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摘 要:通过运用教育政策分析理论,对辽宁省高等职业教育经费政策的内容进行分析,找出政策中存在的三个问题,即政策欠完整、逻辑不清和缺乏创新性,并根据这些问题,制定出具备完整、科学和创新性特点的教育经费政策,从而促进辽宁省高等职业教育的健康发展。
关键词:高等职业教育 教育经费政策 高等职业教育经费政策
中图分类号:G647 文献标识码:A文章编号:1673-1875(2008)02-026-02
一、问题的提出
近年来,随着教育改革向纵深领域的推进,辽宁省高职教育在经费方面呈现诸多问题,影响了其持续、稳定、健康发展。从现有文献来看,关于辽宁省高职教育的研究成果体现出两个特点:一是缺乏辽宁省高职教育相关政策研究或政策分析。教育政策是高职教育发展的重要制度保障,发挥着重要的导向和调控作用。离开了教育政策研究,就不能科学合理地解释和范导高职教育的改革与发展。二是缺乏辽宁省高职教育经费政策研究或政策分析。教育经费政策是保障国家教育改革顺利进行所必不可少的条件政策。离开了教育经费政策研究,就不能保证高职教育改革的顺利进行。因此,辽宁省高职教育经费政策分析是一项具有理论和实践意义的重大课题。
二、高等职业教育经费政策的概念界定
教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策这四大政策是一个国家教育改革与发展所必需的基本教育政策。教育经费政策包括三方面内容:一是教育经费来源政策。教育经费投入直接关系到学校能否获得维持办学所需的师资和设施。采取合理的投资来源政策,是获得更多教育经费的前提条件。教育经费来源政策具体规定教育经费究竟来源于哪些渠道,在这些渠道中,究竟采取何种政策,才能得到充足的教育经费。当前我国教育经费来源包括:财政预算内教育经费,各级政府征收用于教育的税费,企业办学经费,校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费,社会团体和公民个人办学经费,社会捐资经费,学费、杂费及其他教育经费。二是教育经费分配政策。在教育经费数量一定的情况下,如何把这些经费合理地分配到教育系统内部去,直接关系到教育投资效益的发挥。教育经费分配政策是指如何科学地分配教育经费。在宏观上既指教育经费如何在初等、中等、高等教育之间进行合理分配,也指教育经费如何在区域之间、城乡之间进行合理分配;在微观上是指在教育经费的分配中如何处理好教育事业费和基本建设费、人员经费和公用经费之间的关系。三是教育经费使用和管理政策。它是指由什么人或机构来负责管理和使用教育经费以及怎样管理和使用。这三方面紧密联系,往往体现在一个政策文本中,共同构成教育经费政策的基本内容。
由此可知,高等职业教育经费政策是一种有目的有组织的动态管理过程,是政党和政府等政治实体为保证高等职业教育事业的健康发展,利用公共资源,平衡、协调高等职业教育内外关系而对高等职业教育经费的来源、分配和使用等方面所制定的行动依据和准则。其内容包括高职教育经费的来源、分配、使用和管理政策。高职教育经费政策内容的合理性与可行性是整个高职教育事业得以持续、健康发展的可靠保证。
三、辽宁省高等职业教育经费政策规范考察
本文以时间顺序,选取以下政策文本,对辽宁省高职教育经费政策内容做考察。2001年《关于加强全省高等职业教育人才培养工作的若干意见》中表明:“各级教育行政部门要加强指导,统筹规划,制定政策,加大经费投入,保证高等职业教育的发展。”2003年《辽宁省职业教育振兴计划》中规定:“各级政府按照《中华人民共和国职业教育法》的规定,确保用于职业教育的财政性经费逐年增长。按照国务院规定,各地教育费附加用于职业教育的比例不得低于20％,实行专款专用。