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【摘要】政府援助是实现民族自治地方跨越式发展的关建环节。为了推进民族自治地方经济社会的进步，浙江省创新援助体制机制，采取专项政策扶持等措施援助景宁畲族自治县，对其他民族地区援助发展具有借鉴指导作用。同时，为了提升民族自治地方的援助水平，还需要加强和完善援助机构建设、提高援助的法制化水平、探索多元化援助方式。
【关键词】政府援助 民族自治地方发展 机制创新
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
政府援助与景宁畲族自治县发展的成效
1984年设立的浙江省景宁畲族自治县，隶属浙江省丽水市，因地形复杂，区域内海拔高度悬殊，气候季节差异明显，九山半水半分田，是个典型的“老、少、边、穷、新”的山区小县，为华东地区唯一的少数民族自治县，全国唯一的畲族自治县，总面积1949.98平方千米，辖5个镇、19个乡。据第六次人口普查显示，全县常住人口为10.71万人，汉族人口为9.19万人，占85.81%；各少数民族人口为1.52万人，占14.19%；其中，畲族人口为1.45万人，占13.54%。自建县以来，尽管得到了中央、省、市各级党和政府民族政策的大力扶持，但因历史、自然等原因，与周边其他县市相比，其发展基础薄弱，发展水平低下，与发达地区的差距呈进一步拉大趋势，成为浙江省三个国家级贫困县之一。
景宁能否尽快脱贫致富，直接关涉经济发达的浙江省能否在全国率先迈入全面小康社会的庄严历史使命。为此，2008年5月，浙江省委制定《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，提出了加强基础设施建设、加大财政支持力度等援助举措，同时明确援助的具体目标，即“到2012年，使景宁经济综合实力进入全国120个民族自治县前l0位，接近全省基本实现全面小康社会的目标，并成为全国畲族文化发展基地。”景宁畲族自治县充分利用这一历史性机遇，创造性地发挥政策的导向作用，走出了一条自主发展与外援协同推进的具有畲乡特色的发展道路，创造了该县发展史上县域经济增长最快、城乡社会改善最大、民众获得实惠最多的时期。据相关数据显示，自2008到2012数年内，全县生产总值从21.20亿元增加到35.38亿元，年均增长16.72 %；人均生产总值从18298元增加到33323元，年均增长20.53 %；县财政收入总量从2.80亿元增长至9.5亿元，实现年均增长59.82%；地方财政总收入由1.62亿元增加到4.09亿元，年均增长38.18 %，县域综合实力列全国120个少数民族自治县第9位，实现了富民与强县的同步发展。
景宁畲族自治县发展的政府援助实践
第一，达成共识，加强援助的顶层设计。景宁经济社会发展滞后、与浙江全省发展水平差距不断拉大之现实，始终是省委主要领导关注的一个焦点。2005年12月25日，时任浙江省委书记习近平在全省民族工作会议暨第三次全省民族团结进步表彰大会上明确指出：“认真做好民族工作，加快少数民族地区经济社会发展，逐步缩小发展差距，实现区域协调发展，最终实现各族人民共同富裕，是我省贯彻落实科学发展观的重要内容，也是我省的民族政策的根本出发点和归宿。要把扶持我省少数民族地区加快发展摆到更加突出的战略位置，纳入‘十一五’发展的具体规划。”2006年，习近平两次深入景宁调研视察，并就扶持景宁加快发展作出重要批示：“在全面建设小康进程中，景宁作为全省唯一的少数民族自治县如何跟上时代步伐，应重点研究并采取进一步的举措，予以支持。”接任的省委书记赵洪祝5次深入景宁调研指导，17次就景宁的相关工作作出批示，并亲自联系景宁。在省委省政府的高度关注下，2008年以来，政府各部门主要领导纷纷深入景宁调研，制定并落实资金、政策、项目等各种帮扶方案，在此基础上，省发改委、财政、建设等部门被省政府列为景宁对口联系部门。为确保帮扶工作制度化，省委省政府出台了多项政府文件，如《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，以及《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》。
