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导读：微时代网络舆情危机的产生，既因转型社会中的结构性矛盾引发，也因网络自身的特点导致。从对2009年至2010年上半年地方政府在网络舆情危机的表现与政府应对能力分析中可以看出，政府在应对网络舆情危机处理过程中，普遍存在对网络不甚了解，对网络舆情不够重视，以及应对经验不足、方法使用不当、危机管理意识和能力较差等诸多问题。其中，有关网络舆情监管制度的滞后与缺失更成为政府监管失利的重要原因。基于当前网络舆情治理的瓶颈，亟待创新社会化、法制化的多元治理模式。
在网络技术飞速发展的今天，网络的普及化与社会转型的关键期和矛盾高发期不期而遇，在这样特殊的历史时期，通过网络聚集的社会舆情所产生的“蝴蝶效应”也迸发出前所未有的影响力。尽管政府部门在应对网络舆情过程中经历了从网络舆情倒逼政府介入到政府主动干预的过程，但如何有效应对和引导网络舆情，政府部门还缺乏足够的应对经验和技巧。尤其是相关法律制度的阙如，在某种程度上造成了政府部门难以有所作为。为此，本文以人民网舆情监测中心评估出来的“重大网络舆情事件”为研究对象，分析当前地方政府应对网络舆情所存在的问题及其制度瓶颈，并试图通过制度的顶层设计，创新社会管理，完善网络舆情的监管和引导机制，以充分发挥网络舆情的正功能，最大限度控制网络舆情的负作用。
一、微时代网络舆情的特点
有关网络舆情的特点，学界有很多的讨论。大致可以分为三类主张，其一是基于网络空间的公开性、匿名性特点，认为网络舆情的最大特点是匿名对证性①。其二是基于网络的可接近性，把网络舆情的最大特征归结为扁平化，促进社会的参与性②。其三是基于网络的互联性，使得网络呈现出传播和扩散的快速化③。在笔者看来，除了以上特征之外，网络舆情还具有一些值得我们关注的特征。
（一）网络舆情大众化
网络的普及化造就了网民的爆发式增长，呈现出大众化共享的趋势。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的数据显示，截至2011年6月底，中国网民规模已达到4.85亿，较2010年底增加2770万人，互联网普及率为36.2%。我国手机网民规模为3.18亿，较2010年底增加了1494万人。手机网民在总体网民中的比例达65.5%，成为中国网民的重要组成部分。微博作为新兴的自媒体平台，受到网民的强烈推崇，用户数呈现出“爆发”式增长。微博用户数量从2010年底的6311万增长到1.95亿，增幅高达208.9%，成为用户增长最快的互联网应用模式④。这种普及化的网络用户，催生了两亿多舆情压力群体，成为网络舆论形成“蝴蝶效应”的主要推手。
（二）网络舆情主体低端化
我们从中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的数据中发现，网民群体以中青年群体和中低端人群为主，这一群体在社会转型中大部分处于弱势和边缘地位，而这一群体却构成网络舆情的生力军，成为网络舆情压力群体。就年龄分布而言，在4.85亿网民群体中80%以上是40岁以下的网民群体。就文化层次而言，69%是初中高中文化层次的网民。就职业和身份情况而言，网民中学生群体占比最高，达到29.9%。党政机关事业单位中，领导干部占整体网民的1.7%，一般职员占2.4%。企业/公司中，高层管理人员占整体网民的0.8%，中层管理人员占4%，一般职员为10.9%。另外，专业技术人员占8.7%；制造业/生产性企业工人和商业/服务业职工分别占4.8%和3.6%；农民占5.3%；个体户/自由职业者占14.6%。
（三）网络舆情微博化
网民对网络的利用越来越偏重于把网络作为一个自媒体，利用网络表达自己的想法和观点，成为网民与社会互动的一种重要方式。从网民对网络利用的具体情况来看，使用搜索引擎的有3.86亿网民，占所有网民的79.6%；用网络即时通信的有3.85亿，占所有网民79.4%；查看网络新闻的有3.62亿，占所有网民的74.7%；使用博客/个人空间的有3.18亿，占所有网民的65.5%；使用电子邮件的有2.52亿网民，占所有网民的51.9%；使用论坛/BBS的有1.44亿网民，占所有网民的29.7%；使用微博的网民增长率最快，当前已拥有1.95亿网民使用微博，占所有网民的40.2%；手机微博的应用也成为亮点，手机网民使用微博的比例也从2010年末的15.5%上升至34.0%。
（四）舆情事件网络化
网络自媒体逐渐成为催生网络舆情事件的主体力量，并成为网络舆情发酵地。从舆情热点事件首曝媒介的具体类别来看，有关数据显示⑤，2010年社会舆情热点事件首次曝光媒体涵盖广泛，几乎涉及所有的大众传播媒体和自媒体。但占据前五位的首曝媒介分别是网络新闻、报纸、论坛、微博、电视，曝光舆情事件数量分别占全年舆情事件数量的25%、22%、17%、16%、8%。在2010年138起社会舆情热点事件中，新媒体首次曝光的为89起，占比65%；传统媒体曝光的为47起，占比34%。尤为引人注目地是：138起社会舆情热点事件中，微博首次曝光的事件为22起，占比由2009年的零曝光上升为16%。并且，2010年大部分社会舆情事件中均有微博的介入。而论坛、博客在事件曝光方面的功能明显弱化，2010年论坛首曝舆情事件的比重由去年的24%下降至17%，博客则基本在3%、4%的水平上。
二、网络舆情危机与政府应对能力解析
在2009年至2010年上半年，人民网舆情监测中心监测评估出50个最为社会关注的重大网络舆情事件，并通过德尔菲法对地方政府在网络事件中的表现及其应对能力进行分项评估，以此得出政府的应对能力⑥。我们可以据此归纳出政府在应对网络舆情中存在的问题及其制度瓶颈。
（一）地方政府应对网络舆情能力的总体情况
