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摘要：文章通过对国内外矿区土地复垦现状进行分析，结合土地复垦资金筹集的渠道，得出国内矿区在资金来源方面存在的缺陷。最后以大冶铁矿区为例，对大冶铁矿土地复垦资金筹集渠道进行探索。
关键词：土地复垦；资金渠道；大冶铁矿
中图分类号：X751 文献标识码：A 文章编号：1006-8937(2010)20-0044-02
工矿区是与人类经济活动关系最密切的区域，也是资源、环境、人口和粮食矛盾冲突最为集中的区域。建国以来，矿业已成为我国国民经济的支柱产业，现在我国已经成为第三矿业大国。我国正处于工业化快速发展阶段，大规模的生产建设活动使原本就十分紧张的耕地保护形势更为严峻。我国土地复垦工作起步于1988年，由于资金渠道不宽等原因土地复垦率一直在12％左右，远低于国际上一些土地复垦率(50％～70％)，因此，借鉴国外成熟的土地复垦经验，探讨资金筹集的各渠道，建立一个适合我国的土地复垦资金制度意义重大。
1、国外矿山资金筹集渠道
1.1 美国的矿区资金筹集渠道
美国废弃矿山环境保护获得资金渠道主要有两个方面：州政府财政支付和联邦政府的超级基金。美国大部分废弃矿山的环境治理是在联邦政府的超级基金的资助下得以重披绿装，其余小部分废弃矿山依赖于州政府废弃矿山修复项目资金。
州政府的修复基金主要来源为开采税。联邦政府的超级基金，又被称为“土地复垦基金”。美国的复垦基金主要由四部分组成：①向企业征收废弃矿山修复费。②矿山开采违规行为罚金；③新建矿业企业申请开采许可证、土地复垦许可证等的费用；④复垦基金的利息收益等。复垦基金50％交国库后拨内政部掌握使用，剩余留在州政府专款专用。除了占小比例的处罚金和部分开采许可证外，该基金的主要来源是向生产中的矿业企业按开采量从量征收废弃矿山修复费，美国20％以上历史破坏土地已经得到复垦。
1.2 加拿大的矿区资金筹集渠道
加拿大各省均采取保证金制度作为复垦的保障和激励机制来保证复垦方案顺利实施。各省矿业法规定矿山经营者从取得第一笔矿产品收益开始，就要从中提取部分资金作为复垦基金保证金。保证金交给第三方保管，通过为银行或复垦公司，闭坑后在政府的监督下由复垦公司用该保证金完成复垦。交纳保证金是矿业开发租用土地的前提条件，而且估算复垦活动实际成本的保证金计算方法与美国露天煤矿复垦保证金计算方法相似。由于复垦是一项时间长且投人高的生态系统工作，难以保证所有的矿山企业始终保持高度的积极性和足够的经费，因此，需要通过多种渠道保障复垦资金。通常包括：根据企业单位产量收取现金；矿产企业用资金抵押；特许银行代表采矿公司支付给政府复垦主管机构的期票或是保付支票；经财政委员会核准的债券公司发型的债券；由财政排名很高的法人担保或信用好的企业自我担保。
1.3 德国矿区资金筹集渠道
德国严格的法律规定保证了稳定的资金渠道。复垦资金一般来源于三种情况：私有企业由企业自己提供复垦经费，即采矿公司出资先期存入银行作复垦费用，专款专用；国有企业由国家或地方政府拨给复垦资金。此外，通过地方集资或社会捐赠获取一些资金。对于历史遗留下来的老矿区，联邦政府成立专门的矿山复垦公司承担老矿区的土地复垦工作，复垦资金由政府全额拨款，并按联邦政府占25％的比例分担。对于新开发的矿区，根据联邦矿山法的有关规定，矿区业主必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量定，一般占企业年利润的3％。
2、国内矿山土地复垦资金筹集渠道
土地复垦是一项政策性强、涉及面广、时间跨度大的综合性工作。中国继1989年1月1日正式实施《土地复垦规定》后，土地复垦法律法规不断健全和完善，各省级人民政府根据自身情况和特点指定了相关制度。然而，中国累计复垦土地仅占废弃土地总量的10％左右与发达国家50％以上相比还有很大差距，目前仍有50％以上的废弃地可以复垦为耕地，如此巨大的复垦潜力和复垦前景表明现有土地复垦法规没有发挥应有作用，其中很大部分取决于土地复垦资金来源无保障。
