集体、村民、开发商利益博弈的过程，各地政府各出奇招，按照当地的实际情况进行各种各样的尝试，寻求各方利益的平衡，但是在法律法规缺位的情况下，难以使各方当事人都能达到利益均衡，那么，这个时候处于弱势的村民利益往往就成为了牺牲的对象。因此，需要一个公平、公正、公开的拆迁补偿标准作指导，以维护拆迁各方的合法权益。
二、完善我国城中村房屋拆迁安置补偿制度的建议
（一）增强农村土地的流转度
1、改变城乡土地二元化管理体制。城乡二元管理体制不仅包括土地所有权属的二元制，还包括户籍二元管理机制。随着经济社会发展，这种二元化的管理己经显示出很多的弊端，包括城中村现象的出现，农村社会保障权利无法保证，城乡教育、文化等方面也存在着很大的差距。目前，无论理论界还是决策界，都承认要改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，同地同价同权。对于城中村的宅基地及其房屋權属，要逐步建立起与城市土地及其房屋权属一致的法律制度。宅基地房屋的所有权仍因征收为国有，对其上盖房屋的权属也应参照城市房屋，设立宅基地房屋物权制度。当然，宅基地物权只能是一种不完全的物权，要明确物权内容，确认其所有人享有包括继承权、赠与权、转让权、设定抵押的权利等。
2、明确集体土地所有权主体地位。城中村的村民手持土地管理部门颁发的宅基地房屋权属证明，而一旦发生国家征收，很多村民都是无论是对征收与否，抑或征收补偿标准，安置方案没有表决权，甚至没有了基本的知情权，这无疑是对村民合法权利的侵犯。《土地管理法》中规定的农村土地权属主体共有三级，即为村集体经济组织，村民小组、乡镇集体经济组织，其中没有规定村民的主体地位。在土地管理法改革中要明确村集体土地及其建筑物所有权主体为村集体，宅基地及其上属房屋所有权主体为村民，赋予村民自主决定宅基地房屋补偿的权利。村民一旦获得宅基地及其上属房屋所有权主体地位，无论该所有权是否为完全物权，村民具有了法定主体资格，才有可能对征收目的、征收标准或征收程序提出异议，寻求司法救济。
3、开放集体土地一级市场。随着城市的不断扩张，对土地的需求量不断增大，城市边缘的集体所有土地将面临着逐渐被城市侵食的局面。集体所有土地要转为国有土地，除非为了公共利益，通过征收途径才能适用，那么，非公益用地如何征收的问题就变得越来越尖锐。因为“公共利益”界定不清并非土地征收问题的根源，科学界定公共利益范围也绝非解决问题的关键，问题的关键在于打破地方对建设用地使用权市场的垄断，形成多元化的建设用地使用权供给和需求主题，建立符合市场经济体制发展要求的，统一完善的建设用地使用权流转市场，使农村集体土地能直接进入建设用地使用权市场交易和流转，优化土地资源的配置。①那么，开放集体土地一级市场将会大大满足非公益性建设用地的需要。开放集体土地一级市场要加强政府监管和调控，杜绝农民集体或个人擅自出让土地，既保证城市正常土地需求得到满足，又能维护土地管理的正常秩序，达到土地总体利用平衡。政府的监管和调控主要体现在：总体规划控制、程序控制、价格控制、集体土地出让金管理监控等。
（二）构建公共利益界定制度
公共利益之于城中村改造，之于土地征收制度，是一项衡量国家行政征收权是否滥用的主要标准。不管对于国有土地或是集体土地中的征收，第一问题就是土地房屋的征收问题，就是要审查土地房屋的征收是否符合“公共利益”。
1、明确公共利益原则。 从理论基础及基本原则方面，要牢固确立土地征收的前提是公共利益原则。在土地利用中“土地所有的私有独占性与土地高度的社会公共性之间的矛盾”逐步凸显，个人利益与社会利益之间的冲突日益加剧，甚至出现了个人滥用其所有权而损害社会公共利益的现象。因此，世界各国以法律形式设置了土地征收权，而且将公共利益规定为土地征收制度的唯一正当理由，维护私有财产受法律保护的原则，防止国家公权力侵害私人财产权。要在法律中明确公共利益原则是征收集体土地及其房屋行为的第一要件，防止非公益性征收对集体土地权利的侵犯。新拆迁条例第二条明确规定了征收的前提是为了公共利益的需要，从而确立了国有土地上房屋征收的公共利益原则。而将公共利益与非公共利益区别开来，对非公共利益的征地，例如商业目的，不得使用行政征收。对非公共利益目的需要取得公民或法人的土地使用权的，应该与土地使用权人进行平等协商，按照合同法的规定达成补偿协议。新拆迁条例还规定——非因公共利益的拆迁，建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。 2、认定公共利益的标准。要将公共利益作为一项原则列入法律的相关规定，就要对公共利益进行明确的界定。