从2009年至2010年上半年，地方政府应对网络舆情危机的总体表现并不乐观。在人民网舆情监测中心评选出的50件重大网络舆情危机事件的处理过程中，总分20.00分以上为蓝色警报，即政府应对总体较为得体的仅有9件，占舆情危机事件的18%。其中，重庆打黑风暴得分最高，为32.12分；最低为安徽马鞍山局长打人事件，得分为20.23分。在这18%的较为得体之外，有82%的网络舆情危机处理，政府的表现存在各种各样的问题。其中，总分15.00～19.99分为黄色警报，即政府应对有待进一步加强的，有17件，占舆情危机的34%。总分10.00～14.99为橙色警报，即政府应对存在明显问题的，有15件，占30%。而总分10.00分以下为红色警报，即政府应对严重失当，存在重大缺陷的，有9件，占舆情危机事件的18%。其中得分最低的是山西问题疫苗事件，得分为-15.07分。 分别从2009年和2010年上半年的情况来看。2009年得分在蓝色警报线内，地方政府处理网络舆情事件较为得体的有7件，占2009年舆情事件的23%。而2010年得分为蓝色警报，地方政府处理网络舆情事件较为得体的仅有2件，占2010年舆情事件的10%，还不到2009年的一半。这表明2010年地方政府在处理网络舆情事件的危机管理能力并没有在2009年的经验基础上加以提高。但从另一个角度而言，2009年得分在黄色警报线内、政府应对有待进一步加强的有8件，占2009年的27%。而2010年却有9件，占45%；2009年得分在红色警报线内，政府应对严重失当、存在重大缺陷的有6件，占2009年的20%。而2010年却只有3件，占15%。这也表明，政府的网络舆情危机管理能力总体而言有所提升，并呈良性发展态势。
（二）地方政府对网络舆情危机事件的响应度⑦
地方政府对网络舆情危机事件的响应度指标主要是观察政府对网络舆情事件的关注度和重视程度，表明地方政府对网络舆情最为基本的认识和态度。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，政府的响应度得分最高为重庆打黑风暴，得分为7.93分，最低是山西问题疫苗事件，得分为-3分；得分在7～8分之间的也仅有5件，占所有舆情事件的10%。得分在5～7分之间的有13件，占所有舆情事件的26%。得分在3～5分之间的有11件，占所有舆情事件的22%。得分在0～3分之间的有15件，占所有舆情事件的30%。得分在0以下的有6件，占所有舆情事件的12%。从中我们可以看出，地方政府对网络舆情危机事件的关注度和重视程度不够，政府的响应度与舆情事件处理的效果紧密关联。在网络舆情危机事件中，政府的响应度越高，社会对政府的表现评价也越高，政府处理舆情事件的效果也越好。而越是对网络舆情事件不关注、不重视，网络舆情事件越容易发酵，并转化为现实危机，甚至出现政府越来越难以控制的局面。
（三）地方政府在网络舆情危机事件中的信息透明度⑧
地方政府在网络舆情危机事件的信息透明度也是影响舆情危机处理效果的一项重要常规指标。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，政府的信息透明度得分最高为四川巴中“全裸”乡政府舆情事件，得分为8.46分，最低是山西问题疫苗事件，得分为-6.10分。得分在7分以上的也仅有5件，占所有舆情事件的10%。得分在5～7分之间的有11件，占所有舆情事件的22%。得分在3～5分之间的有10件，占所有舆情事件的20%。得分在0～3分之间的有20件，占所有舆情事件的40%。得分在0以下的有4件，占所有舆情事件的8%。从数据来看，政府在处理网络舆情事件中的信息透明度并不乐观，这与网络时代，尤其是网络时代的网络社会不相符合，说明信息透明度基本能反映出政府应对网络舆情危机的能力和水平。一般而言，信息透明度越高，得到的社会支持度也越高，在处理事件的过程中也越能获得社会的理解和接受，因此，其应对能力也越强。而且，信息透明度也与政府响应紧密相关。政府响应度越高，那么他们的信息透明度也越高。
（四）地方政府在网络舆情危机事件中的公信力⑨
地方政府在处理网络舆情危机事件中的公信力指标主要是观察政府处理网络舆情事件的诚意和诚信程度，并反映社会对政府行为的认可度，这种认可度不仅将深刻影响政府处理网络舆情危机的社会效果，也可能引发对政府公共政策及政府自身的不信任。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，政府的公信力得分最高为重庆打黑风暴，得分为7.83分；最低是山西问题疫苗事件，得分为-7.3分，其次是贵州安顺警察枪击致死案，得分为-5.02分。得分在7分以上的仅有3件，占所有舆情事件的6%。得分在5～7分之间的有7件，占所有舆情事件的14%。得分在3～5分之间的有15件，占所有舆情事件的30%。得分在0～3分之间的有14件，占所有舆情事件的28%。而得分在0以下的有9件，占所有舆情事件的18%。数据显示，政府在网络舆情危机处理过程中的公信力令人担忧，负面影响过大。政府公信力低，既是政府处理网络舆情危机难以发挥有效作用的原因，也是政府在网络社会中的危机管理和应对能力不足的表现。
（五）地方政府在网络舆情危机事件处理中恢复秩序的状况⑩
此指标主要在于观察政府化解、平息网络舆情危机、恢复社会秩序的能力，在2010年的评估指标体系中被废止。在2009年30件重大网络舆情事件中，政府恢复秩序得分最高为重庆打黑风暴，得分为4.2分，最低为0分，共有7件网络舆情事件得0分。得分在3～5分之间的有6件，占所有舆情事件的20%。得分在0～3分之间的有17件，占所有舆情事件的57%。这表明政府在恢复秩序方面，无所作为或者难以有所作为，事件所产生的负面影响过大。
（六）地方政府在网络舆情危机事件处理中的动态反应状况?