第二，确立目标，明确援助的努力方向。目标是前进的方向，航行的灯塔。浙江省援助景宁的总体要求是：着眼景宁县情，遵循统筹安排、缺什么补什么之原则，增强其自主发展能力，保持可持续发展，追求经济效益和社会公平的最大化。为此，浙江省委2008年出台的文件《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》中提出了发展援助的明确目标，并在历经5年援助并卓有成效的基础上，2012年浙江省委后继提出了《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，明确今后5年扶持景宁以及景宁发展的目标是：“全面贯彻‘绿色发展、生态富民、科学跨越’要求，积极推动景宁集聚发展、特色发展、和谐发展和生态发展，着力增强景宁内生发展能力，支持景宁努力在推动科学发展、促进社会和谐、增加民族团结上走在全国民族自治县前列。到2017年，景宁经济发展主要指标增速高于全省平均水平，人均地区生产总值与全省平均水平的差距明显缩小，在全国120个民族自治县中综合实力继续向前移位，率先实现全面小康社会目标。”
第三，多样化援助方式，实现立体化援助网络。浙江省对景宁的援助能立足实情，有的放矢，采取灵活、多样的援助方式：一是财政转移支付。省政府将财政转移支付制度作为政府援助的主要方式，将景宁列入“两保两挂”县，狠抓收支管理，深化财政管理改革，坚持不搞赤字预算，确保年度财政收支平衡。至2012年，该县连续18年年度财政收支平衡，持续保持地方财政收入较快增长。与此同时，省财政还大幅提高对景宁的补助，在农业税停征、农村税费改革、调整收入分配政策等专项转移支付补助方面，均给予其最高档次补助。在确定一般性转移支付补助方案时，在权重上对景宁县总人口按加倍计算给予照顾。二是税收优惠。省委省政府免除景宁在地方收入增收环节上缴省里的部分，除按“分税制”上交中央部分之外，全部由地方留用，2008至2012年间共向省里累计免交了5649万元。三是专项资金特别扶持。2011年，景宁县被列为全省重点扶持的欠发达县，连续三年每年享受2亿元特扶资金。省财政加大了对其发展资金的安排力度，从2008年的150万元增加到2013年的490万元，5年来总计安排发展资金达2260万元。在其他扶贫专项资金方面，省财政对景宁也给予了特别倾斜，重点支持景宁开展农业综合开发基地和基础设施等项目建设。同时，对景宁教育的支持力度也在不断增强，2005年起设立了省民族教育专项资金，从2008年的230万元增加到2013年的350万元，5年来，共安排民族教育专项资金1850万元，使得景宁办学条件得到明显改善，教育质量逐步提高。 第四，开发“飞地”帮扶，打开工业发展突破口。在异地搭建平台、建立扶贫援助基地，这是一种创新。实践证明，这种“飞地”帮扶模式是富有成效的。一是跨区域设立经济开发区。1985年，根据浙江省委省政府的统一部署，本着“优势互补、注重扶贫、共同发展”的原则，宁波市鄞州区（当时为鄞县）与景宁正式建立结对扶贫关系。1992年下半年，两县签订合同，鄞县在其黄金地段梅墟经济开发区无偿划地72亩，建立“景宁畲族自治县梅墟工业基地”。1994年8月，该基地被省政府批复为“浙江景宁梅墟扶贫开发区”（即现“浙江景鄞扶贫经济开发区”），至2003年底，开发区注册企业达130家，税收32758万元，成为景宁县财政收入的重要来源之一，提升了景宁财政支付能力，一定程度上支撑了景宁经济社会的发展。二是特殊政策培育工业园区。为扶持景宁发展，丽水市于2008年作出决定，在市区划出 3.8平方公里的“飞地”设立了具有“东部环境，西部政策”特征的浙江丽景民族工业园区。它属于国家民委扶贫开发试验区，给予西部大开发的税收优惠待遇，同时享受欠发达地区的特殊扶持政策。进入园区的新办工业企业，从投产三至五年时间内，15%～25%的企业增值税由财政转由企业发展资金，同时5年内免征由地方征收的企业所得税。土地供应采取差别地价优惠政策，且对大型投资企业采取“一企一策”。景宁异地工业园建设，为少数民族地区经济社会发展和生态保护的统筹发展开辟了一条有效路径。