从2004年起,省本级要将教育基本建设专项经费增量中的20％、教育经费增量中的20％,作为发展职业教育的专项经费,主要用于高、中等职业教育骨干示范学校、示范专业、实训基地、课程教材开发、师资培训等项目建设。农业经费增量的10％、存量的5％可用于农村职业培训和实用技术培训;科技经费增量的10％、存量的20％可用于职业教育中的科技攻关等项目支出。市、县两级政府也要相应增加职业教育专项经费。从2004年起,省、市、县政府分别设立扶贫助学专项资金。市、县财政要安排专项资金支持县级职教中心建设工作,改善办学条件。省财政设立职业教育以奖代补专项资金。进一步落实城市教育费附加用于职业教育的政策。大力加强职业院校收费资金管理和监督。各级财政部门要进一步深化职业院校收费‘收支两条线’管理改革”,“要加强职业院校收费资金的会计核算和财务管理。对企业等社会力量投资职业院校实行税收优惠。”
以上政策内容,从全面来看,表面上没有使用经费来源、分配、使用和管理政策的字眼,但属于教育经费政策内容。在来源政策方面,政策中对“财”和“税”有所规定,缺少费、产、社、基等方面规定;在分配政策方面,仅对教育费附加用于基本建设的比例予以规范,而对辽宁省高职教育的教育事业费和基本建设费的分配以及公用经费和人员经费的分配都未规范;在使用和管理政策方面,仅强调职业教育专项资金的使用和职业院校收费资金的管理,而对其它经费的使用和管理未规定。从准确来看,政策中虽有辽宁省高职教育经费政策的内容,但并未准确规范。如政策中未明确各来源渠道经费所占总经费的合理比例,教育事业费和基本建设费的分配标准、公用经费和人员经费的分配标准以及经费具体使用方向。从清晰来看,这些内容是按政策文本中出现的顺序进行概括的,但内容不清晰。如在来源政策方面,未规范用于职业教育的财政性经费逐年增长的幅度以及财政性教育经费占整个辽宁省高等职业教育经费的合理比例。在使用和管理政策方面,未将经费使用方向、金额及经费有效管理具体措施表述明晰。
四、高等职业教育经费政策内容分析标准的确立
教育政策内容分析标准是内容是否完整,是否科学,是否具有创新性等。所谓完整性包括两方面意思,一是教育政策的内容要囊括教育政策范围内的全部问题;二是教育政策的要件要完整。教育政策的要件包括教育政策的目标、对象和措施。教育政策规范一般体现在要件中。因此,要对教育政策的规范进行分析就要分析其要件,并看其是否完备。因此,辽宁省高职教育经费政策内容分析的分析标准就是看其是否具有完整性、科学性和创新性。而这三大标准则是看高等职业教育经费政策是否能够多渠道筹措教育经费,充分调动政府、企业单位和个人家庭等投资教育的积极性,以保障高职教育经费的稳定和充足,促进辽宁省高职教育的健康快速发展。
五、辽宁省高等职业教育经费政策存在问题及建议
辽宁省高职教育经费政策存在三个问题,一是教育经费政策内容欠完整,政策要件欠完备。二是教育经费政策内容欠科学,逻辑不清。三是教育经费政策内容没有教育经费政策理论创新,缺乏新意。
所谓欠完整是指,从应解决的问题来看,这些政策只是教育经费政策内容的一部分而不是全部。主要表现在:辽宁省高职教育经费来源、使用和管理政策的内容多,而分配政策的内容少。在来源政策中,财政预算内教育经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学经费的内容多,而校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费,社会团体和公民个人办学经费,社会捐资经费,学费、杂费的内容少。在使用和管理政策中,仅规范了收费资金的管理和使用,而对财政性经费、企业办学经费、校办产业经费等未规范。从政策要件来看,对象、措施和目标要件都欠完整。所谓对象和措施要件欠完整是指上述政策对经费来源、分配、使用和管理的具体措施规范都不具体;所谓目标要件欠完整是指,教育经费政策总体目标较明确,即保证辽宁省高等职业教育的发展,而具体目标欠明确。教育经费来源政策目标应是保证辽宁省高等职业教育具有稳定而充足的经费;分配政策目标应是保证经费能够被科学合理分配;使用和管理政策目标应是保证经费能够被科学管理和有效使用。