新征收条例第三条首次以列举加兜底条款的形式对公共利益做出界定。公共利益具有两个特点：一是公共利益的共享性。公共利益作为一个法律概念，关于“公共”的理解是一个开放的、不特定的群体，或者可以称之为“公众”，公共利益是一种社会公众共享的利益，而不是簡单的某些个人利益的叠加或者是个人之间因为某种关系而形成的共同利益。二是公共利益的非营利性。以盈利为目的的商业利益，当然应当排除在公共利益之外，公共利益内容的公共性决定了其需求往往不能通过市场选择机制得到满足，经营者不得通过该项目获取不正当利益。公共利益本身具有不确定性，而且随着社会经济的发展，公共利益的内涵也随着发展。立法构建宜参照美国、英国等国家的做法，采用概括兼列举方式的规定，将一些在不同领域的公共利益，例如公共福利、公共设施、公共秩序、公共安全等纳入公共利益的范围，同时，一将不属于公共利益的情形排除在外。这种定义方式不但符合公共利益概念的开放性、不确定性和发展性，也能有效地防止实际操作中解释不当而导致征收权滥用的情况发生。
（三）完善安置补偿制度
建立科学、合理的安置补偿制度，给城中村改造中的村民公平合理补偿，使他们共享城中村土地区位优势带来的增值效应，使他们免除后顾之忧，是目前城中村改造工作中的核心内容，也是解决目前城中村改造中的激烈矛盾的关键。在深入分析我国目前城中村的安置补偿制度的基础上，总结国内城中村改造的成功经验和失败教训，结合我国国情，笔者认为可以从以下几方面进行完善：
1、明确征收补偿原则。 在宪法中明确科学合理农村土地征收补偿的原则己非常迫切。城中村的改造涉及的是集体土地的征收，集体土地上依附的农民权益种类众多，包括农民的居住权、生活保障权、发展权等等。有学者主张：“补偿不应该是完全的赔偿，毕竟是为了公共利益，不应是完全按照市场价格。”持此种观点的学者认为公共利益高于个人利益，个人利益在遇到公共利益时，应该为公共利益让位。而正是在这种观念的鼓励下，政府以公共利益为目的，只用了远远低于市场价值的价格就征收农民的土地及房屋，造成了农民权利遭受严重的侵害。笔者认为应该在法律中规定全额或完全补偿原则。城中村改造虽然可以解决城中村中普遍存在的规划、环境、治安等等社会问题，可以促进城市的经济社会发展，然而这些利好对于村民来讲，都不是直接的和完全的利益。政府征收了农民的土地、房屋时，实现了土地的增值，产生了较大的经济社会利益，这部分利益主要是应该由改造前这一区位的土地拥有者即城中村村民来享有，是他们的土地发展权的体现。因此，在征收集体所有土地的过程中，要适用全额的完全的补偿原则，将农民的居住权，生活保障权，发展权等一并考虑进行赔偿，才能体现征收的公平公正。补偿的金额虽然应遵循经济规律的要求并在国家或地方财力可以承受的范围内，但征收也要保证被征收人的生活状态不至于低于原先的生活水平，而且要保证其有持续提高的发展态势。这样，征收补偿才有可能顺利和谐地推进，城中村改造中面临的种种困难问题才能迎刃而解。
2、设立多元补偿方式。从各地城中村改造实践证明，由于城市房地产的快速发展，以货币补偿为唯一补偿方式的改造模式往往导致村民连基本的居住权都无法得到保障，而依附在土地上发展权、社会保障权等更加无法得到实现。新拆迁条例规定，被征收人可以选择补偿方式，补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，或者实行货币补偿与房屋产权调换相结合的形式。应该在法律上设立多样性的补偿方式，包括产权置换、货币补偿等多种形式，赋予村民选择权，自愿选择补偿方式。首先是货币安置，也就是进行货币补偿。拆迁人应当向村民即被拆迁人支付安置补偿款，安置补偿款应按照被拆除房屋的重置成本价和宅基地的区位补偿价确定。重置成本价是村民重新购置同等条件的房屋的成本价，区位补偿金是房屋拆迁工程中对房屋所处地理位置所给予的相应补偿款。其次是房屋产权置换安置。为了充分保障村民的财产权，应该按照其合法宅基地面积进行1：1比例的置换，实现村民资产的同等交换。目前，有些地区城中村改造中采用的基准面积置换方式，超过基准面积的部分村民只能选择货币补偿，不得选择产权置换，强迫村民将物权货币化，这是对村民合法权益的侵犯。而且，基准面积的标准没有一个统一标准，由各地政府自由裁量，有失公平正义。再次是集体房产补偿股份制，城中村中存在大量的集体土地及房产，潜在着巨额的商业利益。城中村改造后，村民己经改变为居民，不存在集体组织。要推行村改制公司模式，将集体利益进行股份制改革，合理分配集体经济收入，保证村民享有其合法社员权。
注释：
① 毛华敏，农村集体土地所有权制度及征收机制治理重构，中国农村研究网，2010.6.9.