根据《土地复垦规定》，“谁破坏、谁复垦”，企业作为直接的破坏者应负责复垦破坏土地，但缺乏合理的筹资机制约束企业设立该项资金。《全国矿产资源规划(2008-2015年)》中提出了环境恢复治理到2010年和2015年的约束性指标。依据最保守的测算，每公顷土地恢复治理资金最低需要9万元，则需恢复治理资金1400多亿元。废弃矿山环境治理面临巨大资金缺口。
各地方纷纷实践多元化的废弃矿山治理筹资方式。我国废弃矿山治理还是靠中央和地方政府并组织治理工作。资金的主要渠道包括：①国家对矿山地质环境治理项目的财政专业支付；②各地区征收的采矿权和探矿权价款的部分支出(除上缴中央、省财政和开发成本外的50％资金)；③矿山生态环境治理新增的土地收益；④政府有关部门的涉矿行政事业性收费；⑤从森林植被恢复费、水土保持设施补偿费、排污费等涉矿收费中提取部分费用；⑥其他融资渠道。我国矿产资源有偿使用制度主要包括3项财政收入(资源税、资源补偿费、采矿权价款和探矿权价款)却没有明确规定用于废弃矿山治理目的和分配比例。
3、国内外筹资渠道对比分析
综上所述，国外矿区土地复垦工作较好的国家筹资方面具有以下特点：有明确的复垦基金渠道和建立了“复垦基金”；实行复垦保证金制度。而相较而言，国内在这些方面显然存在不足。尽管国务院颁布了《土地复垦规定》，但土地复垦投资大，经济效益低。《规定》可操作性差，加上国有工矿企业亏损较多，土地复垦费的收缴难度很大。土地复垦缺乏必要的资金投入，难以完成复垦义务。
美国等西方许多国家在采矿申请中都预算有土地复垦与生态重建的专项资金，并在取得采矿许可时，这笔专项资金，由政府有关部门掌握监督专项使用。目前我国矿山环境恢复治理保证金制度的现状主要是：
①在国家立法的层面上，至今仍然停留在国务院的文件和颁布规章的层面上，立法的层次和效力偏低。2000年国土资源部第一次提出矿山环境恢复治理保证金政策措施后，总体上由于缺乏法律依据和较系统的配套政策的指引，各地保证金管理办法的实施也是在摸索中进行，因此存在征收对象各地不甚一致，法律依据和界限、征收标准和范围以及保证金的使用、管理、监督的规定都很不统一等问题。
②在现有的政策上，国家对矿山环境恢复治理保证金的收缴、使用和监管的几项基本原则已有指导性意见，即实行新老矿区别对待、企业按比例逐年提取并列人成本、企业所有、政府监管、专款专用等。这些政策性意见在试点工作中起到了重要指导作用，有待于总结经验后在立法中予以规定。
③在全国试点的省市区颁布的实施办法上，有的以省政府的地方规章颁布，有的则以省财政、土管部门的名义发布在这些地方规章中，大部分以财政、国土资源管 理、环境保护主管部门的名义联合发布，但也有只以财政、国土资源管理部门的名义发布，未将环境保护行政管理部门纳入进来，存在着执法部门之间的不协调的现象，不利于矿山环境恢复治理保证金制度发挥。
4、大冶铁矿筹资现状
大冶铁矿自公元226年开采迄今，已有1700多年的历史。经过多年的开采尤其是新中国成立以来的大规模的开采，产生了一系列矿山问题。经过多年的治理，大冶铁矿周边环境得到了很大改善，多次被省里授予“花园式工厂”荣誉称号。尽管这样，大冶铁矿仍遗留不少问题，其中包括缺少治理经费。
经过实地调研，具体从资金渠道探索土地复垦，大冶矿区土地复垦资金来源主要是是政府投资，辅以个人投资。例如，某企业开采铜矿完成后，对矿区生态影响很大，由企业出资恢复破坏的土地。然而，在实际落实中，有很多矿区废弃地因为缺乏监管，加之资金渠道不够完善，造成废弃地没有得到及时治理和利用。
大冶矿区土地复垦任务重，土地破坏面积逐渐增加，危害在加重，但复垦率和复垦标准较低，发展速度与其他发达国家相比还有一定差距。土地复垦资金投入严重不足，尤其是历史遗留下来的被破坏的土地，复垦资金和渠道无着落，这些已成为制约土地复垦工作的主要因素。
