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摘要：经过多年努力，目前甘肃已初步形成了以废旧地膜回收为重点、群众广泛参与为基础、政策激励为动力、试验示范为引导、立法监督为保障、资源化利用为支撑的农膜回收机制，农膜污染得到较大控制，对保护生态环境发挥了较好作用，其做法和经验具有典型意义，但还存在着回收成本高难度大、回收加工企业能力弱、资源化利用水平低等问题，需要针对关键环节及突出矛盾制约，研究出台更为直接有效的政策措施，以保障农膜回收和资源化利用以及农膜减量替代稳定健康发展。
关键词：农膜回收；调研报告；甘肃；
为了解农膜回收和资源化利用情况，助力农业部“农膜回收行动”，近期农业部政法司与农村经济研究中心组成联合调研组赴甘肃会宁县、榆中县开展了专题调研。调研组听取了关于全省农膜使用、回收和资源化利用情况的介绍，与省农技推广总站和农业环保站、会宁县农牧局、榆中县农业局进行了座谈，走访了部分生产回收企业、回收网点、农户和合作社。总的看，经过多年努力，目前甘肃全省初步形成了以废旧地膜回收为重点的农膜回收机制，农膜污染得到较大控制，对保护生态环境发挥了较好作用。但存在着回收成本高难度大、回收加工企业能力弱、资源化利用水平低等问题，需要针对农膜回收和资源化利用的关键环节及突出矛盾制约，研究出台较为直接有效的政策措施。现将有关情况报告如下。
一、农膜有增无减的根源何在
2016年，甘肃地膜覆盖耕地面积达到2870万亩，是1994年覆盖面积的8倍，达到了全省总耕地面积的35.4%。地膜使用总量达到18万吨，比上年增加了20%。覆盖作物也由过去单一的玉米、小麦扩展到蔬菜、马铃薯等30多个品种。在全国贯彻绿色发展理念的当下，甘肃农膜使用为何有增无减？
80年代以来，甘肃粮食产量的三次跨越式增长都伴随着地膜覆盖技术的进步更新。一是80年代中后期，粮食产量跃上60亿公斤，达到1949年的3倍，这个时期正是地膜覆盖技术在甘肃的起步阶段。二是1994年甘肃粮食产量迈上80亿公斤大关，这一年地膜覆盖技术进入稳步发展阶段。三是2003年至今的粮食“十二连丰”，这也是地膜覆盖技术的创新发展阶段。据统计，随着地膜技术应用，甘肃粮食增产幅度保持在20—30%以上，玉米增产51.8%，小麦增产106.4%，全省再未出现过绝收现象。
吃到甜头的甘肃人，不断加大对地膜覆盖技术的研发，目前已拥有膜侧沟播、平膜穴播和双垄沟播等十多种技术，尤其是玉米、马铃薯使用的全膜双垄沟播技术、小麦采用的全膜覆土穴播技术等创新集成技术得到较快发展使用。
农技推广人员和我们说：“多亏了地膜，为我们保住了农业的‘三大命门’，没有地膜就没有甘肃农业的今天。”
一是地膜为甘肃农业保住了水。甘肃是典型的旱作农业区，平均降水量为300毫米，不足全国平均降水的1/3，而年均蒸发量又在1300毫米，部分地区0—25厘米深的土层中含水量不足以支撑作物生长。地膜栽培技术引入以前，旱区30%的耕地常年颗粒无收。技术引入之后，0—25厘米深的土层中含水量提高了50%以上，蒸发抑制率在30%以上，水分含量达到作物生长需求。在灌溉区，随着宽膜、全膜垄膜沟灌等技术的应用，亩均节水达到100立方米以上。
二是地膜为甘肃农业保住了地。甘肃因缺水，每年都有部分耕地荒漠化，自从地膜技术的应用，不仅耕地保住了，而且还有所增加。如，海拔在1800米以上的土地气温常年低于8℃，不宜作物生长，而地膜栽培技术可以让膜下温度提高4—5℃，让作物生长海拔提高到2300米，全省增加有效耕地700万亩，相当于全省耕地总面积的10%。
三是地膜为甘肃农业保住了肥。据测定，覆盖地膜后速效性氮可增加30—50%，钾增加10—20%，磷增加20—30%。同时，地膜覆盖后，中午可使植株中、下部叶片多得到12—14%的反射光，增加3—4倍的光量。
二、寄予厚望的农膜回收机制效果如何
随着地膜应用范围的扩大，其负面环境影响也随之显现出来。人们反映强烈的不仅是“视觉污染”问题，更重要的是土壤中残膜的不断累积对土壤环境造成的潜在威胁。研究发现，地膜残留量达到15公斤时，土壤水分下渗速度不足正常土壤的2/3，导致土壤次生盐碱化，影响出苗，导致减产。目前以聚乙烯为主的地膜降解需要上百年，在替代技术没有全面铺开的前提下，建立科学的回收机制势在必行。
作為地膜使用大省，甘肃近年来作了一些有益探索，基本形成了“群众广泛参与为基础、政策激励为动力、试验示范为引导、立法监督为保障、资源化利用为支撑”的农膜回收机制。废旧地膜的回收利用率已由2011年的57.1%提高到2016年的78.6%。