地方政府在网络舆情危机事件处理中的动态反应状况指标，主要观察政府在危机处理过程中的反应速度和应变能力。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，动态反应能力最强的为河南灵宝市王帅事件，其得分为2.44分；动态反应能力最差的为湖北石首骚乱事件，其得分在0分以下，为-0.09分。得分在2分以上的有5件，占所有舆情事件的10%；得分在1～2分之间的有23件，占所有舆情事件的46%；得分在0～1分之间的有12件，占所有舆情事件的24%；得分为0分及以下的有10件，占所有舆情事件的20%。而且从人民网舆情研究中心的数据还可以看到，动态反应得分为0分及以下的基本是在2010年，这也表明社会对政府的反应速度和能力越来越难以容忍。
（七）地方政府在网络舆情危机事件处理中的官员问责状况?
地方政府在网络舆情危机事件处理中的官员问责状况指标，主要在于考察政府对网络舆情危机处理过程中对主管部门和相关人员的责任追究力度，而官员问责的力度又将反应出政府的公信力和执行力。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，官员问责力度最大，评价最好的为新疆兵团“最牛团长太太”事件，其得分为2.66分；官员问责力度最小，评价最差的为湖北石首骚乱事件，其得分在0分以下，为-0.37分。得分在2分及以上的有10件，占所有舆情事件的20%；得分在1～2分之间的有14件，占所有舆情事件的28%；得分在0～1分之间的有9件，占所有舆情事件的18%；得分为0分及以下的有17件，占所有舆情事件的34%。这也表明，地方政府在网络舆情危机事件处理中的官员问责状况并不理想，许多责任人并没有在网络舆情危机失职中被追责，这也是政府公信力不高和应对能力差的重要体现。 （八）地方政府在网络舆情危机事件处理中的网络管控技巧
网络技巧是2010年新增加的评估指标，主要在于考察地方政府在网络舆情危机事件处理中对网络技术和网络自身的了解状况，这在某种程度上决定了地方政府网络舆情危机的应对能力。2010年上半年，在20件重大网络舆情事件中，政府运用网络技巧最高，评价最好的为四川巴中“全裸”乡政府事件，其得分为1.6分；得分在1～2分之间的有3件，占所有舆情事件的15%；得分在0～1分之间的有2件，占所有舆情事件的10%；而得分为0分的有15件，竟占所有舆情事件的75%。这就表明地方政府依然对网络技巧非常陌生，难以适从网络时代的危机管理。
三、网络舆情的应对与法律保障机制
从对2009～2010年上半年地方政府在网络舆情危机中的表现与政府应对能力分析中可以看出，政府在微时代应对网络舆情危机过程中，普遍存在对网络不甚了解，对网络舆情不够重视，以及应对经验不足、方法使用不当、危机管理意识和能力较差等诸多问题。其中，有关网络舆情监管制度的滞后与缺失更成为政府监管失利的重要原因。基于当前网络舆情治理的瓶颈，亟待创新社会化、法治化的多元治理模式。具体而言，可以从以下几个方面着手：
（一）制定专门的网络舆情监管和网络利用法
现有的法律制度缺乏有关网络舆情的监管制度，有关预防和引导的制度更加匮乏，而制度缺失很大程度造成了政府部门在网络舆情的处理中难以有所作为。因此，建议全国人大制定专门的网络舆情监管制度和网络利用法规，其不仅能解决当前有关网络舆情监管制度的分散性问题，也能解决网络舆情监管与引导制度的法律效力等级问题。当然，在全国性立法筹备阶段，可以先在北京、上海等地进行试点制定地方法规，待条件成熟再推广、制定全国性法规。
（二）建立以宣传部门为主的网络舆情管控部门
当前网络舆情监管的问题主要体现为政府部门多头管理，从而导致政府部门抢权推责等痼疾，错失网络舆情干预的最佳时机，从而使得网络舆情演化为难以化解的社会危机。因此，新制定的法律，应当明确网络舆情的主管部门，全面负责网络舆情的监管和引导。基于宣传部门本身的性质，建议网络舆情的监管和引导由宣传部门主管，并由宣传部门牵头建立联动机制，会同相关部门协同治理。当网络舆情涉及到具体职能部门时，及时向该部门通报，指导并协助该职能部门处理网络舆情。
（三）建立网络舆情信息甄别与分类、分级管理制度
信息甄别是分类、分级管理的基础，分类在于甄别网络言论和网民的性质，从而做到有针对性的管理和引导。一方面以保障言论自由、限制不良言论、禁止非法言论为处理网络舆论的原则，把网络舆论区分为非法信息、不良信息、虚假信息、侵权信息和社情民意信息，对网络言论信息本身进行甄别，从而做到有针对性的管理；另一方面还需就网民群体进行甄别，把网民群体分为一般网民、网络水军、网络推手和意见领袖，这有助于在管理网络舆情的同时，也可以收集到真正的民意。分级在于甄别网络舆情事件的可能影响力，以此确定相应的应急机制。主管部门应把网络舆情监管与引导纳入工作考核机制，督促政府职能部门重视并积极应对网络舆情。
（四）建立网络有限实名制