5、对大冶矿区的启示与经验借鉴
总体来看，我国的废弃矿山缺少宏观层面的治理规划。治理资金没有保障。借鉴国内外废弃矿山治理经验和针对大冶矿区具体情况，应该采取以下几方面的措施：
①尽快建立废弃矿山治理基金，专门用于修复治理废弃矿山环境。废弃矿山治理基金应整合现有废弃矿山治理资金，由向企业征收的废弃矿山治理费、采矿权和探矿权价款、开采许可证申请费、矿山开采违规罚款、废弃矿山修复治理后的新增的土地收益等共同组成。
②向正在开采企业征收废弃矿山治理费的标准不宜过高。按开采矿山开采售价的1％征收或按每吨铁矿石征收3～7元。开采企业缴纳的废弃矿山治理费不同于矿山环境治理保证金，后者是指政府在企业未履行开采矿区环境的修复治理之前，拥有保证金的所有权，但不具有使用权，当企业完成恢复治理费为矿山开采者的义务性补偿，治理费纳入废弃矿山治理基金，不予以返还。
③废弃矿山治理基金由中央政府根据治理矿山规划，优先修复重点区域。废弃矿山治理费应按比例返还地方财政，专款专用，并指定“谁治理，谁收益”的环境治理政策，推动地方政府对当地矿山环境的修复治理。矿区的环境修复应该通过利益相关者的参与得到落实。
④明确土地复垦资金渠道。土地复垦需要重金支持，从国外的政策法规可以发现，土地复垦制度的设立往往与经济手段紧密结合。对于复垦保证金制度，应该约束企业按规定按要求履行复垦职责；运用市场经济手段，拓宽复垦资金融资渠道；设立复垦基金，将土地复垦费用计人生产成本；对企业改制以前遗留的废弃地，由国家出资复垦。
⑤建立完善的激励和奖惩机制。学习外国土地复垦保证金缴纳比例与复垦效果挂钩的做法，建立完善的土地复垦奖惩机制，充分调动企业采取先进的复垦技术和履行复垦义务的积极性；调动各方积极性，制定优惠政策吸引社会资本参与解决历史废弃地的复垦。
参考文献：
[1]崔爱玲，洪磊，美延峰，等，借鉴发达国家先进管理经验完善我国土地复垦资金制度[J]中国土地科学，2009,(10)
[2]金丹、卞正富，国内外土地复垦政策法规比较与借鉴[J]中国土地科学,2009,[10]国土资源，2009(6)
关键词：土地复垦；资金渠道；大冶铁矿
中图分类号：X751 文献标识码：A 文章编号：1006-8937(2010)20-0044-02
工矿区是与人类经济活动关系最密切的区域，也是资源、环境、人口和粮食矛盾冲突最为集中的区域。建国以来，矿业已成为我国国民经济的支柱产业，现在我国已经成为第三矿业大国。我国正处于工业化快速发展阶段，大规模的生产建设活动使原本就十分紧张的耕地保护形势更为严峻。我国土地复垦工作起步于1988年，由于资金渠道不宽等原因土地复垦率一直在12％左右，远低于国际上一些土地复垦率(50％～70％)，因此，借鉴国外成熟的土地复垦经验，探讨资金筹集的各渠道，建立一个适合我国的土地复垦资金制度意义重大。
1、国外矿山资金筹集渠道
1.1 美国的矿区资金筹集渠道
美国废弃矿山环境保护获得资金渠道主要有两个方面：州政府财政支付和联邦政府的超级基金。美国大部分废弃矿山的环境治理是在联邦政府的超级基金的资助下得以重披绿装，其余小部分废弃矿山依赖于州政府废弃矿山修复项目资金。
州政府的修复基金主要来源为开采税。联邦政府的超级基金，又被称为“土地复垦基金”。美国的复垦基金主要由四部分组成：①向企业征收废弃矿山修复费。②矿山开采违规行为罚金；③新建矿业企业申请开采许可证、土地复垦许可证等的费用；④复垦基金的利息收益等。复垦基金50％交国库后拨内政部掌握使用，剩余留在州政府专款专用。除了占小比例的处罚金和部分开采许可证外，该基金的主要来源是向生产中的矿业企业按开采量从量征收废弃矿山修复费，美国20％以上历史破坏土地已经得到复垦。
1.2 加拿大的矿区资金筹集渠道