一是群众广泛参与为基础。组织开展宣传培训，每年春秋两季集中覆膜时期，在全省范围内举办废旧农膜回收利用宣传月活动，通过会议、媒体、学校等多种渠道进行宣传，发放各种宣传资料，营造良好的社会舆论氛围。调研中发现，农户不仅能认识到地膜残留会降低出苗率、影响农机作业质量等问题，还能认识到残膜对周围环境、土壤质量的危害。另外，搭建起农膜回收市场，农户捡拾废旧地膜，可交售给收购商贩或者收购点，获得一定经济报酬，或者换新膜。结合“新网工程”建设，在部分县区探索建立“废旧农膜兑换超市”引入“以物易物”兑换机制。同时，加快研制出五种农膜捡拾机械纳入中央和省级财政农机购置补贴范围，在群众中推广机械捡拾。近两年，全省共生产销售农膜捡拾机械1000多台，年机械捡拾面积达到20—30万亩。
二是政策激励为动力。政府在采购“省补地膜”时充分考虑回收因素，优先采购开展农膜回收企业生产的地膜，引导建立“谁生产、谁回收”的良性机制。同时出台乡镇和村级回收站点扶持政策，对农膜回收量大的站点，发放运输车辆奖励，并根据回收量每年给予部分站点一次性补助0.2—2万元。对负责回收废旧地膜的流动商贩，部分地区也根据其回收量给予一定的补助，如广河县给予每立方废旧农膜100元的回收补贴，并每次补助100元油费。2016年，全省建成乡、村回收站点2100个。 三是试验示范为引导。有相关部门实验结果显示，如果地膜厚度在0.008毫米以上，其他相关性能指标也较好，无论采用机械或人工方式，农田残膜回收率可达到80%以上，如果地膜厚度提升到0.01毫米，回收率可达90%以上。为此，以旱作农业项目为示范，通过公开招标，政府统一采购厚度在0.008毫米及以上的高标准地膜，对于到乡镇、村或地方农技站购买高标准地膜的农户，国家和省级财政每亩补助2公斤地膜，部分县（区）政府还另外配套补助2公斤地膜。此外，以会宁县为例，组织开展“一手交旧膜、一手领新膜”的“以旧换新”工作试点，要求农户到乡镇、村委会或地方农技推广站购买1公斤财政补贴的高标准农膜时，上交2公斤废旧农膜，交不上废膜，就不能享受补贴，有效引导厚膜推广和回收机制的良性运转。
四是立法监督为保障。2013年11月，甘肃省在省人大常委会上通过全国首部关于废旧地膜回收利用的地方法规《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，从法规层面明确农膜回收中各主体的权责。2014年起，甘肃省委、省政府将废旧农膜回收利用工作列入省委1号文件和省政府重点工作，实行目标责任制，省农牧厅也将该项工作纳入与各市州农牧部门签订的目标责任书之中，进一步加大了行政推动力度。另外，在《关于集中治理废旧农膜的通知》中，明确提出各级政府要将废旧地膜回收利用工作纳入生态保护考核指标体系实行目标管理，将废旧地膜回收利用与地膜覆盖技术推广工作放在同等重要的位置，同部署、同检查、同考核。
五是资源化利用为支撑。目前，甘肃省废旧农膜资源化利用主要是生产加工井盖、塑料管、树篦子等终端产品，也有加工再生颗粒和碎片。有销路才有回收动力，为发挥企业资源化利用对整个回收机制的支撑作用，2010年始，省级财政针对废旧地膜回收加工企业设立专项扶持资金，实行以奖代补，根据企业废旧农膜回收加工量，每吨给予100元的奖励补助。对生产再生颗粒200吨以上废旧农膜回收初加工企业，以先建后补的方式给予一次性设备投资补助5万元。对年回收加工能力在2000吨以上的废旧农膜回收深加工企业，在技术改造、产能扩充方面需要贷款时可以获得50%的贴息扶持。并配套税收、用地等激励政策，辅以包片回收责任监管措施。六年间，累计投入专项资金1.1亿元、争取到中央补助资金2.34亿元，在全省范围内建立回收加工企业285家。
三、甘肃农膜回收机制为什么会成功
2012年甘肃0—20厘米耕地层地膜残留量每亩5.23—17.55公斤，2015年大幅度降至0—10.12公斤。农膜回收机制为什么能从白色污染中拯救这片土地？
一是运用法治手段，降低了回收难度。实验表明，地膜厚度由0.007毫米逐渐增大到0.014毫米时，地膜拉伸率由50%增加至150%，残膜回收率从76%增加至94.8%。国际上要求地膜厚度为0.012毫米，而我国要求合格的地膜产品平均厚度应不低于0.0068毫米。因缺乏严格的监管机制，又具备节约农资成本的诱惑，厚度为0.005—0.006毫米的超薄地膜拥有巨大的市场空间。因超薄地膜使用期内碎片化严重，直接增加了回收难度。为此甘肃省出台规范性文件，明确提出禁止使用厚度小于0.008毫米的超薄地膜，并辅以严格的监管机制。运用以旧换新、政府补贴采购高标准农膜等方式，挤压去除超薄地膜市场。2014年，甘肃发布地方标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》，对厚度和拉伸强度进行了具体和细化，相关指标均严于现行国家标准，从源头上降低了回收难度。
