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[摘要]文章在梳理我国户籍制度形成、改革的基础上，提出我国户籍制度改革面临的城市负担能力、普惠型社会福利、进城农民土地处置等困境，并以当前成都市所推行的户籍制度改革为蓝本分析了其解决这些困境的努力．提出了成都户籍制度改革对全国户籍制度的启示。
[关键词]户籍；户籍制度；社会福利
[中图分类号]D6
[文献标识码]A
[文章编号]1008－2689(2011)03－0129－05
我国特有的户籍制度，并非仅仅是基于人口居住城乡分野而带来的城乡不同的人口登记、统计制度，还包括基于户籍性质不同而进行的人口迁移控制与权利配置等诸多制度体系。改革开放以来，人口迁移，尤其是人口流动管制逐渐放松，城乡户籍权利配置差异逐渐调整。但是，由于种种因素的制约，我国户籍制度改革并不顺利，目前仍然面临着一些问题和困境。2010年11月，成都所推行的户籍制度改革，探索解决了户籍管理中所面对的一些难题，对我国户籍制度改革提供了全新的借鉴和启示。
一、我国户籍制度的形成与改革
(一)城乡分治户籍制度的形成
新中国成立以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户口管理制度开始从城市到农村逐步构建起来。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度的指示》，登记常住人口，建立起经常性户口登记和户口管理制度。
在计划经济体制形成过程中，户籍制度沿着计划管理模式不断发展并渐趋僵化。面对农村人口大量入城的控制难题，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，条例所确立的户口凭证迁移落户制度开启了以户口迁移控制人口流动的先河，从农村进入城市的户口迁移控制逐步强化。1977年，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，提出严格控制市、镇人口，明确户口迁移的审批权限和手续，要求严格控制“农转非”。稍后，公安部下达“农转非”的内部控制指标，户籍控制“农转非”的做法得到确认。
在强化人口迁移控制的同时，以户籍性质为基础城乡分割的户籍权利也在建构，户籍逐渐与粮油等生活用品供应、教育、就业、医疗、养老和劳动保障制度等相结合，使得户籍附加不同的权利、利益而身份化，使得农业户口和非农业户口变成高低有别的户口等级。同时，政府建构起升学、招工、参军提干等制度化途径，以实现户籍由农业向非农业可控性转变。户籍及其相关政策建构，使得中国城乡成为相对封闭、经济社会制度各异的独立体系，户籍转化为身份差别，形成“城乡分治、一国两策”的格局，进一步强化了中国的二元社会结构。
(二)城乡二元户籍制度的改革
1978年后，我国逐步转向市场经济体制，户籍制度从集镇、小城镇人手调整，放松对人口迁移的控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，有条件允许在集镇务工、经商和办服务业的农民及其家属落户集镇。1992年8月，公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，重点解决婴儿落户、夫妻分居、投亲落户等问题。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转为城镇户口，并允许其自愿保留或转让承包地经营权。与此同时，粮棉油等物质生活资料的市场供应、劳动就业领域的市场化改革、允许中小学借读等一系列政策的调整，使得基于户籍的权益配置制度弱化。但是，当时建立的最低生活保障制度、失业救济、养老医疗保险等还是针对城市居民的，农村居民被排除在外。
2003年以后，由于城乡劳动力出现短缺，国家推行统筹城乡社会经济发展，一些大中城市，例如石家庄、哈尔滨、南京、郑州等省会城市以及江苏省、湖南省、浙江省、辽宁省等开始推进区域性户籍制度改革。这些改革一方面以固定住所、稳定职业或生活来源等准入条件取代进城指标，另一方面从管理上取消户籍性质划分，统一登记为居民户口。从各地实践来看，这些改革往往以城市发展为中心而推行，基于户口性质的差别化待遇依然存在，户籍制度改革没有取得预期成果。2009年，广东省以积分入户形式推动农民工进城；2010年，重庆启动梯度化的城乡户籍制度改革。尽管这两个省市的改革未脱离城市发展动机，但是这些改革降低入户门槛、推进户籍权利平等化，并激发了个人努力和自致而受到肯定。