加拿大各省均采取保证金制度作为复垦的保障和激励机制来保证复垦方案顺利实施。各省矿业法规定矿山经营者从取得第一笔矿产品收益开始，就要从中提取部分资金作为复垦基金保证金。保证金交给第三方保管，通过为银行或复垦公司，闭坑后在政府的监督下由复垦公司用该保证金完成复垦。交纳保证金是矿业开发租用土地的前提条件，而且估算复垦活动实际成本的保证金计算方法与美国露天煤矿复垦保证金计算方法相似。由于复垦是一项时间长且投人高的生态系统工作，难以保证所有的矿山企业始终保持高度的积极性和足够的经费，因此，需要通过多种渠道保障复垦资金。通常包括：根据企业单位产量收取现金；矿产企业用资金抵押；特许银行代表采矿公司支付给政府复垦主管机构的期票或是保付支票；经财政委员会核准的债券公司发型的债券；由财政排名很高的法人担保或信用好的企业自我担保。
1.3 德国矿区资金筹集渠道
德国严格的法律规定保证了稳定的资金渠道。复垦资金一般来源于三种情况：私有企业由企业自己提供复垦经费，即采矿公司出资先期存入银行作复垦费用，专款专用；国有企业由国家或地方政府拨给复垦资金。此外，通过地方集资或社会捐赠获取一些资金。对于历史遗留下来的老矿区，联邦政府成立专门的矿山复垦公司承担老矿区的土地复垦工作，复垦资金由政府全额拨款，并按联邦政府占25％的比例分担。对于新开发的矿区，根据联邦矿山法的有关规定，矿区业主必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量定，一般占企业年利润的3％。
2、国内矿山土地复垦资金筹集渠道
土地复垦是一项政策性强、涉及面广、时间跨度大的综合性工作。中国继1989年1月1日正式实施《土地复垦规定》后，土地复垦法律法规不断健全和完善，各省级人民政府根据自身情况和特点指定了相关制度。然而，中国累计复垦土地仅占废弃土地总量的10％左右与发达国家50％以上相比还有很大差距，目前仍有50％以上的废弃地可以复垦为耕地，如此巨大的复垦潜力和复垦前景表明现有土地复垦法规没有发挥应有作用，其中很大部分取决于土地复垦资金来源无保障。
根据《土地复垦规定》，“谁破坏、谁复垦”，企业作为直接的破坏者应负责复垦破坏土地，但缺乏合理的筹资机制约束企业设立该项资金。《全国矿产资源规划(2008-2015年)》中提出了环境恢复治理到2010年和2015年的约束性指标。依据最保守的测算，每公顷土地恢复治理资金最低需要9万元，则需恢复治理资金1400多亿元。废弃矿山环境治理面临巨大资金缺口。
各地方纷纷实践多元化的废弃矿山治理筹资方式。我国废弃矿山治理还是靠中央和地方政府并组织治理工作。资金的主要渠道包括：①国家对矿山地质环境治理项目的财政专业支付；②各地区征收的采矿权和探矿权价款的部分支出(除上缴中央、省财政和开发成本外的50％资金)；③矿山生态环境治理新增的土地收益；④政府有关部门的涉矿行政事业性收费；⑤从森林植被恢复费、水土保持设施补偿费、排污费等涉矿收费中提取部分费用；⑥其他融资渠道。我国矿产资源有偿使用制度主要包括3项财政收入(资源税、资源补偿费、采矿权价款和探矿权价款)却没有明确规定用于废弃矿山治理目的和分配比例。
3、国内外筹资渠道对比分析
综上所述，国外矿区土地复垦工作较好的国家筹资方面具有以下特点：有明确的复垦基金渠道和建立了“复垦基金”；实行复垦保证金制度。而相较而言，国内在这些方面显然存在不足。尽管国务院颁布了《土地复垦规定》，但土地复垦投资大，经济效益低。《规定》可操作性差，加上国有工矿企业亏损较多，土地复垦费的收缴难度很大。土地复垦缺乏必要的资金投入，难以完成复垦义务。
美国等西方许多国家在采矿申请中都预算有土地复垦与生态重建的专项资金，并在取得采矿许可时，这笔专项资金，由政府有关部门掌握监督专项使用。目前我国矿山环境恢复治理保证金制度的现状主要是：
①在国家立法的层面上，至今仍然停留在国务院的文件和颁布规章的层面上，立法的层次和效力偏低。2000年国土资源部第一次提出矿山环境恢复治理保证金政策措施后，总体上由于缺乏法律依据和较系统的配套政策的指引，各地保证金管理办法的实施也是在摸索中进行，因此存在征收对象各地不甚一致，法律依据和界限、征收标准和范围以及保证金的使用、管理、监督的规定都很不统一等问题。