二是抓住了捡拾的关键，突出群众主体地位。近几年，甘肃大力推动机械捡拾，但因机具可靠性较差、效率低等问题，每年机械捡拾面积仅占甘肃地膜覆盖面积的1%左右。所以，甘肃大部分地区地膜主要依靠人工捡拾清理。据统计，人工捡拾比残膜机械捡拾率要高4—5个百分点，而且含根茬、土块等杂物少，尤其适合地块分散、不宜机械的小块农地。就现状判断，在很长一段时间，甘肃的捡拾主体仍然是群众。为此，甘肃通过“以旧换新”、“引导企业回收”、“以废膜易物”等方式调动农民的积极性。更重要的是采用立体式宣传，实现电视上有图，报纸上有文，网络上有声。像我们调研中随处可见宣传标语和图片，“捡拾农膜，功在当代，利在千秋”一句宣传标语，配上农膜污染的照片，触目惊心。正是这样铺天盖地，贴近民众的宣传方式，营造了全社会关注废旧农膜回收利用，促进农业清潔生产的浓厚氛围，促使回收农膜成为农民群众的自觉行动。
三是运用市场手段，建立起完整的产业链条。甘肃的废旧农膜回收机制能够良性运转，得益于市场化手段的运用，以需求拉动供给，赋予回收机制供需动力。政府采用“财政贴息、先建后补、以奖代补”等方式，先后扶持建设起一批地膜回收加工企业，以需求为导向，初步建立废旧农膜回收利用的市场化机制。形成了企业自主回收—加工型、商贩收购—加工型、农民交售—商贩和企业混合收购加工型三种产业链条。以会宁县为例，全县扶持建立废旧农膜加工企业6家，年加工量5000吨，为满足生产需求企业以60—120元每立方米向社会收购废旧农膜。由此催生出当地废旧农膜收购的流动商贩60多人，建立起废旧农膜回收网点28个。在旺盛的市场需求下，农民捡拾地膜每亩可获利20—50元，激发了农民一定的捡拾动力。
四是未雨绸缪，探索减量替代方式。地膜作为农田白色污染的主要来源，甘肃很早就意识到促进覆盖材料更新换代的必要性，分别从可降解地膜的试验示范和秸秆带状覆盖栽培技术入手进行探索研究。对于可降解地膜的试验示范，甘肃从2012年着手试验，2015年开始大面积示范。在8个市（州）15个县（区）实行每县100亩的秋覆膜降解膜示范，在5个市（州）5个县实行每县1000亩的顶凌覆膜降解膜示范，在榆中县石头沟国家旱作农业示范点进行降解膜埋设试验。对于秸秆带状覆盖栽培技术，甘肃利用玉米秸秆在等带间作旱地马铃薯栽培区进行带状覆盖，确定该技术适宜区域为年降水量300—550毫米的旱作农业区。2017年省财政设立专项资金200万元用于该项技术的推广，计划面积6000亩。 四、农膜回收还存在什么问题
甘肃省农膜回收率显著提高，农膜污染得到有效控制，但是如何保持现有成绩，使农膜回收常态化，依然面临诸多问题。
一是源头标准滞后，回收难度依然很大。甘肃省出台各种法规和标准，限制超薄农膜的使用，效果不错。但当前国家正在对地方标准进行逐项清理评估，如果甘肃省出台的农膜地方标准被清理掉，在国家新标准不出台的前提下，超薄农膜很可能会出现反弹，毕竟每亩节省13元左右的农资成本对农民是比较有吸引力的。届时，捡拾难度再次增加，捡拾率下降风险增大。另外，虽然《农用薄膜行业准入条件》，对各有关部门在农用地膜新建、改扩建项目进行投资管理、生产能力、环境评估等方面进行了明确规定，然而现实中并没有得到严格的执行。许多不符合准入条件、生产技术低下、产品质量不过关的农膜生产小企业还在生产。据统计，中国农膜市场中，高档农膜仅占 2% ，中档农膜占 20% ，低档农膜高达78% ，农膜回收的难度可见一斑。
二是人工捡拾成本高，回收模式难以持续。目前所有的回收模式，都以人工捡拾为基础，根据调查农户反映，即使采用加厚地膜，每人每天也只能捡拾5—7亩废旧农膜，而之前的超薄地膜捡拾效率更低，每人每天只能捡拾2—3亩，考虑到劳动力成本，当前每亩残膜的回收成本在20—50元左右，已经接近投入成本。例如，在2014年回收价格高时，废旧农膜每方可卖到150—180元，农民辛苦一天收入也有一百多元。而现在旧农膜价格跌到了50—80元/方，农民的收入比本地劳务输出收入每天低了40—50元，捡拾残膜就不划算了，捡拾动力自然下降。未来，随着城镇化、工业化的不断推进，人工成本将不断增加，人工捡拾具有不可持续性。