(三)我国户籍制度改革面临的困境
我国户籍制度改革已经推行了几十年，但总体而言，我国户籍制度改革滞后于经济社会发展需要，这与其改革中遇到的诸多问题和困境分不开。这些问题和困境主要有：
1．农村人口进城与城市负担能力之间的困境。在城乡户籍所附加的诸多权利和利益差异得不到彻底改革的背景下，农村人口就存在进入城市的动力，农村人口进城必然对城市管理、公共服务、社会福利等提出要求，必然对城市的资源、环境、基础设施等带来极大的压力。在城市，尤其是大中城市没有足够的能力应对这种压力的情况下，人口的过快增长必然挤占城市资源对户籍人口所提供的公共服务及社会福利，带来各种住房、交通、环境等难题。因此，大中城市选择较高入城门槛，控制农村人口入城，进而造成了大量农村人口难以在其居留地落地生根，我国1.5亿多的农民工只能十几年、几十年在城镇“暂住”的局面。
2．选择型社会福利向普惠型社会福利过渡的困境。计划经济体制下形成的选择型社会福利保障城市生活必需品和社会福利供给，而将农村人口排斥在外，使得城乡居民成为两个不同的社会身份群体。伴随我国市场经济的发展，以及城乡统筹的推进，需要建立覆盖城乡全体公民的普惠型社会福利，不仅城市居民、农村居民需要平等地享有，即便外来流动人口也需要相应享有。但是，由于制度依赖的存在，以及地方政府在社会福利供给上承担主要责任，考虑到财政承担能力限制，城乡之间、本地人口与外来人口之间的普惠型社会福利难以一步到位。
3．进城农民土地使用权放弃与保有的困境。长期以来，农民转户进入城市，相应就要放弃在农村宅基地、承包土地等相关权利，近年来一些地方政府推行“土地换社保”更是强化了这种做法。如果公共服务、社会保障等被视为政府应平等提供给城乡居民的，“土地换社保”就构成对农民权益的侵害。但是，农民在转户进城同时拥有宅基地、承包地等权益也构成对城市居民的不公平。对于转户进城农民，其在农村宅基地、承包土地等土地权益处理需要科学的制度设计，简单的存废皆不可取。
由于户籍制度改革面临的这些困境，户籍制度改革步伐一直难以顺利向前迈进。以至于目前户籍制度依然在发挥着控制人口迁移、进行权利配置的作用，当前借户籍改革谋取农民土地的“土地换社保”做法 也使得进城农民土地的处理成为改革中的新难题。正是在此背景下，2010年11月成都户籍制度改革打破了户籍制度的诸多瓶颈，在户籍管理的多方面进行全新的探索，被称之为“最彻底”的户籍制度改革。
二、成都市户籍制度改革
2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该意见使得户籍制度回归到其本源的登记管理职能，将居民应享有的基本公共服务、社会保障与户籍脱钩，实现了城乡居民权利的平等化。成都市还对流动人口推行居住证管理，赋予流动人口和本地居民大致平等的权利和保障。这是多年来成都统筹城乡协调发展的结果，此前成都市实施了农村土地使用制度改革，明确农民的土地使用及其收益权；成都市还增加对教育、医疗、社会保障的投入，推进基本公共服务均等化，弱化户籍附加权利。同时，成都市逐渐调整户籍管理制度，最终彻底改革户籍制度。
(一)成都户籍制度改革的基础
2007年6月，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都从农村土地使用制度改革，以及推进教育、医疗、社会保障均等化入手，在多领域进行了改革创新，促进城乡居民基本公共服务和社会福利的平等化。这些改革弱化了户籍的附加权利，奠定了户籍制度改革的基础。
从2008年开始，成都市开展农村产权制度改革，推动了农村土地使用确权。通过改革将农民的宅基地使用权、土地承包经营权等固化为村集体经济组织赋予农民的财产权利，并颁证到户予以明晰化。同时，成都市设立农村产权交易所，允许农民土地使用权的流转，使得土地使用权可以变现，转化为农民可以带走的财产。这使得土地变成可流转的生产要素，保障农民进城后的土地及其收益，解除了农民进城时土地、住房等不动产的羁绊。