第五，改善条件，夯实发展基础。基础设施落后是制约民族自治地方社会进步、经济发展的一个关键因素。鉴此，浙江省将改善基础实施建设列为援助的一个重点，着力在道路交通、水电建设、环境整治和生态保护上重点投入。2006年，根据习近平的批示精神，常务副省长章猛进牵头召开专题协调会，听取景宁县工作汇报，并就该县提出的建议和要求作了明确答复，形成了涵盖交通、电力、教育基础设施、旅游经济等方面的10项帮扶政策。另外，省委省政府以新农村建设为依托，大力推进景宁农村发展：一是实施下山移民工程，优化人口分布结构。截止2013年8月，累计投入资金5.88亿元，建成下山移民和地质灾害避险安置小区（点）39个，完成农民异地转移2724户10714人，占全县总人口6.4%。二是实施美丽乡村建设工程，优化人居环境。整合资金1.3亿元，开展特色村寨整治，建成“美丽乡村·魅力畲寨”22个、中心村23个、绿化示范村36个。
第六，扶持科教事业，提升人力资本存量。百年大计，教育为本。基于教育在社会发展中的特殊意义，浙江省对景宁的教育扶助更是不遗余力。近5年来，省教育厅进一步提高省民族教育专项资金总量和用于景宁的比例，积极帮助景宁发展职业教育， 重点支持景宁优化中小学教育布局。一是给予景宁独有的“高考优惠政策”。二是加大教育基础设施建设资金扶持力度。2008年以来，累计投入资金达3亿多元。三是科技、人才支撑力度得到加强。在科技投入上，2010年省科技厅向景宁增派科技特派员，使省级科技特派员从原来的12名增加到了22名，占了全省2010年派遣的220名中的1/10，成为全省唯一实现省级科技特派员乡镇全覆盖的县。2008年至2012年，科技特派员共争取特派员专项68项，争取项目资金340万元。大力推进科技富民强县行动计划、农业特色产业技术推广项目等，截止到2012年5月，景宁县共争取上级各类科技项目102项，争取到项目资金1644万元。在人才支撑上，省委组织部、省人事厅对景宁的人才引进和公务员、专业技术人才等培训实行政策倾斜，形成多层次、多渠道、多类别的人才帮扶机制。省人力社保厅连续4年为景宁县举办欠发达地区公务员培训班，培训科级干部200名；省、市委党校在安排培训对象时，给予景宁县大力支持，共安排300多名科级干部参加省市委党校主体班培训。同时，根据景宁经济社会发展重点领域、特色优势产业和重点学科的实际需求，为景宁县免费举办“茶叶制作与栽培”、“旅游酒店管理”等培训班14期850余人次。此外，实施151人才结对帮扶活动，12名省151高级人才与景宁县12名拔尖人才结对帮扶，通过名师带徒的形式，提升景宁拔尖人才的能力和水平。
当然，浙江省在援助民族自治地方机制方面，还存在一些不完善的地方，主要问题包括：一是没有专设援助机构，统筹协调援助工作薄弱，存在援助与受援对接效率不高和成本较高的问题；二是政府援助法制化缺失，政府援助存在随意性、多变性，如援助资金来源缺少法定保障；三是援助方式不够灵活，政府财政支持较为单一，尤其是生态补偿缺失，不利于调动民族地区和少数民族生态保护的积极性。
进一步完善援助机制的建议
第一，加强援助机构建设，提高统筹协调能力。援助工作是一项系统性很强的工程，针对存在的问题与困惑，政府援助需要与受援方做好对接，及时下情上达、上情下传；对内，要统筹安排，有序推进援助各项工作，避免投入重复或缺失，杜绝多头反复对接，减轻基层负担和节约行政成本；同时，需要做好调查研究，为省委省政府提供信息和决策参考意见。因此，援助工作要确定专职人员，建立统筹协调机构，确保援助工作有序高效。
对此，一方面，需要围绕援助工作的任务与目标，通过不同层级、不同部门间的分工合作，构建纵横交错的援助工作组织体系，为落实援助政策、措施提供组织保证。横向体系是指由发改局、监察局、审计局、财政局、农办、民政局和民宗局等职能部门组建的援助工作领导机构，纵向体系是指从县到乡镇之间逐级成立援助工作领导机构和常设部门；另一方面，为更好地发挥援助工作领导机构和成员单位的职能，需要明确划分各自工作职责和运行规则。各成员单位要结合自身职能，做出援助工作的政策建议和工作意见，贯彻落实领导机构决定事项的相应职责。