三是回收加工企业生存发展能力弱，回收动力不足。调研发现，回收加工企业由于市场不景气、税收重等问题经营困难，导致废旧农膜需求下降，影响整个回收机制的运转。2015年，再生颗粒的市场销售价格是7500元/吨，而目前是4200—4800元/吨，下降了近一半，生产成本却高达4000多元/吨，废旧农膜加工企业的市场利润率不足2%。除了市场原因，政策原因也不容忽视，《甘肃省废旧农膜回收利用条例》明确规定，从事废旧农膜回收利用的企业可以享受农用电价格优惠政策，但在实际操作中，加工企业往往难以享受该项政策。一家年生产再生颗粒1000吨的废旧地膜初加工企业，每吨电费成本高达1000元。而且企业税收负担重，农膜回收中，农户及流动商贩都没有出具发票的资格，导致企业没有原材料进项发票，难以合理抵扣销项税额。因加工企業经营困难，导致地膜回收价格下跌50%，商贩年收入下降了一半，只有1.5万元，农民捡拾农膜获利也下降一半，从而导致整个回收机制动力不足。
四是减量替代技术还不成熟，难以摆脱对现有传统农膜使用的依赖。对于农膜的减量替代，甘肃非常拥护，认为对节本增效和减少污染意义重大。但部分基层同志讲，就目前甘肃现实情况看，要增产增效，农膜减量难度很大，并且还要推广增加。因为500毫米以上的降雨区地膜才具有减量的可能性，但是减量不经济，况且甘肃多半地区降雨小于500毫米。例如，一亩马铃薯，覆膜要增加成本50多元，但可以增产40%，亩均增收300多元，而且能提前上市，潜在的价格增收不少。这么一算谁愿意减量？对于推广使用可降解地膜，有些老百姓讲，暂时不会主动用，因为使用可降解地膜每亩要多掏20多元不说，使用完全生物降解地膜，不能使用机械覆膜，还费时费力。如果使用光降解地膜，更要命！土埋部分没法降解，要人工捡拾，都不如覆普通膜。所以，减量替代须攻克技术难点切实解决农民使用中实际需求问题，如地膜破裂期短、达不到使用最佳期限、回收难、成本高等，否则会严重阻碍技术推广。
五、完善农膜回收机制的努力方向
对于甘肃省等旱作农业区来说，没有农膜就不会有“绿水青山和金山银山”，所以目前农业技术研究的重要方向，仍是改进农膜使用技术并大力推广，农膜用量仍将持续增长，在可降解农膜研发使用未成熟的前提下，要践行绿色发展，唯有依靠建立完善农膜回收机制。
一是加强超薄农膜的管控，从源头治理上降低回收难度。第一，应该借鉴化肥农药等农资产品的相关法律法规，尽快制定关于农膜管理的法律法规条例。明确各级政府部门在农膜生产、流通、使用、回收各环节的管理职责，切实解决分头管理、联合执法带来的监管不力问题。第二，大力整顿农膜生产行业，严格执行行业准入标准，以环保先行为准则，严厉打击技术、环保不达标的家庭作坊式小企业，扶持农膜生产龙头企业，着力培育技术、资金、具有社会责任感的企业，为全面推行“谁生产、谁回收”的生产者责任延伸制奠定基础。第三，尽快出台国家对农膜的指导性标准，提高地膜厚度、抗拉伸强度、耐候期等关键性指标。同时，鉴于各省份气候、地理条件以及种植作物的差异性，允许各省份根据省内情况，在满足国家指导性标准的前提下，制定地方强制标准。
二是从科技、体制环节寻求突破，节约成本提高捡拾效率。一方面，继续营造浓郁的氛围，巩固现有农民自觉捡拾农膜的习惯，加大农膜回收利用重要性的宣传力度，进一步提高广大农民的责任意识，多种方式全面调动农户捡拾的主动性和积极性。另一方面，整合科研部门和企业的研发力量，研究开发适用性强、收集效果明显、经济实惠的捡拾机械，促进机械捡拾、机械整地、机械收割等农技相融合，实现生产全程机械化。此外，培育专业化机械捡拾队伍，推广社会化专业服务。农机推广部门应加大对捡拾机械购买补贴等现有扶持政策的宣传力度，并积极提供技术指导，培育农机大户、农机专业合作社等社会化服务主体，通过他们对广大农村开展机耕、机收、机采、机拾等一条龙综合性服务。
三是创造促进回收企业良性发展的政策环境，注入回收机制终端动力。尽快与工商、税务等部门沟通协调地膜回收加工企业的增值税减免政策，可以参照垃圾等资源综合利用产品实行增值税即征即退政策，以降低企业负担。具体操作上可以采用国家税务总局废旧物资回收专用发票管理办法。落实农用电价优惠政策，加强与电力部门的沟通协调，落实农膜回收加工企业享受农用电价的优惠政策，特别是中小型加工企业，以提高其应对市场风险的能力。加大对部分乡镇和村级回收站点的补贴力度，科学合理布局回收站点，对回收量大的站点给予更多奖励和扶持。
四是从易回收和可替代两方面入手，加强农膜新产品的研发。整合农机推广、农业环保等部门以及高校、科研院所、企业的科研力量，组建科技攻关联盟，形成科研合力。首先，从多年用膜、加厚膜研制入手，攻克膜上机械化作业难题，实现全膜回收和整膜回收。其次，攻克农膜减量技术和全生物可降解农膜研发的技术难题，尽快开发出降解时点可控、生产成本较低、机械铺膜可行、全降解、无污染的农膜产品。最后，加强对新产品、新技术的监管，防止一些生产商，以“厚农膜”或者“可降解农膜”的名义，添加某些物质，生产出售质量更差的农膜，对土地和环境造成更为隐秘和严重的危害。