②在现有的政策上，国家对矿山环境恢复治理保证金的收缴、使用和监管的几项基本原则已有指导性意见，即实行新老矿区别对待、企业按比例逐年提取并列人成本、企业所有、政府监管、专款专用等。这些政策性意见在试点工作中起到了重要指导作用，有待于总结经验后在立法中予以规定。
③在全国试点的省市区颁布的实施办法上，有的以省政府的地方规章颁布，有的则以省财政、土管部门的名义发布在这些地方规章中，大部分以财政、国土资源管 理、环境保护主管部门的名义联合发布，但也有只以财政、国土资源管理部门的名义发布，未将环境保护行政管理部门纳入进来，存在着执法部门之间的不协调的现象，不利于矿山环境恢复治理保证金制度发挥。
4、大冶铁矿筹资现状
大冶铁矿自公元226年开采迄今，已有1700多年的历史。经过多年的开采尤其是新中国成立以来的大规模的开采，产生了一系列矿山问题。经过多年的治理，大冶铁矿周边环境得到了很大改善，多次被省里授予“花园式工厂”荣誉称号。尽管这样，大冶铁矿仍遗留不少问题，其中包括缺少治理经费。
经过实地调研，具体从资金渠道探索土地复垦，大冶矿区土地复垦资金来源主要是是政府投资，辅以个人投资。例如，某企业开采铜矿完成后，对矿区生态影响很大，由企业出资恢复破坏的土地。然而，在实际落实中，有很多矿区废弃地因为缺乏监管，加之资金渠道不够完善，造成废弃地没有得到及时治理和利用。
大冶矿区土地复垦任务重，土地破坏面积逐渐增加，危害在加重，但复垦率和复垦标准较低，发展速度与其他发达国家相比还有一定差距。土地复垦资金投入严重不足，尤其是历史遗留下来的被破坏的土地，复垦资金和渠道无着落，这些已成为制约土地复垦工作的主要因素。
5、对大冶矿区的启示与经验借鉴
总体来看，我国的废弃矿山缺少宏观层面的治理规划。治理资金没有保障。借鉴国内外废弃矿山治理经验和针对大冶矿区具体情况，应该采取以下几方面的措施：
①尽快建立废弃矿山治理基金，专门用于修复治理废弃矿山环境。废弃矿山治理基金应整合现有废弃矿山治理资金，由向企业征收的废弃矿山治理费、采矿权和探矿权价款、开采许可证申请费、矿山开采违规罚款、废弃矿山修复治理后的新增的土地收益等共同组成。
②向正在开采企业征收废弃矿山治理费的标准不宜过高。按开采矿山开采售价的1％征收或按每吨铁矿石征收3～7元。开采企业缴纳的废弃矿山治理费不同于矿山环境治理保证金，后者是指政府在企业未履行开采矿区环境的修复治理之前，拥有保证金的所有权，但不具有使用权，当企业完成恢复治理费为矿山开采者的义务性补偿，治理费纳入废弃矿山治理基金，不予以返还。
③废弃矿山治理基金由中央政府根据治理矿山规划，优先修复重点区域。废弃矿山治理费应按比例返还地方财政，专款专用，并指定“谁治理，谁收益”的环境治理政策，推动地方政府对当地矿山环境的修复治理。矿区的环境修复应该通过利益相关者的参与得到落实。
④明确土地复垦资金渠道。土地复垦需要重金支持，从国外的政策法规可以发现，土地复垦制度的设立往往与经济手段紧密结合。对于复垦保证金制度，应该约束企业按规定按要求履行复垦职责；运用市场经济手段，拓宽复垦资金融资渠道；设立复垦基金，将土地复垦费用计人生产成本；对企业改制以前遗留的废弃地，由国家出资复垦。
⑤建立完善的激励和奖惩机制。学习外国土地复垦保证金缴纳比例与复垦效果挂钩的做法，建立完善的土地复垦奖惩机制，充分调动企业采取先进的复垦技术和履行复垦义务的积极性；调动各方积极性，制定优惠政策吸引社会资本参与解决历史废弃地的复垦。
参考文献：
[1]崔爱玲，洪磊，美延峰，等，借鉴发达国家先进管理经验完善我国土地复垦资金制度[J]中国土地科学，2009,(10)
[2]金丹、卞正富，国内外土地复垦政策法规比较与借鉴[J]中国土地科学,2009,[10]国土资源，2009(6)