第二，推进政府援助法制化，确保援助资金稳固化。国际经验表明，政府援助的法制化水平是避免政府援助的随意性有效举措。如德国《联邦改善区域结构共同任务法》就以法律的形式确定了联邦和州对落后贫困地区的援助责任和援助预算比例。另外，西方各国还通过增加对欠发达地区的政策性低息贷款或专项贷款来促进其经济发展。①2005年12月25日，时任浙江省委书记的习近平在全省民族工作会议暨第三次全省民族团结进步表彰大会上明确指出：“要坚持和完善民族区域自治制度，支持景宁畲族自治县充分行使宪法和民主区域自治法赋予的各项自治权利，用自治法促进发展、促进改革、促进和谐，将我省的民族工作纳入法治化轨道。”
作为社会主义国家，我国具有体制优势和能够集中力量办大事的政治优势，因此，我国政府，尤其是东部沿海发达省份客观上具备将民族自治县援助政策上升为法律的条件，应通过出台民族自治县开发条例、投资促进办法、财政转移支付规定等地方性规章，使援助纳入法制化轨道，确保援助资金的法定来源。
第三，实现政府援助方式多元化，提升援助的经济社会效应。西方国家欠发达地区成功发展经验表明，对民族自治地方的开发这样一个系统工程，地方政府要发挥主导作用，实施多元化的援助方式，只有这样民族自治地方的发展才有可能获得突破性的发展。景宁援助发展的实践启示：
一是加大基础设施投资力度。加强铁路、高等级公路、通讯以及河道治理和公益性项目建设，改善民族自治地方基础条件，为大项目和优势产业开发创造良好条件；二是实施投资补贴政策。国家可将人均GDP和农民年人均收入低于东部沿海省份平均水平的民族自治地方列为扶贫重点，鼓励该省加大对民族自治地方扶持力度，对投资民族自治地方的给予投资补贴，实现东部民族自治地方跨越式发展，提前实现全面小康，以引领和带动其他民族自治地方科学发展；三是采取灵活多样的政府援助方式。加大财政转移支付力度，尤其是要建立生态补偿机制，加大对民族自治地方的生态补偿。制定税收优惠政策，充分发挥财政政策的扶持效应；四是建立专门基金，为民族自治地方发展提供稳定可靠的资金支持；五是赋予民族自治地方对外开发的自主权，扩大招商引资和招才引智的规模，以大开放引进大项目，以大项目带动大发展；六是实行财政奖励制度。对东部地区民族自治地方的国家财政转移支付可以采用中央出政策，地方出资金的政策，在确保中央有限经费集中高效使用的前提下，充分发挥东部发展较快省份的积极性。对超过国家规定的扶持经费，可按全额之半或全年抵缴国库；对率先实现现代化的民族自治县，对所在省份实行表彰、奖励。
（作者单位：丽水学院；本文系国家社会科学基金项目“参与式发展视域中外援与民族自治地方自主发展研究”的阶段性成果，项目编号：13BMZ001）
【注释】
①杜伟：“西方国家对欠发达地区进行政府援助的经验和对我国西部大开发的启示”，《国土经济》，2000年第5期。
责编/丰家卫（实习）
【关键词】政府援助 民族自治地方发展 机制创新
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
政府援助与景宁畲族自治县发展的成效
1984年设立的浙江省景宁畲族自治县，隶属浙江省丽水市，因地形复杂，区域内海拔高度悬殊，气候季节差异明显，九山半水半分田，是个典型的“老、少、边、穷、新”的山区小县，为华东地区唯一的少数民族自治县，全国唯一的畲族自治县，总面积1949.98平方千米，辖5个镇、19个乡。据第六次人口普查显示，全县常住人口为10.71万人，汉族人口为9.19万人，占85.81%；各少数民族人口为1.52万人，占14.19%；其中，畲族人口为1.45万人，占13.54%。自建县以来，尽管得到了中央、省、市各级党和政府民族政策的大力扶持，但因历史、自然等原因，与周边其他县市相比，其发展基础薄弱，发展水平低下，与发达地区的差距呈进一步拉大趋势，成为浙江省三个国家级贫困县之一。