（调研组成员：刘建水 王莉 杨洁梅 白永刚 张斌 胡钰 李竣）
责任编辑：凌玉
关键词：农膜回收；调研报告；甘肃；
为了解农膜回收和资源化利用情况，助力农业部“农膜回收行动”，近期农业部政法司与农村经济研究中心组成联合调研组赴甘肃会宁县、榆中县开展了专题调研。调研组听取了关于全省农膜使用、回收和资源化利用情况的介绍，与省农技推广总站和农业环保站、会宁县农牧局、榆中县农业局进行了座谈，走访了部分生产回收企业、回收网点、农户和合作社。总的看，经过多年努力，目前甘肃全省初步形成了以废旧地膜回收为重点的农膜回收机制，农膜污染得到较大控制，对保护生态环境发挥了较好作用。但存在着回收成本高难度大、回收加工企业能力弱、资源化利用水平低等问题，需要针对农膜回收和资源化利用的关键环节及突出矛盾制约，研究出台较为直接有效的政策措施。现将有关情况报告如下。
一、农膜有增无减的根源何在
2016年，甘肃地膜覆盖耕地面积达到2870万亩，是1994年覆盖面积的8倍，达到了全省总耕地面积的35.4%。地膜使用总量达到18万吨，比上年增加了20%。覆盖作物也由过去单一的玉米、小麦扩展到蔬菜、马铃薯等30多个品种。在全国贯彻绿色发展理念的当下，甘肃农膜使用为何有增无减？
80年代以来，甘肃粮食产量的三次跨越式增长都伴随着地膜覆盖技术的进步更新。一是80年代中后期，粮食产量跃上60亿公斤，达到1949年的3倍，这个时期正是地膜覆盖技术在甘肃的起步阶段。二是1994年甘肃粮食产量迈上80亿公斤大关，这一年地膜覆盖技术进入稳步发展阶段。三是2003年至今的粮食“十二连丰”，这也是地膜覆盖技术的创新发展阶段。据统计，随着地膜技术应用，甘肃粮食增产幅度保持在20—30%以上，玉米增产51.8%，小麦增产106.4%，全省再未出现过绝收现象。
吃到甜头的甘肃人，不断加大对地膜覆盖技术的研发，目前已拥有膜侧沟播、平膜穴播和双垄沟播等十多种技术，尤其是玉米、马铃薯使用的全膜双垄沟播技术、小麦采用的全膜覆土穴播技术等创新集成技术得到较快发展使用。
农技推广人员和我们说：“多亏了地膜，为我们保住了农业的‘三大命门’，没有地膜就没有甘肃农业的今天。”
一是地膜为甘肃农业保住了水。甘肃是典型的旱作农业区，平均降水量为300毫米，不足全国平均降水的1/3，而年均蒸发量又在1300毫米，部分地区0—25厘米深的土层中含水量不足以支撑作物生长。地膜栽培技术引入以前，旱区30%的耕地常年颗粒无收。技术引入之后，0—25厘米深的土层中含水量提高了50%以上，蒸发抑制率在30%以上，水分含量达到作物生长需求。在灌溉区，随着宽膜、全膜垄膜沟灌等技术的应用，亩均节水达到100立方米以上。
二是地膜为甘肃农业保住了地。甘肃因缺水，每年都有部分耕地荒漠化，自从地膜技术的应用，不仅耕地保住了，而且还有所增加。如，海拔在1800米以上的土地气温常年低于8℃，不宜作物生长，而地膜栽培技术可以让膜下温度提高4—5℃，让作物生长海拔提高到2300米，全省增加有效耕地700万亩，相当于全省耕地总面积的10%。
三是地膜为甘肃农业保住了肥。据测定，覆盖地膜后速效性氮可增加30—50%，钾增加10—20%，磷增加20—30%。同时，地膜覆盖后，中午可使植株中、下部叶片多得到12—14%的反射光，增加3—4倍的光量。
二、寄予厚望的农膜回收机制效果如何
随着地膜应用范围的扩大，其负面环境影响也随之显现出来。人们反映强烈的不仅是“视觉污染”问题，更重要的是土壤中残膜的不断累积对土壤环境造成的潜在威胁。研究发现，地膜残留量达到15公斤时，土壤水分下渗速度不足正常土壤的2/3，导致土壤次生盐碱化，影响出苗，导致减产。目前以聚乙烯为主的地膜降解需要上百年，在替代技术没有全面铺开的前提下，建立科学的回收机制势在必行。
作為地膜使用大省，甘肃近年来作了一些有益探索，基本形成了“群众广泛参与为基础、政策激励为动力、试验示范为引导、立法监督为保障、资源化利用为支撑”的农膜回收机制。废旧地膜的回收利用率已由2011年的57.1%提高到2016年的78.6%。