网络实名制是阳光舆论的前提，也是消除非法言论和不良言论的最佳途径。更为重要的是网络实名制还能够有效防止“网络水军”、“网络推手”等利用网络混淆社会舆情，激化社会矛盾的行为。但网络实名制无论是概念澄清还是制度设计都应当有一定的限定，以防社会对网络实名制产生误解。网络实名制，可以从几个层面限定：第一，在公共场所利用网络服务应当实名制，在非公共场所利用网络服务可以实名制。这主要是基于公共场所的流动性而采取的监管措施。其中网络服务公共场所既包括盈利性公共场所，也包括非盈利公共场所。第二，在公共网络空间发表言论、转帖等应当实名制，而私密性的网络空间不要求实名制。这主要是针对网络言论的有效监管而设定。第三，实名制应当有限公开，即网络经营者和主管单位不能透露网络利用者的信息，当然，进行司法程序协助调查的除外。
（五）建立网络发言人制度
网络发言人制度是引导网络舆情和化解网络舆情事件的重要机制，需要通过制度化的方式在政府职能部门中全面推广和法定化。但为了不增加人事方面的压力，网络发言人可以不必单列，而由各政府职能部门新闻发言人兼任，使网络舆情成为新闻发言人工作内容之一。网络发言人代表职能部门行使下列职能：第一，及时掌握并发布网络舆情动向；第二，接受并解答网民及社会公众的公开咨询、质询和问责；第三，及时向网民及社会公布网络舆情处理状况；第四，积极引导网络舆情，协调政府与社会公众沟通之间的矛盾，化解网络舆情危机，以此提高政府公信力。
（六）建立系统化的网络舆情引导机制
网络舆情引导机制既是社会问题的减压阀，也是政府掌握社会民意的基本渠道。因此对待网络舆情，制度设计的重点不在于控制网络舆情，而是引导网络舆情。网络发言人制度主要是针对网络舆情事件本身，但政府应对网络舆情绝对不能仅限于网络舆情事件本身，而应当积极引导网络舆情。网络舆情是消解当前干群疏离的一个重要平台，也是当前群众路线的新兴方式。因此，政府不仅不应忽视网络舆情这个场域，更需要在网络舆论中拥有话语权和主动权，而制度化的网络舆情引导机制则是掌控网络舆情的重要方式。引导网络舆情主要包括三个方面：一是在答复或解决社情民意中引导网络舆情，这也可部分替代信访功能；二是在解决特定网络舆情事件中积极引导网络舆情；三是建立常态化的网络问政制度，发挥网民参政议政、建言献策的作用，积极引导网络舆情为社会服务。
李遵白：《社会化网络时代舆情变动的基本机制与科学管理研究》，《前沿》，2010年第21期，第164页。
谢金林：《控制、引导还是对话——政府网络舆论管理理念的新思考》，《中共福建省委党校学报》，2010年第9期，第4页。
徐世甫：《城市网络舆情的引导策略与多赢的制度优化》，《上海城市管理》，2011年第2期，第38页。
参见中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》。
上海交通大学舆情研究实验室主编：《中国社会舆情与危机管理报告（2011）》，社会科学文献出版社，2011年版。
人民网舆情监测中心具体的评估指标体系：设置政府响应、信息透明度、政府公信力三项为常规指标，分值区域分别为－10～10分；恢复秩序、动态反应、官员问责三项为特殊指标，分值区域分别为－5～5分、－3～3分、－3～3分。依据各项指标综合所得总分，得出蓝、黄、橙、红四级警报级别，警报程度相应由低到高。其中总分20.00分以上为蓝色警报：政府应对总体较为得体；总分15.00～19.99分为黄色警报：政府应对有待进一步加强；总分10.00～14.99为橙色警报：政府应对存在明显问题；总分10.00分以下为红色警报：政府应对严重失当，存在重大缺陷。
说明：政府响应指标为常规指标，分值区域分别为－10～10分，得分越高，政府响应度也越高；反之越低。
说明：政府信息透明度指标为常规指标，分值区域分别为－10～10分，得分越高，政府信息透明度度也越高；反之越低。
说明：政府公信力指标为常规指标，分值区域分别为－10～10分，得分越高，政府公信力也越高；反之越低。
说明：恢复秩序为特殊指标，分值区域分别为－5～5分之间，得分越高，秩序的恢复状况越好，反之越差。
说明：动态反应为特殊指标，分值区域分别为－3～3分之间，得分越高，反应速度越快，反应能力越好；反之越差。
说明：官员问责为特殊指标，分值区域分别为－3～3分之间，官员问责分数越高，反应政府执行能力和应对能力越强；反之越差。
说明：网络技巧为特殊指标，分值区域分别为－3～3分之间，得分越高，应对网络舆情危机的能力越好；反之越差。
在网络技术飞速发展的今天，网络的普及化与社会转型的关键期和矛盾高发期不期而遇，在这样特殊的历史时期，通过网络聚集的社会舆情所产生的“蝴蝶效应”也迸发出前所未有的影响力。尽管政府部门在应对网络舆情过程中经历了从网络舆情倒逼政府介入到政府主动干预的过程，但如何有效应对和引导网络舆情，政府部门还缺乏足够的应对经验和技巧。尤其是相关法律制度的阙如，在某种程度上造成了政府部门难以有所作为。为此，本文以人民网舆情监测中心评估出来的“重大网络舆情事件”为研究对象，分析当前地方政府应对网络舆情所存在的问题及其制度瓶颈，并试图通过制度的顶层设计，创新社会管理，完善网络舆情的监管和引导机制，以充分发挥网络舆情的正功能，最大限度控制网络舆情的负作用。