为缩小城乡基本公共服务和社会保障的差距，从2004年开始，成都市投入14.5亿元，在全域成都建410所标准化学校。提高农村教师待遇，实行名校集团化，利用名校带动近远郊区(市)县的学校共同发展。投入7.6亿元，完成乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生站建设，提升基层医疗卫生服务。同时，成都市加大社会保障投入，拓宽覆盖面。2004年，成都采取财政补贴方式将征地农民纳入城镇养老、医疗保险。2008年，农民被纳入农村养老保险体系后，逐渐整合城乡居民建立统一的养老保险制度。同时，率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现城乡居民医疗保险制度一体化。根据成都市市长葛红林提供的数据，2004年，城乡人均公共服务投入的差距是1542.8元；在2009年，城乡人均公共服务投入的差距是136.2元。提升农村教育、医疗，加大对农村社会保障投资，缩小了城乡居民的户籍权利差距，奠定了户籍制度改革的基础。
(二)成都户籍制度改革的内容
从2003年起，成都市着手调整户籍管理制度。2003年，根据成都市人民政府批转市公安局《关于调整现行户口政策意见》，以合法固定的住所、稳定的职业或生活来源等户口准入条件代替了“入城指标”，同时放松大中专学生等的户口迁移及亲属投靠的入户限制。2004年，成都市打破二元户籍登记制度，取消了“农业”和“非农业”户口的性质划分，统一为“居民户口”；2006年后，成都市放宽了户口的准入条件，农民租住统一规划修建的房屋、租住私人住房等都可以迁移入户。2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，该意见的主要内容可划分为以下方面：
1．建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，实现人口流动，户籍跟着迁徙，实现户口登记地与实际居住地的一致。推进建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。
2．统一就业失业登记，完善就业援助制度。建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准。在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，在农村没有土地承包经营权和林地使用权，处于无业状态的本市居民，均可进行失业登记。城乡就业困难人员同等享受社会保险补贴、岗位补贴等就业援助扶持政策。
3．完善城乡统一的社会保险制度，统一退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策。停办非城镇户籍从业人员综合社会保险，将已有非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。用人单位及其职工参加城镇职工社会保险，其他居民自主选择参加城乡居民社会保险或城镇职工社会保险。入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的城乡退役士兵享受同等的货币补偿或就业安置政策。各区(市)县应统一城乡义务兵家庭优待金标准。
4．分区域统一城乡住房保障体系以及“三无”人员供养标准和低保标准。各区(市)县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，要统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。在同一区(市)县内，统一“三无”人员供养标准，逐渐统一城乡的低保标准。
5．实现义务教育的公平化，统一中职学生资助政策。义务教育阶段学生在户籍所在地就近入学，公平就学。推进城乡公共教育资源的均衡配置，按照国家相关政策要求，统一标准，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生实施助学政策。
6．建立城乡统一的计划生育政策，城乡居民在户籍地享有平等的政治权利和民主管理权利。迁入城镇的村民在5年内继续执行农村计划生育政策，实现独生子女父母奖励政策的城乡全覆盖。城乡居民自由迁徙并落户后，按照选举法、村(居)民委员会组织法等法律、法规的规定，在户籍所在地享有平等的选举权、被选举权和民主管理的权利。
成都在全域范围内城乡统一户籍，实现居民自由迁徙，推进了城乡统筹发展，有助于加快城乡一体化进程，成为当代我国户籍制度改革的典型样本。而统一城乡户籍，均衡户籍权利也促进了公共资源在城乡间的均衡配置，生产要素在城乡间自由流动，促进了人口在空间上合理的分配和布局。