一是群众广泛参与为基础。组织开展宣传培训，每年春秋两季集中覆膜时期，在全省范围内举办废旧农膜回收利用宣传月活动，通过会议、媒体、学校等多种渠道进行宣传，发放各种宣传资料，营造良好的社会舆论氛围。调研中发现，农户不仅能认识到地膜残留会降低出苗率、影响农机作业质量等问题，还能认识到残膜对周围环境、土壤质量的危害。另外，搭建起农膜回收市场，农户捡拾废旧地膜，可交售给收购商贩或者收购点，获得一定经济报酬，或者换新膜。结合“新网工程”建设，在部分县区探索建立“废旧农膜兑换超市”引入“以物易物”兑换机制。同时，加快研制出五种农膜捡拾机械纳入中央和省级财政农机购置补贴范围，在群众中推广机械捡拾。近两年，全省共生产销售农膜捡拾机械1000多台，年机械捡拾面积达到20—30万亩。
二是政策激励为动力。政府在采购“省补地膜”时充分考虑回收因素，优先采购开展农膜回收企业生产的地膜，引导建立“谁生产、谁回收”的良性机制。同时出台乡镇和村级回收站点扶持政策，对农膜回收量大的站点，发放运输车辆奖励，并根据回收量每年给予部分站点一次性补助0.2—2万元。对负责回收废旧地膜的流动商贩，部分地区也根据其回收量给予一定的补助，如广河县给予每立方废旧农膜100元的回收补贴，并每次补助100元油费。2016年，全省建成乡、村回收站点2100个。 三是试验示范为引导。有相关部门实验结果显示，如果地膜厚度在0.008毫米以上，其他相关性能指标也较好，无论采用机械或人工方式，农田残膜回收率可达到80%以上，如果地膜厚度提升到0.01毫米，回收率可达90%以上。为此，以旱作农业项目为示范，通过公开招标，政府统一采购厚度在0.008毫米及以上的高标准地膜，对于到乡镇、村或地方农技站购买高标准地膜的农户，国家和省级财政每亩补助2公斤地膜，部分县（区）政府还另外配套补助2公斤地膜。此外，以会宁县为例，组织开展“一手交旧膜、一手领新膜”的“以旧换新”工作试点，要求农户到乡镇、村委会或地方农技推广站购买1公斤财政补贴的高标准农膜时，上交2公斤废旧农膜，交不上废膜，就不能享受补贴，有效引导厚膜推广和回收机制的良性运转。
四是立法监督为保障。2013年11月，甘肃省在省人大常委会上通过全国首部关于废旧地膜回收利用的地方法规《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，从法规层面明确农膜回收中各主体的权责。2014年起，甘肃省委、省政府将废旧农膜回收利用工作列入省委1号文件和省政府重点工作，实行目标责任制，省农牧厅也将该项工作纳入与各市州农牧部门签订的目标责任书之中，进一步加大了行政推动力度。另外，在《关于集中治理废旧农膜的通知》中，明确提出各级政府要将废旧地膜回收利用工作纳入生态保护考核指标体系实行目标管理，将废旧地膜回收利用与地膜覆盖技术推广工作放在同等重要的位置，同部署、同检查、同考核。
五是资源化利用为支撑。目前，甘肃省废旧农膜资源化利用主要是生产加工井盖、塑料管、树篦子等终端产品，也有加工再生颗粒和碎片。有销路才有回收动力，为发挥企业资源化利用对整个回收机制的支撑作用，2010年始，省级财政针对废旧地膜回收加工企业设立专项扶持资金，实行以奖代补，根据企业废旧农膜回收加工量，每吨给予100元的奖励补助。对生产再生颗粒200吨以上废旧农膜回收初加工企业，以先建后补的方式给予一次性设备投资补助5万元。对年回收加工能力在2000吨以上的废旧农膜回收深加工企业，在技术改造、产能扩充方面需要贷款时可以获得50%的贴息扶持。并配套税收、用地等激励政策，辅以包片回收责任监管措施。六年间，累计投入专项资金1.1亿元、争取到中央补助资金2.34亿元，在全省范围内建立回收加工企业285家。
三、甘肃农膜回收机制为什么会成功
2012年甘肃0—20厘米耕地层地膜残留量每亩5.23—17.55公斤，2015年大幅度降至0—10.12公斤。农膜回收机制为什么能从白色污染中拯救这片土地？
一是运用法治手段，降低了回收难度。实验表明，地膜厚度由0.007毫米逐渐增大到0.014毫米时，地膜拉伸率由50%增加至150%，残膜回收率从76%增加至94.8%。国际上要求地膜厚度为0.012毫米，而我国要求合格的地膜产品平均厚度应不低于0.0068毫米。因缺乏严格的监管机制，又具备节约农资成本的诱惑，厚度为0.005—0.006毫米的超薄地膜拥有巨大的市场空间。因超薄地膜使用期内碎片化严重，直接增加了回收难度。为此甘肃省出台规范性文件，明确提出禁止使用厚度小于0.008毫米的超薄地膜，并辅以严格的监管机制。运用以旧换新、政府补贴采购高标准农膜等方式，挤压去除超薄地膜市场。2014年，甘肃发布地方标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》，对厚度和拉伸强度进行了具体和细化，相关指标均严于现行国家标准，从源头上降低了回收难度。