所谓欠科学逻辑不清,是指这些政策未能科学地按照逻辑顺序将教育经费政策内容逐一规范。如政策中应按照逻辑关系将教育经费来源、分配、管理和使用政策分项进行规范。每项政策的具体内容也应有一定逻辑关系。如辽宁省高职教育经费来源政策应按照来源渠道的主次顺序,对其具体执行措施做以规定;分配政策应首先在宏观上规定辽宁省教育经费在高职教育方面的合理分配比例,以及这些经费在各区域的合理分配比例,其次在微观上要规范辽宁省高职教育经费中教育事业费和基本建设费、人员经费和公用经费之间的合理分配比例;使用和管理政策应规定由什么人或机构来负责管理和使用教育经费以及怎样管理和使用。
所谓没有理论创新而缺乏新意是指,这些政策内容的确定在理论上是以对教育经费政策的传统理解为基础的。政策中重视教育经费投入,而轻视经费分配、使用和管理。在经费来源方面,虽然倡导多渠道筹措教育经费,但仍只重视政府投入和学费收入,忽视校办产业和社会服务收入等。在经费分配方面,虽有相关理论但并未付诸实践,致使辽宁省缺乏高职教育经费分配政策。在经费使用和管理方面,缺少对负责管理和使用教育经费的人员和机构的安排,以及经费管理和使用的具体方法。
综上所述,辽宁省高等职业教育经费政策还存在着一定问题,这无疑会影响辽宁省高等职业教育的发展和东北老工业基地的振兴。因此,完善辽宁省高等职业教育经费政策至关重要。
参考文献:
[1]孙绵涛.关于国家教育政策体系的探讨[J].教育研究,2001（3）:9-11.
[2]祁型雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M].北京:人民出版社,2006．
[3]祁型雨.超越利益之争——教育政策的价值研究[M].北京:高等教育出版社,2003．
[4]孙绵涛.教育政策学[M].武汉:武汉工业大学出版社,1997．
[5]刘春生,牛征,纪元.高等职业教育经费来源渠道及投资策略研究[J].教育研究,2002(6).
关键词:高等职业教育 教育经费政策 高等职业教育经费政策
中图分类号:G647 文献标识码:A文章编号:1673-1875(2008)02-026-02
一、问题的提出
近年来,随着教育改革向纵深领域的推进,辽宁省高职教育在经费方面呈现诸多问题,影响了其持续、稳定、健康发展。从现有文献来看,关于辽宁省高职教育的研究成果体现出两个特点:一是缺乏辽宁省高职教育相关政策研究或政策分析。教育政策是高职教育发展的重要制度保障,发挥着重要的导向和调控作用。离开了教育政策研究,就不能科学合理地解释和范导高职教育的改革与发展。二是缺乏辽宁省高职教育经费政策研究或政策分析。教育经费政策是保障国家教育改革顺利进行所必不可少的条件政策。离开了教育经费政策研究,就不能保证高职教育改革的顺利进行。因此,辽宁省高职教育经费政策分析是一项具有理论和实践意义的重大课题。
二、高等职业教育经费政策的概念界定
教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策这四大政策是一个国家教育改革与发展所必需的基本教育政策。教育经费政策包括三方面内容:一是教育经费来源政策。教育经费投入直接关系到学校能否获得维持办学所需的师资和设施。采取合理的投资来源政策,是获得更多教育经费的前提条件。教育经费来源政策具体规定教育经费究竟来源于哪些渠道,在这些渠道中,究竟采取何种政策,才能得到充足的教育经费。当前我国教育经费来源包括:财政预算内教育经费,各级政府征收用于教育的税费,企业办学经费,校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费,社会团体和公民个人办学经费,社会捐资经费,学费、杂费及其他教育经费。