一、微时代网络舆情的特点
有关网络舆情的特点，学界有很多的讨论。大致可以分为三类主张，其一是基于网络空间的公开性、匿名性特点，认为网络舆情的最大特点是匿名对证性①。其二是基于网络的可接近性，把网络舆情的最大特征归结为扁平化，促进社会的参与性②。其三是基于网络的互联性，使得网络呈现出传播和扩散的快速化③。在笔者看来，除了以上特征之外，网络舆情还具有一些值得我们关注的特征。
（一）网络舆情大众化
网络的普及化造就了网民的爆发式增长，呈现出大众化共享的趋势。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的数据显示，截至2011年6月底，中国网民规模已达到4.85亿，较2010年底增加2770万人，互联网普及率为36.2%。我国手机网民规模为3.18亿，较2010年底增加了1494万人。手机网民在总体网民中的比例达65.5%，成为中国网民的重要组成部分。微博作为新兴的自媒体平台，受到网民的强烈推崇，用户数呈现出“爆发”式增长。微博用户数量从2010年底的6311万增长到1.95亿，增幅高达208.9%，成为用户增长最快的互联网应用模式④。这种普及化的网络用户，催生了两亿多舆情压力群体，成为网络舆论形成“蝴蝶效应”的主要推手。
（二）网络舆情主体低端化
我们从中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的数据中发现，网民群体以中青年群体和中低端人群为主，这一群体在社会转型中大部分处于弱势和边缘地位，而这一群体却构成网络舆情的生力军，成为网络舆情压力群体。就年龄分布而言，在4.85亿网民群体中80%以上是40岁以下的网民群体。就文化层次而言，69%是初中高中文化层次的网民。就职业和身份情况而言，网民中学生群体占比最高，达到29.9%。党政机关事业单位中，领导干部占整体网民的1.7%，一般职员占2.4%。企业/公司中，高层管理人员占整体网民的0.8%，中层管理人员占4%，一般职员为10.9%。另外，专业技术人员占8.7%；制造业/生产性企业工人和商业/服务业职工分别占4.8%和3.6%；农民占5.3%；个体户/自由职业者占14.6%。
（三）网络舆情微博化
网民对网络的利用越来越偏重于把网络作为一个自媒体，利用网络表达自己的想法和观点，成为网民与社会互动的一种重要方式。从网民对网络利用的具体情况来看，使用搜索引擎的有3.86亿网民，占所有网民的79.6%；用网络即时通信的有3.85亿，占所有网民79.4%；查看网络新闻的有3.62亿，占所有网民的74.7%；使用博客/个人空间的有3.18亿，占所有网民的65.5%；使用电子邮件的有2.52亿网民，占所有网民的51.9%；使用论坛/BBS的有1.44亿网民，占所有网民的29.7%；使用微博的网民增长率最快，当前已拥有1.95亿网民使用微博，占所有网民的40.2%；手机微博的应用也成为亮点，手机网民使用微博的比例也从2010年末的15.5%上升至34.0%。
（四）舆情事件网络化
网络自媒体逐渐成为催生网络舆情事件的主体力量，并成为网络舆情发酵地。从舆情热点事件首曝媒介的具体类别来看，有关数据显示⑤，2010年社会舆情热点事件首次曝光媒体涵盖广泛，几乎涉及所有的大众传播媒体和自媒体。但占据前五位的首曝媒介分别是网络新闻、报纸、论坛、微博、电视，曝光舆情事件数量分别占全年舆情事件数量的25%、22%、17%、16%、8%。在2010年138起社会舆情热点事件中，新媒体首次曝光的为89起，占比65%；传统媒体曝光的为47起，占比34%。尤为引人注目地是：138起社会舆情热点事件中，微博首次曝光的事件为22起，占比由2009年的零曝光上升为16%。并且，2010年大部分社会舆情事件中均有微博的介入。而论坛、博客在事件曝光方面的功能明显弱化，2010年论坛首曝舆情事件的比重由去年的24%下降至17%，博客则基本在3%、4%的水平上。
二、网络舆情危机与政府应对能力解析
在2009年至2010年上半年，人民网舆情监测中心监测评估出50个最为社会关注的重大网络舆情事件，并通过德尔菲法对地方政府在网络事件中的表现及其应对能力进行分项评估，以此得出政府的应对能力⑥。我们可以据此归纳出政府在应对网络舆情中存在的问题及其制度瓶颈。
（一）地方政府应对网络舆情能力的总体情况