二是抓住了捡拾的关键，突出群众主体地位。近几年，甘肃大力推动机械捡拾，但因机具可靠性较差、效率低等问题，每年机械捡拾面积仅占甘肃地膜覆盖面积的1%左右。所以，甘肃大部分地区地膜主要依靠人工捡拾清理。据统计，人工捡拾比残膜机械捡拾率要高4—5个百分点，而且含根茬、土块等杂物少，尤其适合地块分散、不宜机械的小块农地。就现状判断，在很长一段时间，甘肃的捡拾主体仍然是群众。为此，甘肃通过“以旧换新”、“引导企业回收”、“以废膜易物”等方式调动农民的积极性。更重要的是采用立体式宣传，实现电视上有图，报纸上有文，网络上有声。像我们调研中随处可见宣传标语和图片，“捡拾农膜，功在当代，利在千秋”一句宣传标语，配上农膜污染的照片，触目惊心。正是这样铺天盖地，贴近民众的宣传方式，营造了全社会关注废旧农膜回收利用，促进农业清潔生产的浓厚氛围，促使回收农膜成为农民群众的自觉行动。
三是运用市场手段，建立起完整的产业链条。甘肃的废旧农膜回收机制能够良性运转，得益于市场化手段的运用，以需求拉动供给，赋予回收机制供需动力。政府采用“财政贴息、先建后补、以奖代补”等方式，先后扶持建设起一批地膜回收加工企业，以需求为导向，初步建立废旧农膜回收利用的市场化机制。形成了企业自主回收—加工型、商贩收购—加工型、农民交售—商贩和企业混合收购加工型三种产业链条。以会宁县为例，全县扶持建立废旧农膜加工企业6家，年加工量5000吨，为满足生产需求企业以60—120元每立方米向社会收购废旧农膜。由此催生出当地废旧农膜收购的流动商贩60多人，建立起废旧农膜回收网点28个。在旺盛的市场需求下，农民捡拾地膜每亩可获利20—50元，激发了农民一定的捡拾动力。
四是未雨绸缪，探索减量替代方式。地膜作为农田白色污染的主要来源，甘肃很早就意识到促进覆盖材料更新换代的必要性，分别从可降解地膜的试验示范和秸秆带状覆盖栽培技术入手进行探索研究。对于可降解地膜的试验示范，甘肃从2012年着手试验，2015年开始大面积示范。在8个市（州）15个县（区）实行每县100亩的秋覆膜降解膜示范，在5个市（州）5个县实行每县1000亩的顶凌覆膜降解膜示范，在榆中县石头沟国家旱作农业示范点进行降解膜埋设试验。对于秸秆带状覆盖栽培技术，甘肃利用玉米秸秆在等带间作旱地马铃薯栽培区进行带状覆盖，确定该技术适宜区域为年降水量300—550毫米的旱作农业区。2017年省财政设立专项资金200万元用于该项技术的推广，计划面积6000亩。 四、农膜回收还存在什么问题
甘肃省农膜回收率显著提高，农膜污染得到有效控制，但是如何保持现有成绩，使农膜回收常态化，依然面临诸多问题。
一是源头标准滞后，回收难度依然很大。甘肃省出台各种法规和标准，限制超薄农膜的使用，效果不错。但当前国家正在对地方标准进行逐项清理评估，如果甘肃省出台的农膜地方标准被清理掉，在国家新标准不出台的前提下，超薄农膜很可能会出现反弹，毕竟每亩节省13元左右的农资成本对农民是比较有吸引力的。届时，捡拾难度再次增加，捡拾率下降风险增大。另外，虽然《农用薄膜行业准入条件》，对各有关部门在农用地膜新建、改扩建项目进行投资管理、生产能力、环境评估等方面进行了明确规定，然而现实中并没有得到严格的执行。许多不符合准入条件、生产技术低下、产品质量不过关的农膜生产小企业还在生产。据统计，中国农膜市场中，高档农膜仅占 2% ，中档农膜占 20% ，低档农膜高达78% ，农膜回收的难度可见一斑。
二是人工捡拾成本高，回收模式难以持续。目前所有的回收模式，都以人工捡拾为基础，根据调查农户反映，即使采用加厚地膜，每人每天也只能捡拾5—7亩废旧农膜，而之前的超薄地膜捡拾效率更低，每人每天只能捡拾2—3亩，考虑到劳动力成本，当前每亩残膜的回收成本在20—50元左右，已经接近投入成本。例如，在2014年回收价格高时，废旧农膜每方可卖到150—180元，农民辛苦一天收入也有一百多元。而现在旧农膜价格跌到了50—80元/方，农民的收入比本地劳务输出收入每天低了40—50元，捡拾残膜就不划算了，捡拾动力自然下降。未来，随着城镇化、工业化的不断推进，人工成本将不断增加，人工捡拾具有不可持续性。
三是回收加工企业生存发展能力弱，回收动力不足。调研发现，回收加工企业由于市场不景气、税收重等问题经营困难，导致废旧农膜需求下降，影响整个回收机制的运转。2015年，再生颗粒的市场销售价格是7500元/吨，而目前是4200—4800元/吨，下降了近一半，生产成本却高达4000多元/吨，废旧农膜加工企业的市场利润率不足2%。除了市场原因，政策原因也不容忽视，《甘肃省废旧农膜回收利用条例》明确规定，从事废旧农膜回收利用的企业可以享受农用电价格优惠政策，但在实际操作中，加工企业往往难以享受该项政策。一家年生产再生颗粒1000吨的废旧地膜初加工企业，每吨电费成本高达1000元。而且企业税收负担重，农膜回收中，农户及流动商贩都没有出具发票的资格，导致企业没有原材料进项发票，难以合理抵扣销项税额。因加工企業经营困难，导致地膜回收价格下跌50%，商贩年收入下降了一半，只有1.5万元，农民捡拾农膜获利也下降一半，从而导致整个回收机制动力不足。
