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1.同济大学土木工程学院 上海 200092；2.浙江省杭州市江干区村镇建设管理站 浙江 杭州 310009
【摘 要】我国政府投资项目长期以来受到传统自建制建设弊端的影响，政府祝投资的约束力缺失或者约束不严，造成了政府投资项目在建设过程中 “超规模、超标准、超投资”， “三超”现象的存在。针对这种政府资源浪费的现象，进一步转变政府职能，以代建制取代自建制，已经成为我国政府投资项目改革的必然模式。
【关键词】政府投资项目；代建制；项目管理
所谓代建制就是基于市场，允许竞争的存在，以提高政府资金使用效益为目标的投资模式。这一投资模式将促进政府投资由传统的自闭式内部管理模式逐渐转变，最终适应现代化市场经济发展的需要，并逐渐在公开竞争的市场经济运作过程中起到资源优化配置的住到作用。“代建制” 如果能够实施，将在很大程度上提高政府投资项目建设的管理水平，保证投资收益最大化，保证项目过程的质量，并进一步促进政府投资项目管理体制的改革。
一、政府投资项目实施代建制的意义
传统自建制模式之下，政府投资项目频频出现失误，浪费了大量资金和建设资源。而代建制自模式可以促进政府投资项目实施趋于理性化，同时可以提高项目管理水平和工作效率。恰恰弥补了自建知道 不足。随着时代的发展，政府投资亦发生很大的转变，投资项目越来越理性、专业、科学。
真正落实项目“三控目标”。“三控目标”——投资、质量与进度很难真正的落实，前期工作做得不到位，又随意变更决策，就会非常容易一再地超过投资预算，形成严重的“三超”现象。而严格的质量控制目标之所以难以达到，主要原因就在于项目中施工单位和材料设备供应商没有合法招投标。项目的进度控制目标为提前竣工，满足了政绩工程与献礼工程的抢工期要求，虽然项目建设合理，但却忽视了科学的工期，使得项目的建设存在一定的隐患。
市场竞争机制得到充分发挥。政府投资项目代建制的招投标采购要经过很多道环节，有着比较充分的市场竞争，凡是参与到项目中的有关单位，不管是投标的前期咨询、项目的勘察设计、项目的设备材料供应或施工建设的单位，还是参加投标代建的单位，都会竭尽所能地为招标单位提供最优质的方案、服务，用最好的技术、最合理的价格为自己加分。正是这样，也使得项目水平不断提升，与此同时还保证了项目的成本控制问题。
规范政府对项目的监督管理职能。“三超”现象经常出现在政府投资的项目里，而造成这种情况发生的原因不仅仅是表面上的建设单位的管理经验不够，更是实行的政府投资管理模式中投资约束机制的严重缺乏。实行代建制将使得与项目建设有关的部门或公司的责任意识得到很大程度的增强，能够让政府部门对相关项目的监督管理更加有效，使建设各方之间的关系得到平衡。
二、代建制实施过程中的主要问题
1对代建制缺乏正确的认识
政府各部门之间缺乏协调，致使代建单位的角色与过程承包单位混淆，不能正确履行代建职责。
2缺少水平高、专业性强的代建主体
在实际代建项目实施的过程中，问题百出。一方面是受代建单位规模的制约，人员配备不能满足代建需要；另一方面是代建代为本身项目管理人员专业素养有待提高。在一些公共建筑代建项目中，代建单位为不能胜任建筑功能专业化的需要，这些矛盾益发明显。
3代建单位主体不成熟
我国目前大多数代建单位都隶属于政府部门，地方保护主义和行业保护主义在很大程度上妨碍了代建市场市场机制的形成，影响了代建市场的正常运行。关于代建制的相关约束机制在现阶段的发展中并不完善，而且大多数代建机构是盈利性单位，这些因素导致很多代建单位为了追求利益而一味地压低投资，降低施工标准，阁顾项目建设质量和投资效益。
4代建单位法律地位没有实现
目前关于代建制中项目法人的制度与现行的法律制度存在一些矛盾。我国相关的法律法规没有赋予代建单位法律地位，各项审批手续办理仍然需要以项目使用单位的名义进行。如此，代建单位作为项目法人的意义就不存在了，成为了实际上的建设项目的组织者和协调者，不仅不能行使项目建设过程中的各项权利，而且也无需承担相应的责任，代建单位又成了名存实亡的单位。项目管理过程中需要通过代建制解决的问题，比如项目使用方想要真正摆脱繁琐、复杂的项目建设程序，也仍然无法实现。