从2009年至2010年上半年，地方政府应对网络舆情危机的总体表现并不乐观。在人民网舆情监测中心评选出的50件重大网络舆情危机事件的处理过程中，总分20.00分以上为蓝色警报，即政府应对总体较为得体的仅有9件，占舆情危机事件的18%。其中，重庆打黑风暴得分最高，为32.12分；最低为安徽马鞍山局长打人事件，得分为20.23分。在这18%的较为得体之外，有82%的网络舆情危机处理，政府的表现存在各种各样的问题。其中，总分15.00～19.99分为黄色警报，即政府应对有待进一步加强的，有17件，占舆情危机的34%。总分10.00～14.99为橙色警报，即政府应对存在明显问题的，有15件，占30%。而总分10.00分以下为红色警报，即政府应对严重失当，存在重大缺陷的，有9件，占舆情危机事件的18%。其中得分最低的是山西问题疫苗事件，得分为-15.07分。 分别从2009年和2010年上半年的情况来看。2009年得分在蓝色警报线内，地方政府处理网络舆情事件较为得体的有7件，占2009年舆情事件的23%。而2010年得分为蓝色警报，地方政府处理网络舆情事件较为得体的仅有2件，占2010年舆情事件的10%，还不到2009年的一半。这表明2010年地方政府在处理网络舆情事件的危机管理能力并没有在2009年的经验基础上加以提高。但从另一个角度而言，2009年得分在黄色警报线内、政府应对有待进一步加强的有8件，占2009年的27%。而2010年却有9件，占45%；2009年得分在红色警报线内，政府应对严重失当、存在重大缺陷的有6件，占2009年的20%。而2010年却只有3件，占15%。这也表明，政府的网络舆情危机管理能力总体而言有所提升，并呈良性发展态势。
（二）地方政府对网络舆情危机事件的响应度⑦
地方政府对网络舆情危机事件的响应度指标主要是观察政府对网络舆情事件的关注度和重视程度，表明地方政府对网络舆情最为基本的认识和态度。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，政府的响应度得分最高为重庆打黑风暴，得分为7.93分，最低是山西问题疫苗事件，得分为-3分；得分在7～8分之间的也仅有5件，占所有舆情事件的10%。得分在5～7分之间的有13件，占所有舆情事件的26%。得分在3～5分之间的有11件，占所有舆情事件的22%。得分在0～3分之间的有15件，占所有舆情事件的30%。得分在0以下的有6件，占所有舆情事件的12%。从中我们可以看出，地方政府对网络舆情危机事件的关注度和重视程度不够，政府的响应度与舆情事件处理的效果紧密关联。在网络舆情危机事件中，政府的响应度越高，社会对政府的表现评价也越高，政府处理舆情事件的效果也越好。而越是对网络舆情事件不关注、不重视，网络舆情事件越容易发酵，并转化为现实危机，甚至出现政府越来越难以控制的局面。
（三）地方政府在网络舆情危机事件中的信息透明度⑧
地方政府在网络舆情危机事件的信息透明度也是影响舆情危机处理效果的一项重要常规指标。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，政府的信息透明度得分最高为四川巴中“全裸”乡政府舆情事件，得分为8.46分，最低是山西问题疫苗事件，得分为-6.10分。得分在7分以上的也仅有5件，占所有舆情事件的10%。得分在5～7分之间的有11件，占所有舆情事件的22%。得分在3～5分之间的有10件，占所有舆情事件的20%。得分在0～3分之间的有20件，占所有舆情事件的40%。得分在0以下的有4件，占所有舆情事件的8%。从数据来看，政府在处理网络舆情事件中的信息透明度并不乐观，这与网络时代，尤其是网络时代的网络社会不相符合，说明信息透明度基本能反映出政府应对网络舆情危机的能力和水平。一般而言，信息透明度越高，得到的社会支持度也越高，在处理事件的过程中也越能获得社会的理解和接受，因此，其应对能力也越强。而且，信息透明度也与政府响应紧密相关。政府响应度越高，那么他们的信息透明度也越高。
（四）地方政府在网络舆情危机事件中的公信力⑨
地方政府在处理网络舆情危机事件中的公信力指标主要是观察政府处理网络舆情事件的诚意和诚信程度，并反映社会对政府行为的认可度，这种认可度不仅将深刻影响政府处理网络舆情危机的社会效果，也可能引发对政府公共政策及政府自身的不信任。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，政府的公信力得分最高为重庆打黑风暴，得分为7.83分；最低是山西问题疫苗事件，得分为-7.3分，其次是贵州安顺警察枪击致死案，得分为-5.02分。得分在7分以上的仅有3件，占所有舆情事件的6%。得分在5～7分之间的有7件，占所有舆情事件的14%。得分在3～5分之间的有15件，占所有舆情事件的30%。得分在0～3分之间的有14件，占所有舆情事件的28%。而得分在0以下的有9件，占所有舆情事件的18%。数据显示，政府在网络舆情危机处理过程中的公信力令人担忧，负面影响过大。政府公信力低，既是政府处理网络舆情危机难以发挥有效作用的原因，也是政府在网络社会中的危机管理和应对能力不足的表现。
（五）地方政府在网络舆情危机事件处理中恢复秩序的状况⑩
此指标主要在于观察政府化解、平息网络舆情危机、恢复社会秩序的能力，在2010年的评估指标体系中被废止。在2009年30件重大网络舆情事件中，政府恢复秩序得分最高为重庆打黑风暴，得分为4.2分，最低为0分，共有7件网络舆情事件得0分。得分在3～5分之间的有6件，占所有舆情事件的20%。得分在0～3分之间的有17件，占所有舆情事件的57%。这表明政府在恢复秩序方面，无所作为或者难以有所作为，事件所产生的负面影响过大。
（六）地方政府在网络舆情危机事件处理中的动态反应状况?