二是教育经费分配政策。在教育经费数量一定的情况下,如何把这些经费合理地分配到教育系统内部去,直接关系到教育投资效益的发挥。教育经费分配政策是指如何科学地分配教育经费。在宏观上既指教育经费如何在初等、中等、高等教育之间进行合理分配,也指教育经费如何在区域之间、城乡之间进行合理分配;在微观上是指在教育经费的分配中如何处理好教育事业费和基本建设费、人员经费和公用经费之间的关系。三是教育经费使用和管理政策。它是指由什么人或机构来负责管理和使用教育经费以及怎样管理和使用。这三方面紧密联系,往往体现在一个政策文本中,共同构成教育经费政策的基本内容。
由此可知,高等职业教育经费政策是一种有目的有组织的动态管理过程,是政党和政府等政治实体为保证高等职业教育事业的健康发展,利用公共资源,平衡、协调高等职业教育内外关系而对高等职业教育经费的来源、分配和使用等方面所制定的行动依据和准则。其内容包括高职教育经费的来源、分配、使用和管理政策。高职教育经费政策内容的合理性与可行性是整个高职教育事业得以持续、健康发展的可靠保证。
三、辽宁省高等职业教育经费政策规范考察
本文以时间顺序,选取以下政策文本,对辽宁省高职教育经费政策内容做考察。2001年《关于加强全省高等职业教育人才培养工作的若干意见》中表明:“各级教育行政部门要加强指导,统筹规划,制定政策,加大经费投入,保证高等职业教育的发展。”2003年《辽宁省职业教育振兴计划》中规定:“各级政府按照《中华人民共和国职业教育法》的规定,确保用于职业教育的财政性经费逐年增长。按照国务院规定,各地教育费附加用于职业教育的比例不得低于20％,实行专款专用。从2004年起,省本级要将教育基本建设专项经费增量中的20％、教育经费增量中的20％,作为发展职业教育的专项经费,主要用于高、中等职业教育骨干示范学校、示范专业、实训基地、课程教材开发、师资培训等项目建设。农业经费增量的10％、存量的5％可用于农村职业培训和实用技术培训;科技经费增量的10％、存量的20％可用于职业教育中的科技攻关等项目支出。市、县两级政府也要相应增加职业教育专项经费。从2004年起,省、市、县政府分别设立扶贫助学专项资金。市、县财政要安排专项资金支持县级职教中心建设工作,改善办学条件。省财政设立职业教育以奖代补专项资金。进一步落实城市教育费附加用于职业教育的政策。大力加强职业院校收费资金管理和监督。各级财政部门要进一步深化职业院校收费‘收支两条线’管理改革”,“要加强职业院校收费资金的会计核算和财务管理。对企业等社会力量投资职业院校实行税收优惠。”
以上政策内容,从全面来看,表面上没有使用经费来源、分配、使用和管理政策的字眼,但属于教育经费政策内容。在来源政策方面,政策中对“财”和“税”有所规定,缺少费、产、社、基等方面规定;在分配政策方面,仅对教育费附加用于基本建设的比例予以规范,而对辽宁省高职教育的教育事业费和基本建设费的分配以及公用经费和人员经费的分配都未规范;在使用和管理政策方面,仅强调职业教育专项资金的使用和职业院校收费资金的管理,而对其它经费的使用和管理未规定。从准确来看,政策中虽有辽宁省高职教育经费政策的内容,但并未准确规范。如政策中未明确各来源渠道经费所占总经费的合理比例,教育事业费和基本建设费的分配标准、公用经费和人员经费的分配标准以及经费具体使用方向。从清晰来看,这些内容是按政策文本中出现的顺序进行概括的,但内容不清晰。如在来源政策方面,未规范用于职业教育的财政性经费逐年增长的幅度以及财政性教育经费占整个辽宁省高等职业教育经费的合理比例。在使用和管理政策方面,未将经费使用方向、金额及经费有效管理具体措施表述明晰。
四、高等职业教育经费政策内容分析标准的确立