5代建市场尚未形成规模
现今我国的代建市场正处于发育时期，全国各地对代建单位的资格条件和市场进人要求比较模糊，没有明确的标准统一对代建单位进行资质认定和等级划分。同时代建单位实力水平参差不齐，履约诚信程度没有衡量标准，难以把握，存在潜在代建风险，因此代建市场还无法形成良性的市场竞争。
6管理制度不健全，责任不健全
大多数代建单位属于企业型机构，具有很大的变动因素。如果对其的责任追究机制依然如此不完善，不能对其加以有效的约束，一旦代建单位注销公司，那么项目质量责任终身制将无法落实。
7业主过多介人代建单位的管理
代建单位的法律地位难以确立使得业主过多越权，代建单位难以发挥其应有的权利。这一现象在确定方案、选择施工单位、选择材料的采购、安排工期等方面表现得尤为明显，这些行为极大地限制了代建单位在项目实施过程中履行自己的职能，最终失去自己的权力和地位。
三、政府投资项目代建制管理的完善对策
1、规范政府投资工程建设实施运行机制
政府投资工程管理法律完善的首要任务就是：合理划分各个部门的职责，适中分配权力，在投资、建没、管理、使用的各个环节，相互之间形成节制，具体措施可以包括：明确各方的权力范围和应尽的义务，以规章制度加以约束，将工程细分，划出房建、市政、园林等各个方面，出台相应的专业代建管理办法和移交接管程序。同时将职能按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用职加以区分，在政府管理职能和代理政府方面，也要按照事务性、技术性、专业性将各方职能加以区分，明确各方的责任和权力，在投资决策、建设实施、工程使用之间强化相互配合和制约的关系，促使政府投资工程的运行机制更加趋向规范化，从而保障政府投资的效益。 2、完善政府投资项目监督体系
为了防止政府各部门之间职责的重复履行，防止有些职责出现无人担负的状态，避免政府投资因为职责划分不明而出现拖沓失误，必须明确政府各部门在政府投资项目管理中应该担负的主要职责。依照我国国情来看，还应当加强国家对计划、财政、市场、审计和监察等部门的宏观监管，由政府协调各方顺利开展工作。
3、培育代建市场的竞争主体
从代建制的发展趋势看，工程项目管理公司是未来代建市场的项目主体。我国应采取有效措施，培育项目管理公司。主要措施有：鼓励现有的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司；提倡具备条件的建设项目，尤其是政府投资项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。
4、逐步实现专业化管理我国政府投资项目的成败与项目管理单位和人员的能力和水平密切相关。可委托专业项目管理机构、专业人士来进行项目建设管理，发挥专业机构和技术人员的技术、管理优势与经验避免造成人、财、物和信息、等社会资源的浪费，政府同时需履行好监督职能。
5、业主责任清晰可控
作为项目业主不能与代建单位签订了一纸《项目代建合同》后就万事大吉，而必须负责做好以下工作：提出代建项目实施方案的可研报告；负责与代建单位签订《项目代建合同》，筹措项目建设资金；组织项目监理招标，监督勘察、设计、施工、设备及材料等招标并审查招标文件、最高投标限价，会同代建单位与施工单位签订合同；监督代建单位对项目工程质量、进度、安全的管理等等。
6、代建单位职责准确
代建单位应认真履行好以下责任：代项目业主编制报批项目立项、可研报告、投资概算书、工程预算书等；组织勘察、设计、施工和设备（材料）采购招标活动；编制工程建设年度计划，按月向项目业主报送工程进度情况和资金使用情况；负责工程建设投资质量、工期控制及合同管理；、审核施工单位编报的工程进度表及提出进度付款意见；编报工程报告，收集整理有关工程技术档案资料并办理移交等等。
四、总结
代建模式虽然适应当下的政府投资现状和市场经济，但是随着我国投资体制改革的进一步深入，政府投资项目必然出现新型的工程管理模式。未来政府投资的走向，以及如何使之更为完善和规范，已然成为相关部门新的研究课题，必须提到研究日程上来，从而使之更好的为我国经济建设服务。