2011年1月，成都对流动人口推行居住证管理。根据2010年7月颁发的《成都市居住证管理规定》，拟居住时间在一年以上，且在当地从事务工、经商及买房租房人员，并交纳社会保险六个月以上的，可以办理居住证。持证人员在劳动就业、医疗卫生、计划生育、法律援助等12个方面享有与成都户籍人口同等的权利和保障。这种做法改革了以往以户籍配置资源和权利的做法，不仅使得本地城乡居民享有统一的基本公共服务和社会保障，而且使得流动人口享有与当地居民相似的权利和保障，有助于推进我国公民权利的平等，保障全体公民的基本人权和社会公平。
三、成都改革对破解我国户籍制度
改革困境的启示
将成都户籍制度改革放在我国户籍制度改革的大背景下进行分析，可以发现，成都户籍制度改革破除了户籍管理对城乡居民自由迁移的束缚，建立起户籍、居住一元化管理机制，保证户籍、人口管理统一性；同时，改变了基于户籍性质的权利差异，实现了户籍权利的平等化，使得城乡居民、流动人口都可以享有的基本公共服务和社会福利。更重要的是成都户籍制度改革在深化农村产权制度改革，实行农地确权的基础上，成都保障农民的土地使用权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害，否决了“土地换社保”的做法，保障了进城农民在农村的相关土地使用权益。这些做法有助于全国户籍制度改革困境的求解，给我国户籍制度改革提供了诸多启示。
(一)缩小户籍权利差距可化解农村人口进城的压力
户籍制度改革的难点并不在于户籍登记制度本身，而在于附加在户籍之上的诸多公共服务、社会保障等配套制度的改革。和户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会保险、社会福利等等配套制度的改革，不仅制约户籍制度本身的改革，也往往决定整个制度改革的成败。我国一些地方因为这些配套制度改革滞后，放松户口控制后不得不紧急叫停的改革并非特例。户籍制度改革，实质性的是城乡户籍权利、利益的平等，仅仅统一居民户口，不进行相应的户籍配套制度改革也就失去了改革意义。当然，在城乡户籍权利、利益的差距不可能短期消除，这就需要渐进改革。在此过程中，基于户籍的基本公共服务、社会保障差别逐步缩减，农村人口不管是是否进城都可以享有基本统一的权利和利益，这就化解了农村人口进城与城市负担能力之间的困境。当越来越多的权利、利益脱离户籍性质而成为普遍的权利、利益后，人口迁移的户籍控制自然消失，城乡户籍权利差异消除，户籍制度便可以回归其本源。
(二)普惠型的社会福利制度应该逐步实现
在渐进缩小本地城乡户籍的权利、利益差距的同时，对本地户籍人口的公共服务、社会保障等方面的待遇基本可以推而广之到在本地生产、生活的非本地人口身上，从而彻底推进普惠型的社会福利。长期以来，外来人口的权利保障一直是难以解决的问题。这固然来源于在财政分权模式下地方政府在公共服务和社会保障供给方面需要承担更多的财政责任，在降低户籍门槛以及放松外来人口控制问题上，地方政府不得不考虑财政承受能力。针对外来人口提供不同于本地居民的公共服务、社会保障配置，形成了对外来人口的权益歧视。但是，外来人口在流入地劳动就业、在当地生产生活、在当地居住消费，其所创造的价值也当然在流入地。从此意义上说，外来人口在其流人地享受当地居民的基本公共服务、社会保障等就无可厚非。在缩小城乡户籍差别待遇的同时，对外来流动人口的公共服务、社会保障等也需要相应推进，使其在居住满一定年限后享有和本地户籍人口基本相同的权利，从而推进我国公民在户籍地，或在居住地都可享有和行使基本公民权，保障公民的基本人权，推进社会公平。
(三)土地制度与户籍制度良性联动需要进一步探索
在农民转户进入城市后，其原来作为村集体经济组织成员使用的宅基地、承包地等的处理一直是影响农民进城的重要因素。一些地方政府推行“土地换社保”的做法的最终目的是从农民手中获取城市发展短缺的土地资源，并非扎实推进城乡统筹或户籍制度改革。成都市在推行农村土地使用制度改革的基础上，允许农民带产权进城，保障农民土地使用及收益权不会因进城而改变。如果进城农民既可拥有城市居民的各项权利，同时又可不放弃原集体经济组织成员的权利，这无论如何也是一种不公平。如果进城农民的土地完全由农民自愿处理，那些在城市获得稳定就业收入的农民更倾向于保留土地，获取租金或者空留在那里；而那些在城市勉强谋生的农民却倾向于将土地变现，以增加在城市生存的机会，而恰恰这部分人有可能很难在城市长久立足。这进一步又会导致不关心农村的“城居地主”或者“城市贫民”的出现，进而带来难以解决的遗留问题。