地方政府在网络舆情危机事件处理中的动态反应状况指标，主要观察政府在危机处理过程中的反应速度和应变能力。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，动态反应能力最强的为河南灵宝市王帅事件，其得分为2.44分；动态反应能力最差的为湖北石首骚乱事件，其得分在0分以下，为-0.09分。得分在2分以上的有5件，占所有舆情事件的10%；得分在1～2分之间的有23件，占所有舆情事件的46%；得分在0～1分之间的有12件，占所有舆情事件的24%；得分为0分及以下的有10件，占所有舆情事件的20%。而且从人民网舆情研究中心的数据还可以看到，动态反应得分为0分及以下的基本是在2010年，这也表明社会对政府的反应速度和能力越来越难以容忍。
（七）地方政府在网络舆情危机事件处理中的官员问责状况?
地方政府在网络舆情危机事件处理中的官员问责状况指标，主要在于考察政府对网络舆情危机处理过程中对主管部门和相关人员的责任追究力度，而官员问责的力度又将反应出政府的公信力和执行力。从2009年到2010年上半年，在50件重大网络舆情事件中，官员问责力度最大，评价最好的为新疆兵团“最牛团长太太”事件，其得分为2.66分；官员问责力度最小，评价最差的为湖北石首骚乱事件，其得分在0分以下，为-0.37分。得分在2分及以上的有10件，占所有舆情事件的20%；得分在1～2分之间的有14件，占所有舆情事件的28%；得分在0～1分之间的有9件，占所有舆情事件的18%；得分为0分及以下的有17件，占所有舆情事件的34%。这也表明，地方政府在网络舆情危机事件处理中的官员问责状况并不理想，许多责任人并没有在网络舆情危机失职中被追责，这也是政府公信力不高和应对能力差的重要体现。 （八）地方政府在网络舆情危机事件处理中的网络管控技巧
网络技巧是2010年新增加的评估指标，主要在于考察地方政府在网络舆情危机事件处理中对网络技术和网络自身的了解状况，这在某种程度上决定了地方政府网络舆情危机的应对能力。2010年上半年，在20件重大网络舆情事件中，政府运用网络技巧最高，评价最好的为四川巴中“全裸”乡政府事件，其得分为1.6分；得分在1～2分之间的有3件，占所有舆情事件的15%；得分在0～1分之间的有2件，占所有舆情事件的10%；而得分为0分的有15件，竟占所有舆情事件的75%。这就表明地方政府依然对网络技巧非常陌生，难以适从网络时代的危机管理。
三、网络舆情的应对与法律保障机制
从对2009～2010年上半年地方政府在网络舆情危机中的表现与政府应对能力分析中可以看出，政府在微时代应对网络舆情危机过程中，普遍存在对网络不甚了解，对网络舆情不够重视，以及应对经验不足、方法使用不当、危机管理意识和能力较差等诸多问题。其中，有关网络舆情监管制度的滞后与缺失更成为政府监管失利的重要原因。基于当前网络舆情治理的瓶颈，亟待创新社会化、法治化的多元治理模式。具体而言，可以从以下几个方面着手：
（一）制定专门的网络舆情监管和网络利用法
现有的法律制度缺乏有关网络舆情的监管制度，有关预防和引导的制度更加匮乏，而制度缺失很大程度造成了政府部门在网络舆情的处理中难以有所作为。因此，建议全国人大制定专门的网络舆情监管制度和网络利用法规，其不仅能解决当前有关网络舆情监管制度的分散性问题，也能解决网络舆情监管与引导制度的法律效力等级问题。当然，在全国性立法筹备阶段，可以先在北京、上海等地进行试点制定地方法规，待条件成熟再推广、制定全国性法规。
（二）建立以宣传部门为主的网络舆情管控部门
当前网络舆情监管的问题主要体现为政府部门多头管理，从而导致政府部门抢权推责等痼疾，错失网络舆情干预的最佳时机，从而使得网络舆情演化为难以化解的社会危机。因此，新制定的法律，应当明确网络舆情的主管部门，全面负责网络舆情的监管和引导。基于宣传部门本身的性质，建议网络舆情的监管和引导由宣传部门主管，并由宣传部门牵头建立联动机制，会同相关部门协同治理。当网络舆情涉及到具体职能部门时，及时向该部门通报，指导并协助该职能部门处理网络舆情。
（三）建立网络舆情信息甄别与分类、分级管理制度
信息甄别是分类、分级管理的基础，分类在于甄别网络言论和网民的性质，从而做到有针对性的管理和引导。一方面以保障言论自由、限制不良言论、禁止非法言论为处理网络舆论的原则，把网络舆论区分为非法信息、不良信息、虚假信息、侵权信息和社情民意信息，对网络言论信息本身进行甄别，从而做到有针对性的管理；另一方面还需就网民群体进行甄别，把网民群体分为一般网民、网络水军、网络推手和意见领袖，这有助于在管理网络舆情的同时，也可以收集到真正的民意。分级在于甄别网络舆情事件的可能影响力，以此确定相应的应急机制。主管部门应把网络舆情监管与引导纳入工作考核机制，督促政府职能部门重视并积极应对网络舆情。