教育政策内容分析标准是内容是否完整,是否科学,是否具有创新性等。所谓完整性包括两方面意思,一是教育政策的内容要囊括教育政策范围内的全部问题;二是教育政策的要件要完整。教育政策的要件包括教育政策的目标、对象和措施。教育政策规范一般体现在要件中。因此,要对教育政策的规范进行分析就要分析其要件,并看其是否完备。因此,辽宁省高职教育经费政策内容分析的分析标准就是看其是否具有完整性、科学性和创新性。而这三大标准则是看高等职业教育经费政策是否能够多渠道筹措教育经费,充分调动政府、企业单位和个人家庭等投资教育的积极性,以保障高职教育经费的稳定和充足,促进辽宁省高职教育的健康快速发展。
五、辽宁省高等职业教育经费政策存在问题及建议
辽宁省高职教育经费政策存在三个问题,一是教育经费政策内容欠完整,政策要件欠完备。二是教育经费政策内容欠科学,逻辑不清。三是教育经费政策内容没有教育经费政策理论创新,缺乏新意。
所谓欠完整是指,从应解决的问题来看,这些政策只是教育经费政策内容的一部分而不是全部。主要表现在:辽宁省高职教育经费来源、使用和管理政策的内容多,而分配政策的内容少。在来源政策中,财政预算内教育经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学经费的内容多,而校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费,社会团体和公民个人办学经费,社会捐资经费,学费、杂费的内容少。在使用和管理政策中,仅规范了收费资金的管理和使用,而对财政性经费、企业办学经费、校办产业经费等未规范。从政策要件来看,对象、措施和目标要件都欠完整。所谓对象和措施要件欠完整是指上述政策对经费来源、分配、使用和管理的具体措施规范都不具体;所谓目标要件欠完整是指,教育经费政策总体目标较明确,即保证辽宁省高等职业教育的发展,而具体目标欠明确。教育经费来源政策目标应是保证辽宁省高等职业教育具有稳定而充足的经费;分配政策目标应是保证经费能够被科学合理分配;使用和管理政策目标应是保证经费能够被科学管理和有效使用。
所谓欠科学逻辑不清,是指这些政策未能科学地按照逻辑顺序将教育经费政策内容逐一规范。如政策中应按照逻辑关系将教育经费来源、分配、管理和使用政策分项进行规范。每项政策的具体内容也应有一定逻辑关系。如辽宁省高职教育经费来源政策应按照来源渠道的主次顺序,对其具体执行措施做以规定;分配政策应首先在宏观上规定辽宁省教育经费在高职教育方面的合理分配比例,以及这些经费在各区域的合理分配比例,其次在微观上要规范辽宁省高职教育经费中教育事业费和基本建设费、人员经费和公用经费之间的合理分配比例;使用和管理政策应规定由什么人或机构来负责管理和使用教育经费以及怎样管理和使用。
所谓没有理论创新而缺乏新意是指,这些政策内容的确定在理论上是以对教育经费政策的传统理解为基础的。政策中重视教育经费投入,而轻视经费分配、使用和管理。在经费来源方面,虽然倡导多渠道筹措教育经费,但仍只重视政府投入和学费收入,忽视校办产业和社会服务收入等。在经费分配方面,虽有相关理论但并未付诸实践,致使辽宁省缺乏高职教育经费分配政策。在经费使用和管理方面,缺少对负责管理和使用教育经费的人员和机构的安排,以及经费管理和使用的具体方法。
综上所述,辽宁省高等职业教育经费政策还存在着一定问题,这无疑会影响辽宁省高等职业教育的发展和东北老工业基地的振兴。因此,完善辽宁省高等职业教育经费政策至关重要。
参考文献:
[1]孙绵涛.关于国家教育政策体系的探讨[J].教育研究,2001（3）:9-11.
[2]祁型雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M].北京:人民出版社,2006．
[3]祁型雨.超越利益之争——教育政策的价值研究[M].北京:高等教育出版社,2003．
[4]孙绵涛.教育政策学[M].武汉:武汉工业大学出版社,1997．
[5]刘春生,牛征,纪元.高等职业教育经费来源渠道及投资策略研究[J].教育研究,2002(6).