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责任编辑 北纬
[关键词]户籍；户籍制度；社会福利
[中图分类号]D6
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[文章编号]1008－2689(2011)03－0129－05
我国特有的户籍制度，并非仅仅是基于人口居住城乡分野而带来的城乡不同的人口登记、统计制度，还包括基于户籍性质不同而进行的人口迁移控制与权利配置等诸多制度体系。改革开放以来，人口迁移，尤其是人口流动管制逐渐放松，城乡户籍权利配置差异逐渐调整。但是，由于种种因素的制约，我国户籍制度改革并不顺利，目前仍然面临着一些问题和困境。2010年11月，成都所推行的户籍制度改革，探索解决了户籍管理中所面对的一些难题，对我国户籍制度改革提供了全新的借鉴和启示。
一、我国户籍制度的形成与改革
(一)城乡分治户籍制度的形成
新中国成立以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户口管理制度开始从城市到农村逐步构建起来。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度的指示》，登记常住人口，建立起经常性户口登记和户口管理制度。
在计划经济体制形成过程中，户籍制度沿着计划管理模式不断发展并渐趋僵化。面对农村人口大量入城的控制难题，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，条例所确立的户口凭证迁移落户制度开启了以户口迁移控制人口流动的先河，从农村进入城市的户口迁移控制逐步强化。1977年，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，提出严格控制市、镇人口，明确户口迁移的审批权限和手续，要求严格控制“农转非”。稍后，公安部下达“农转非”的内部控制指标，户籍控制“农转非”的做法得到确认。
在强化人口迁移控制的同时，以户籍性质为基础城乡分割的户籍权利也在建构，户籍逐渐与粮油等生活用品供应、教育、就业、医疗、养老和劳动保障制度等相结合，使得户籍附加不同的权利、利益而身份化，使得农业户口和非农业户口变成高低有别的户口等级。同时，政府建构起升学、招工、参军提干等制度化途径，以实现户籍由农业向非农业可控性转变。户籍及其相关政策建构，使得中国城乡成为相对封闭、经济社会制度各异的独立体系，户籍转化为身份差别，形成“城乡分治、一国两策”的格局，进一步强化了中国的二元社会结构。
(二)城乡二元户籍制度的改革
1978年后，我国逐步转向市场经济体制，户籍制度从集镇、小城镇人手调整，放松对人口迁移的控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，有条件允许在集镇务工、经商和办服务业的农民及其家属落户集镇。1992年8月，公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，重点解决婴儿落户、夫妻分居、投亲落户等问题。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转为城镇户口，并允许其自愿保留或转让承包地经营权。与此同时，粮棉油等物质生活资料的市场供应、劳动就业领域的市场化改革、允许中小学借读等一系列政策的调整，使得基于户籍的权益配置制度弱化。但是，当时建立的最低生活保障制度、失业救济、养老医疗保险等还是针对城市居民的，农村居民被排除在外。
2003年以后，由于城乡劳动力出现短缺，国家推行统筹城乡社会经济发展，一些大中城市，例如石家庄、哈尔滨、南京、郑州等省会城市以及江苏省、湖南省、浙江省、辽宁省等开始推进区域性户籍制度改革。这些改革一方面以固定住所、稳定职业或生活来源等准入条件取代进城指标，另一方面从管理上取消户籍性质划分，统一登记为居民户口。从各地实践来看，这些改革往往以城市发展为中心而推行，基于户口性质的差别化待遇依然存在，户籍制度改革没有取得预期成果。2009年，广东省以积分入户形式推动农民工进城；2010年，重庆启动梯度化的城乡户籍制度改革。尽管这两个省市的改革未脱离城市发展动机，但是这些改革降低入户门槛、推进户籍权利平等化，并激发了个人努力和自致而受到肯定。
(三)我国户籍制度改革面临的困境