【摘 要】我国政府投资项目长期以来受到传统自建制建设弊端的影响，政府祝投资的约束力缺失或者约束不严，造成了政府投资项目在建设过程中 “超规模、超标准、超投资”， “三超”现象的存在。针对这种政府资源浪费的现象，进一步转变政府职能，以代建制取代自建制，已经成为我国政府投资项目改革的必然模式。
【关键词】政府投资项目；代建制；项目管理
所谓代建制就是基于市场，允许竞争的存在，以提高政府资金使用效益为目标的投资模式。这一投资模式将促进政府投资由传统的自闭式内部管理模式逐渐转变，最终适应现代化市场经济发展的需要，并逐渐在公开竞争的市场经济运作过程中起到资源优化配置的住到作用。“代建制” 如果能够实施，将在很大程度上提高政府投资项目建设的管理水平，保证投资收益最大化，保证项目过程的质量，并进一步促进政府投资项目管理体制的改革。
一、政府投资项目实施代建制的意义
传统自建制模式之下，政府投资项目频频出现失误，浪费了大量资金和建设资源。而代建制自模式可以促进政府投资项目实施趋于理性化，同时可以提高项目管理水平和工作效率。恰恰弥补了自建知道 不足。随着时代的发展，政府投资亦发生很大的转变，投资项目越来越理性、专业、科学。
真正落实项目“三控目标”。“三控目标”——投资、质量与进度很难真正的落实，前期工作做得不到位，又随意变更决策，就会非常容易一再地超过投资预算，形成严重的“三超”现象。而严格的质量控制目标之所以难以达到，主要原因就在于项目中施工单位和材料设备供应商没有合法招投标。项目的进度控制目标为提前竣工，满足了政绩工程与献礼工程的抢工期要求，虽然项目建设合理，但却忽视了科学的工期，使得项目的建设存在一定的隐患。
市场竞争机制得到充分发挥。政府投资项目代建制的招投标采购要经过很多道环节，有着比较充分的市场竞争，凡是参与到项目中的有关单位，不管是投标的前期咨询、项目的勘察设计、项目的设备材料供应或施工建设的单位，还是参加投标代建的单位，都会竭尽所能地为招标单位提供最优质的方案、服务，用最好的技术、最合理的价格为自己加分。正是这样，也使得项目水平不断提升，与此同时还保证了项目的成本控制问题。
规范政府对项目的监督管理职能。“三超”现象经常出现在政府投资的项目里，而造成这种情况发生的原因不仅仅是表面上的建设单位的管理经验不够，更是实行的政府投资管理模式中投资约束机制的严重缺乏。实行代建制将使得与项目建设有关的部门或公司的责任意识得到很大程度的增强，能够让政府部门对相关项目的监督管理更加有效，使建设各方之间的关系得到平衡。
二、代建制实施过程中的主要问题
1对代建制缺乏正确的认识
政府各部门之间缺乏协调，致使代建单位的角色与过程承包单位混淆，不能正确履行代建职责。
2缺少水平高、专业性强的代建主体
在实际代建项目实施的过程中，问题百出。一方面是受代建单位规模的制约，人员配备不能满足代建需要；另一方面是代建代为本身项目管理人员专业素养有待提高。在一些公共建筑代建项目中，代建单位为不能胜任建筑功能专业化的需要，这些矛盾益发明显。
3代建单位主体不成熟
我国目前大多数代建单位都隶属于政府部门，地方保护主义和行业保护主义在很大程度上妨碍了代建市场市场机制的形成，影响了代建市场的正常运行。关于代建制的相关约束机制在现阶段的发展中并不完善，而且大多数代建机构是盈利性单位，这些因素导致很多代建单位为了追求利益而一味地压低投资，降低施工标准，阁顾项目建设质量和投资效益。
4代建单位法律地位没有实现
目前关于代建制中项目法人的制度与现行的法律制度存在一些矛盾。我国相关的法律法规没有赋予代建单位法律地位，各项审批手续办理仍然需要以项目使用单位的名义进行。如此，代建单位作为项目法人的意义就不存在了，成为了实际上的建设项目的组织者和协调者，不仅不能行使项目建设过程中的各项权利，而且也无需承担相应的责任，代建单位又成了名存实亡的单位。项目管理过程中需要通过代建制解决的问题，比如项目使用方想要真正摆脱繁琐、复杂的项目建设程序，也仍然无法实现。