（四）建立网络有限实名制
网络实名制是阳光舆论的前提，也是消除非法言论和不良言论的最佳途径。更为重要的是网络实名制还能够有效防止“网络水军”、“网络推手”等利用网络混淆社会舆情，激化社会矛盾的行为。但网络实名制无论是概念澄清还是制度设计都应当有一定的限定，以防社会对网络实名制产生误解。网络实名制，可以从几个层面限定：第一，在公共场所利用网络服务应当实名制，在非公共场所利用网络服务可以实名制。这主要是基于公共场所的流动性而采取的监管措施。其中网络服务公共场所既包括盈利性公共场所，也包括非盈利公共场所。第二，在公共网络空间发表言论、转帖等应当实名制，而私密性的网络空间不要求实名制。这主要是针对网络言论的有效监管而设定。第三，实名制应当有限公开，即网络经营者和主管单位不能透露网络利用者的信息，当然，进行司法程序协助调查的除外。
（五）建立网络发言人制度
网络发言人制度是引导网络舆情和化解网络舆情事件的重要机制，需要通过制度化的方式在政府职能部门中全面推广和法定化。但为了不增加人事方面的压力，网络发言人可以不必单列，而由各政府职能部门新闻发言人兼任，使网络舆情成为新闻发言人工作内容之一。网络发言人代表职能部门行使下列职能：第一，及时掌握并发布网络舆情动向；第二，接受并解答网民及社会公众的公开咨询、质询和问责；第三，及时向网民及社会公布网络舆情处理状况；第四，积极引导网络舆情，协调政府与社会公众沟通之间的矛盾，化解网络舆情危机，以此提高政府公信力。
（六）建立系统化的网络舆情引导机制
网络舆情引导机制既是社会问题的减压阀，也是政府掌握社会民意的基本渠道。因此对待网络舆情，制度设计的重点不在于控制网络舆情，而是引导网络舆情。网络发言人制度主要是针对网络舆情事件本身，但政府应对网络舆情绝对不能仅限于网络舆情事件本身，而应当积极引导网络舆情。网络舆情是消解当前干群疏离的一个重要平台，也是当前群众路线的新兴方式。因此，政府不仅不应忽视网络舆情这个场域，更需要在网络舆论中拥有话语权和主动权，而制度化的网络舆情引导机制则是掌控网络舆情的重要方式。引导网络舆情主要包括三个方面：一是在答复或解决社情民意中引导网络舆情，这也可部分替代信访功能；二是在解决特定网络舆情事件中积极引导网络舆情；三是建立常态化的网络问政制度，发挥网民参政议政、建言献策的作用，积极引导网络舆情为社会服务。
李遵白：《社会化网络时代舆情变动的基本机制与科学管理研究》，《前沿》，2010年第21期，第164页。
谢金林：《控制、引导还是对话——政府网络舆论管理理念的新思考》，《中共福建省委党校学报》，2010年第9期，第4页。
徐世甫：《城市网络舆情的引导策略与多赢的制度优化》，《上海城市管理》，2011年第2期，第38页。
参见中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第28次中国互联网络发展状况统计报告》。
上海交通大学舆情研究实验室主编：《中国社会舆情与危机管理报告（2011）》，社会科学文献出版社，2011年版。
人民网舆情监测中心具体的评估指标体系：设置政府响应、信息透明度、政府公信力三项为常规指标，分值区域分别为－10～10分；恢复秩序、动态反应、官员问责三项为特殊指标，分值区域分别为－5～5分、－3～3分、－3～3分。依据各项指标综合所得总分，得出蓝、黄、橙、红四级警报级别，警报程度相应由低到高。其中总分20.00分以上为蓝色警报：政府应对总体较为得体；总分15.00～19.99分为黄色警报：政府应对有待进一步加强；总分10.00～14.99为橙色警报：政府应对存在明显问题；总分10.00分以下为红色警报：政府应对严重失当，存在重大缺陷。
说明：政府响应指标为常规指标，分值区域分别为－10～10分，得分越高，政府响应度也越高；反之越低。
说明：政府信息透明度指标为常规指标，分值区域分别为－10～10分，得分越高，政府信息透明度度也越高；反之越低。
说明：政府公信力指标为常规指标，分值区域分别为－10～10分，得分越高，政府公信力也越高；反之越低。
说明：恢复秩序为特殊指标，分值区域分别为－5～5分之间，得分越高，秩序的恢复状况越好，反之越差。
说明：动态反应为特殊指标，分值区域分别为－3～3分之间，得分越高，反应速度越快，反应能力越好；反之越差。
说明：官员问责为特殊指标，分值区域分别为－3～3分之间，官员问责分数越高，反应政府执行能力和应对能力越强；反之越差。
说明：网络技巧为特殊指标，分值区域分别为－3～3分之间，得分越高，应对网络舆情危机的能力越好；反之越差。