我国户籍制度改革已经推行了几十年，但总体而言，我国户籍制度改革滞后于经济社会发展需要，这与其改革中遇到的诸多问题和困境分不开。这些问题和困境主要有：
1．农村人口进城与城市负担能力之间的困境。在城乡户籍所附加的诸多权利和利益差异得不到彻底改革的背景下，农村人口就存在进入城市的动力，农村人口进城必然对城市管理、公共服务、社会福利等提出要求，必然对城市的资源、环境、基础设施等带来极大的压力。在城市，尤其是大中城市没有足够的能力应对这种压力的情况下，人口的过快增长必然挤占城市资源对户籍人口所提供的公共服务及社会福利，带来各种住房、交通、环境等难题。因此，大中城市选择较高入城门槛，控制农村人口入城，进而造成了大量农村人口难以在其居留地落地生根，我国1.5亿多的农民工只能十几年、几十年在城镇“暂住”的局面。
2．选择型社会福利向普惠型社会福利过渡的困境。计划经济体制下形成的选择型社会福利保障城市生活必需品和社会福利供给，而将农村人口排斥在外，使得城乡居民成为两个不同的社会身份群体。伴随我国市场经济的发展，以及城乡统筹的推进，需要建立覆盖城乡全体公民的普惠型社会福利，不仅城市居民、农村居民需要平等地享有，即便外来流动人口也需要相应享有。但是，由于制度依赖的存在，以及地方政府在社会福利供给上承担主要责任，考虑到财政承担能力限制，城乡之间、本地人口与外来人口之间的普惠型社会福利难以一步到位。
3．进城农民土地使用权放弃与保有的困境。长期以来，农民转户进入城市，相应就要放弃在农村宅基地、承包土地等相关权利，近年来一些地方政府推行“土地换社保”更是强化了这种做法。如果公共服务、社会保障等被视为政府应平等提供给城乡居民的，“土地换社保”就构成对农民权益的侵害。但是，农民在转户进城同时拥有宅基地、承包地等权益也构成对城市居民的不公平。对于转户进城农民，其在农村宅基地、承包土地等土地权益处理需要科学的制度设计，简单的存废皆不可取。
由于户籍制度改革面临的这些困境，户籍制度改革步伐一直难以顺利向前迈进。以至于目前户籍制度依然在发挥着控制人口迁移、进行权利配置的作用，当前借户籍改革谋取农民土地的“土地换社保”做法 也使得进城农民土地的处理成为改革中的新难题。正是在此背景下，2010年11月成都户籍制度改革打破了户籍制度的诸多瓶颈，在户籍管理的多方面进行全新的探索，被称之为“最彻底”的户籍制度改革。
二、成都市户籍制度改革
2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该意见使得户籍制度回归到其本源的登记管理职能，将居民应享有的基本公共服务、社会保障与户籍脱钩，实现了城乡居民权利的平等化。成都市还对流动人口推行居住证管理，赋予流动人口和本地居民大致平等的权利和保障。这是多年来成都统筹城乡协调发展的结果，此前成都市实施了农村土地使用制度改革，明确农民的土地使用及其收益权；成都市还增加对教育、医疗、社会保障的投入，推进基本公共服务均等化，弱化户籍附加权利。同时，成都市逐渐调整户籍管理制度，最终彻底改革户籍制度。
(一)成都户籍制度改革的基础
2007年6月，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都从农村土地使用制度改革，以及推进教育、医疗、社会保障均等化入手，在多领域进行了改革创新，促进城乡居民基本公共服务和社会福利的平等化。这些改革弱化了户籍的附加权利，奠定了户籍制度改革的基础。
从2008年开始，成都市开展农村产权制度改革，推动了农村土地使用确权。通过改革将农民的宅基地使用权、土地承包经营权等固化为村集体经济组织赋予农民的财产权利，并颁证到户予以明晰化。同时，成都市设立农村产权交易所，允许农民土地使用权的流转，使得土地使用权可以变现，转化为农民可以带走的财产。这使得土地变成可流转的生产要素，保障农民进城后的土地及其收益，解除了农民进城时土地、住房等不动产的羁绊。