5代建市场尚未形成规模
现今我国的代建市场正处于发育时期，全国各地对代建单位的资格条件和市场进人要求比较模糊，没有明确的标准统一对代建单位进行资质认定和等级划分。同时代建单位实力水平参差不齐，履约诚信程度没有衡量标准，难以把握，存在潜在代建风险，因此代建市场还无法形成良性的市场竞争。
6管理制度不健全，责任不健全
大多数代建单位属于企业型机构，具有很大的变动因素。如果对其的责任追究机制依然如此不完善，不能对其加以有效的约束，一旦代建单位注销公司，那么项目质量责任终身制将无法落实。
7业主过多介人代建单位的管理
代建单位的法律地位难以确立使得业主过多越权，代建单位难以发挥其应有的权利。这一现象在确定方案、选择施工单位、选择材料的采购、安排工期等方面表现得尤为明显，这些行为极大地限制了代建单位在项目实施过程中履行自己的职能，最终失去自己的权力和地位。
三、政府投资项目代建制管理的完善对策
1、规范政府投资工程建设实施运行机制
政府投资工程管理法律完善的首要任务就是：合理划分各个部门的职责，适中分配权力，在投资、建没、管理、使用的各个环节，相互之间形成节制，具体措施可以包括：明确各方的权力范围和应尽的义务，以规章制度加以约束，将工程细分，划出房建、市政、园林等各个方面，出台相应的专业代建管理办法和移交接管程序。同时将职能按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用职加以区分，在政府管理职能和代理政府方面，也要按照事务性、技术性、专业性将各方职能加以区分，明确各方的责任和权力，在投资决策、建设实施、工程使用之间强化相互配合和制约的关系，促使政府投资工程的运行机制更加趋向规范化，从而保障政府投资的效益。 2、完善政府投资项目监督体系
为了防止政府各部门之间职责的重复履行，防止有些职责出现无人担负的状态，避免政府投资因为职责划分不明而出现拖沓失误，必须明确政府各部门在政府投资项目管理中应该担负的主要职责。依照我国国情来看，还应当加强国家对计划、财政、市场、审计和监察等部门的宏观监管，由政府协调各方顺利开展工作。
3、培育代建市场的竞争主体
从代建制的发展趋势看，工程项目管理公司是未来代建市场的项目主体。我国应采取有效措施，培育项目管理公司。主要措施有：鼓励现有的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司；提倡具备条件的建设项目，尤其是政府投资项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。
4、逐步实现专业化管理我国政府投资项目的成败与项目管理单位和人员的能力和水平密切相关。可委托专业项目管理机构、专业人士来进行项目建设管理，发挥专业机构和技术人员的技术、管理优势与经验避免造成人、财、物和信息、等社会资源的浪费，政府同时需履行好监督职能。
5、业主责任清晰可控
作为项目业主不能与代建单位签订了一纸《项目代建合同》后就万事大吉，而必须负责做好以下工作：提出代建项目实施方案的可研报告；负责与代建单位签订《项目代建合同》，筹措项目建设资金；组织项目监理招标，监督勘察、设计、施工、设备及材料等招标并审查招标文件、最高投标限价，会同代建单位与施工单位签订合同；监督代建单位对项目工程质量、进度、安全的管理等等。
6、代建单位职责准确
代建单位应认真履行好以下责任：代项目业主编制报批项目立项、可研报告、投资概算书、工程预算书等；组织勘察、设计、施工和设备（材料）采购招标活动；编制工程建设年度计划，按月向项目业主报送工程进度情况和资金使用情况；负责工程建设投资质量、工期控制及合同管理；、审核施工单位编报的工程进度表及提出进度付款意见；编报工程报告，收集整理有关工程技术档案资料并办理移交等等。
四、总结
代建模式虽然适应当下的政府投资现状和市场经济，但是随着我国投资体制改革的进一步深入，政府投资项目必然出现新型的工程管理模式。未来政府投资的走向，以及如何使之更为完善和规范，已然成为相关部门新的研究课题，必须提到研究日程上来，从而使之更好的为我国经济建设服务。