四是减量替代技术还不成熟，难以摆脱对现有传统农膜使用的依赖。对于农膜的减量替代，甘肃非常拥护，认为对节本增效和减少污染意义重大。但部分基层同志讲，就目前甘肃现实情况看，要增产增效，农膜减量难度很大，并且还要推广增加。因为500毫米以上的降雨区地膜才具有减量的可能性，但是减量不经济，况且甘肃多半地区降雨小于500毫米。例如，一亩马铃薯，覆膜要增加成本50多元，但可以增产40%，亩均增收300多元，而且能提前上市，潜在的价格增收不少。这么一算谁愿意减量？对于推广使用可降解地膜，有些老百姓讲，暂时不会主动用，因为使用可降解地膜每亩要多掏20多元不说，使用完全生物降解地膜，不能使用机械覆膜，还费时费力。如果使用光降解地膜，更要命！土埋部分没法降解，要人工捡拾，都不如覆普通膜。所以，减量替代须攻克技术难点切实解决农民使用中实际需求问题，如地膜破裂期短、达不到使用最佳期限、回收难、成本高等，否则会严重阻碍技术推广。
五、完善农膜回收机制的努力方向
对于甘肃省等旱作农业区来说，没有农膜就不会有“绿水青山和金山银山”，所以目前农业技术研究的重要方向，仍是改进农膜使用技术并大力推广，农膜用量仍将持续增长，在可降解农膜研发使用未成熟的前提下，要践行绿色发展，唯有依靠建立完善农膜回收机制。
一是加强超薄农膜的管控，从源头治理上降低回收难度。第一，应该借鉴化肥农药等农资产品的相关法律法规，尽快制定关于农膜管理的法律法规条例。明确各级政府部门在农膜生产、流通、使用、回收各环节的管理职责，切实解决分头管理、联合执法带来的监管不力问题。第二，大力整顿农膜生产行业，严格执行行业准入标准，以环保先行为准则，严厉打击技术、环保不达标的家庭作坊式小企业，扶持农膜生产龙头企业，着力培育技术、资金、具有社会责任感的企业，为全面推行“谁生产、谁回收”的生产者责任延伸制奠定基础。第三，尽快出台国家对农膜的指导性标准，提高地膜厚度、抗拉伸强度、耐候期等关键性指标。同时，鉴于各省份气候、地理条件以及种植作物的差异性，允许各省份根据省内情况，在满足国家指导性标准的前提下，制定地方强制标准。
二是从科技、体制环节寻求突破，节约成本提高捡拾效率。一方面，继续营造浓郁的氛围，巩固现有农民自觉捡拾农膜的习惯，加大农膜回收利用重要性的宣传力度，进一步提高广大农民的责任意识，多种方式全面调动农户捡拾的主动性和积极性。另一方面，整合科研部门和企业的研发力量，研究开发适用性强、收集效果明显、经济实惠的捡拾机械，促进机械捡拾、机械整地、机械收割等农技相融合，实现生产全程机械化。此外，培育专业化机械捡拾队伍，推广社会化专业服务。农机推广部门应加大对捡拾机械购买补贴等现有扶持政策的宣传力度，并积极提供技术指导，培育农机大户、农机专业合作社等社会化服务主体，通过他们对广大农村开展机耕、机收、机采、机拾等一条龙综合性服务。
三是创造促进回收企业良性发展的政策环境，注入回收机制终端动力。尽快与工商、税务等部门沟通协调地膜回收加工企业的增值税减免政策，可以参照垃圾等资源综合利用产品实行增值税即征即退政策，以降低企业负担。具体操作上可以采用国家税务总局废旧物资回收专用发票管理办法。落实农用电价优惠政策，加强与电力部门的沟通协调，落实农膜回收加工企业享受农用电价的优惠政策，特别是中小型加工企业，以提高其应对市场风险的能力。加大对部分乡镇和村级回收站点的补贴力度，科学合理布局回收站点，对回收量大的站点给予更多奖励和扶持。
四是从易回收和可替代两方面入手，加强农膜新产品的研发。整合农机推广、农业环保等部门以及高校、科研院所、企业的科研力量，组建科技攻关联盟，形成科研合力。首先，从多年用膜、加厚膜研制入手，攻克膜上机械化作业难题，实现全膜回收和整膜回收。其次，攻克农膜减量技术和全生物可降解农膜研发的技术难题，尽快开发出降解时点可控、生产成本较低、机械铺膜可行、全降解、无污染的农膜产品。最后，加强对新产品、新技术的监管，防止一些生产商，以“厚农膜”或者“可降解农膜”的名义，添加某些物质，生产出售质量更差的农膜，对土地和环境造成更为隐秘和严重的危害。
（调研组成员：刘建水 王莉 杨洁梅 白永刚 张斌 胡钰 李竣）
责任编辑：凌玉