为缩小城乡基本公共服务和社会保障的差距，从2004年开始，成都市投入14.5亿元，在全域成都建410所标准化学校。提高农村教师待遇，实行名校集团化，利用名校带动近远郊区(市)县的学校共同发展。投入7.6亿元，完成乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生站建设，提升基层医疗卫生服务。同时，成都市加大社会保障投入，拓宽覆盖面。2004年，成都采取财政补贴方式将征地农民纳入城镇养老、医疗保险。2008年，农民被纳入农村养老保险体系后，逐渐整合城乡居民建立统一的养老保险制度。同时，率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现城乡居民医疗保险制度一体化。根据成都市市长葛红林提供的数据，2004年，城乡人均公共服务投入的差距是1542.8元；在2009年，城乡人均公共服务投入的差距是136.2元。提升农村教育、医疗，加大对农村社会保障投资，缩小了城乡居民的户籍权利差距，奠定了户籍制度改革的基础。
(二)成都户籍制度改革的内容
从2003年起，成都市着手调整户籍管理制度。2003年，根据成都市人民政府批转市公安局《关于调整现行户口政策意见》，以合法固定的住所、稳定的职业或生活来源等户口准入条件代替了“入城指标”，同时放松大中专学生等的户口迁移及亲属投靠的入户限制。2004年，成都市打破二元户籍登记制度，取消了“农业”和“非农业”户口的性质划分，统一为“居民户口”；2006年后，成都市放宽了户口的准入条件，农民租住统一规划修建的房屋、租住私人住房等都可以迁移入户。2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，该意见的主要内容可划分为以下方面：
1．建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，实现人口流动，户籍跟着迁徙，实现户口登记地与实际居住地的一致。推进建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。
2．统一就业失业登记，完善就业援助制度。建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准。在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，在农村没有土地承包经营权和林地使用权，处于无业状态的本市居民，均可进行失业登记。城乡就业困难人员同等享受社会保险补贴、岗位补贴等就业援助扶持政策。
3．完善城乡统一的社会保险制度，统一退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策。停办非城镇户籍从业人员综合社会保险，将已有非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。用人单位及其职工参加城镇职工社会保险，其他居民自主选择参加城乡居民社会保险或城镇职工社会保险。入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的城乡退役士兵享受同等的货币补偿或就业安置政策。各区(市)县应统一城乡义务兵家庭优待金标准。
4．分区域统一城乡住房保障体系以及“三无”人员供养标准和低保标准。各区(市)县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，要统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。在同一区(市)县内，统一“三无”人员供养标准，逐渐统一城乡的低保标准。
5．实现义务教育的公平化，统一中职学生资助政策。义务教育阶段学生在户籍所在地就近入学，公平就学。推进城乡公共教育资源的均衡配置，按照国家相关政策要求，统一标准，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生实施助学政策。
6．建立城乡统一的计划生育政策，城乡居民在户籍地享有平等的政治权利和民主管理权利。迁入城镇的村民在5年内继续执行农村计划生育政策，实现独生子女父母奖励政策的城乡全覆盖。城乡居民自由迁徙并落户后，按照选举法、村(居)民委员会组织法等法律、法规的规定，在户籍所在地享有平等的选举权、被选举权和民主管理的权利。
成都在全域范围内城乡统一户籍，实现居民自由迁徙，推进了城乡统筹发展，有助于加快城乡一体化进程，成为当代我国户籍制度改革的典型样本。而统一城乡户籍，均衡户籍权利也促进了公共资源在城乡间的均衡配置，生产要素在城乡间自由流动，促进了人口在空间上合理的分配和布局。
2011年1月，成都对流动人口推行居住证管理。根据2010年7月颁发的《成都市居住证管理规定》，拟居住时间在一年以上，且在当地从事务工、经商及买房租房人员，并交纳社会保险六个月以上的，可以办理居住证。持证人员在劳动就业、医疗卫生、计划生育、法律援助等12个方面享有与成都户籍人口同等的权利和保障。这种做法改革了以往以户籍配置资源和权利的做法，不仅使得本地城乡居民享有统一的基本公共服务和社会保障，而且使得流动人口享有与当地居民相似的权利和保障，有助于推进我国公民权利的平等，保障全体公民的基本人权和社会公平。
三、成都改革对破解我国户籍制度
改革困境的启示
将成都户籍制度改革放在我国户籍制度改革的大背景下进行分析，可以发现，成都户籍制度改革破除了户籍管理对城乡居民自由迁移的束缚，建立起户籍、居住一元化管理机制，保证户籍、人口管理统一性；同时，改变了基于户籍性质的权利差异，实现了户籍权利的平等化，使得城乡居民、流动人口都可以享有的基本公共服务和社会福利。更重要的是成都户籍制度改革在深化农村产权制度改革，实行农地确权的基础上，成都保障农民的土地使用权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害，否决了“土地换社保”的做法，保障了进城农民在农村的相关土地使用权益。这些做法有助于全国户籍制度改革困境的求解，给我国户籍制度改革提供了诸多启示。
(一)缩小户籍权利差距可化解农村人口进城的压力
户籍制度改革的难点并不在于户籍登记制度本身，而在于附加在户籍之上的诸多公共服务、社会保障等配套制度的改革。和户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会保险、社会福利等等配套制度的改革，不仅制约户籍制度本身的改革，也往往决定整个制度改革的成败。我国一些地方因为这些配套制度改革滞后，放松户口控制后不得不紧急叫停的改革并非特例。户籍制度改革，实质性的是城乡户籍权利、利益的平等，仅仅统一居民户口，不进行相应的户籍配套制度改革也就失去了改革意义。当然，在城乡户籍权利、利益的差距不可能短期消除，这就需要渐进改革。在此过程中，基于户籍的基本公共服务、社会保障差别逐步缩减，农村人口不管是是否进城都可以享有基本统一的权利和利益，这就化解了农村人口进城与城市负担能力之间的困境。当越来越多的权利、利益脱离户籍性质而成为普遍的权利、利益后，人口迁移的户籍控制自然消失，城乡户籍权利差异消除，户籍制度便可以回归其本源。
(二)普惠型的社会福利制度应该逐步实现
在渐进缩小本地城乡户籍的权利、利益差距的同时，对本地户籍人口的公共服务、社会保障等方面的待遇基本可以推而广之到在本地生产、生活的非本地人口身上，从而彻底推进普惠型的社会福利。长期以来，外来人口的权利保障一直是难以解决的问题。这固然来源于在财政分权模式下地方政府在公共服务和社会保障供给方面需要承担更多的财政责任，在降低户籍门槛以及放松外来人口控制问题上，地方政府不得不考虑财政承受能力。针对外来人口提供不同于本地居民的公共服务、社会保障配置，形成了对外来人口的权益歧视。但是，外来人口在流入地劳动就业、在当地生产生活、在当地居住消费，其所创造的价值也当然在流入地。从此意义上说，外来人口在其流人地享受当地居民的基本公共服务、社会保障等就无可厚非。在缩小城乡户籍差别待遇的同时，对外来流动人口的公共服务、社会保障等也需要相应推进，使其在居住满一定年限后享有和本地户籍人口基本相同的权利，从而推进我国公民在户籍地，或在居住地都可享有和行使基本公民权，保障公民的基本人权，推进社会公平。
(三)土地制度与户籍制度良性联动需要进一步探索
在农民转户进入城市后，其原来作为村集体经济组织成员使用的宅基地、承包地等的处理一直是影响农民进城的重要因素。一些地方政府推行“土地换社保”的做法的最终目的是从农民手中获取城市发展短缺的土地资源，并非扎实推进城乡统筹或户籍制度改革。成都市在推行农村土地使用制度改革的基础上，允许农民带产权进城，保障农民土地使用及收益权不会因进城而改变。如果进城农民既可拥有城市居民的各项权利，同时又可不放弃原集体经济组织成员的权利，这无论如何也是一种不公平。如果进城农民的土地完全由农民自愿处理，那些在城市获得稳定就业收入的农民更倾向于保留土地，获取租金或者空留在那里；而那些在城市勉强谋生的农民却倾向于将土地变现，以增加在城市生存的机会，而恰恰这部分人有可能很难在城市长久立足。这进一步又会导致不关心农村的“城居地主”或者“城市贫民”的出现，进而带来难以解决的遗留问题。
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