景宁能否尽快脱贫致富，直接关涉经济发达的浙江省能否在全国率先迈入全面小康社会的庄严历史使命。为此，2008年5月，浙江省委制定《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，提出了加强基础设施建设、加大财政支持力度等援助举措，同时明确援助的具体目标，即“到2012年，使景宁经济综合实力进入全国120个民族自治县前l0位，接近全省基本实现全面小康社会的目标，并成为全国畲族文化发展基地。”景宁畲族自治县充分利用这一历史性机遇，创造性地发挥政策的导向作用，走出了一条自主发展与外援协同推进的具有畲乡特色的发展道路，创造了该县发展史上县域经济增长最快、城乡社会改善最大、民众获得实惠最多的时期。据相关数据显示，自2008到2012数年内，全县生产总值从21.20亿元增加到35.38亿元，年均增长16.72 %；人均生产总值从18298元增加到33323元，年均增长20.53 %；县财政收入总量从2.80亿元增长至9.5亿元，实现年均增长59.82%；地方财政总收入由1.62亿元增加到4.09亿元，年均增长38.18 %，县域综合实力列全国120个少数民族自治县第9位，实现了富民与强县的同步发展。
景宁畲族自治县发展的政府援助实践
第一，达成共识，加强援助的顶层设计。景宁经济社会发展滞后、与浙江全省发展水平差距不断拉大之现实，始终是省委主要领导关注的一个焦点。2005年12月25日，时任浙江省委书记习近平在全省民族工作会议暨第三次全省民族团结进步表彰大会上明确指出：“认真做好民族工作，加快少数民族地区经济社会发展，逐步缩小发展差距，实现区域协调发展，最终实现各族人民共同富裕，是我省贯彻落实科学发展观的重要内容，也是我省的民族政策的根本出发点和归宿。要把扶持我省少数民族地区加快发展摆到更加突出的战略位置，纳入‘十一五’发展的具体规划。”2006年，习近平两次深入景宁调研视察，并就扶持景宁加快发展作出重要批示：“在全面建设小康进程中，景宁作为全省唯一的少数民族自治县如何跟上时代步伐，应重点研究并采取进一步的举措，予以支持。”接任的省委书记赵洪祝5次深入景宁调研指导，17次就景宁的相关工作作出批示，并亲自联系景宁。在省委省政府的高度关注下，2008年以来，政府各部门主要领导纷纷深入景宁调研，制定并落实资金、政策、项目等各种帮扶方案，在此基础上，省发改委、财政、建设等部门被省政府列为景宁对口联系部门。为确保帮扶工作制度化，省委省政府出台了多项政府文件，如《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，以及《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》。
第二，确立目标，明确援助的努力方向。目标是前进的方向，航行的灯塔。浙江省援助景宁的总体要求是：着眼景宁县情，遵循统筹安排、缺什么补什么之原则，增强其自主发展能力，保持可持续发展，追求经济效益和社会公平的最大化。为此，浙江省委2008年出台的文件《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》中提出了发展援助的明确目标，并在历经5年援助并卓有成效的基础上，2012年浙江省委后继提出了《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，明确今后5年扶持景宁以及景宁发展的目标是：“全面贯彻‘绿色发展、生态富民、科学跨越’要求，积极推动景宁集聚发展、特色发展、和谐发展和生态发展，着力增强景宁内生发展能力，支持景宁努力在推动科学发展、促进社会和谐、增加民族团结上走在全国民族自治县前列。到2017年，景宁经济发展主要指标增速高于全省平均水平，人均地区生产总值与全省平均水平的差距明显缩小，在全国120个民族自治县中综合实力继续向前移位，率先实现全面小康社会目标。”
第三，多样化援助方式，实现立体化援助网络。浙江省对景宁的援助能立足实情，有的放矢，采取灵活、多样的援助方式：一是财政转移支付。省政府将财政转移支付制度作为政府援助的主要方式，将景宁列入“两保两挂”县，狠抓收支管理，深化财政管理改革，坚持不搞赤字预算，确保年度财政收支平衡。至2012年，该县连续18年年度财政收支平衡，持续保持地方财政收入较快增长。与此同时，省财政还大幅提高对景宁的补助，在农业税停征、农村税费改革、调整收入分配政策等专项转移支付补助方面，均给予其最高档次补助。在确定一般性转移支付补助方案时，在权重上对景宁县总人口按加倍计算给予照顾。二是税收优惠。省委省政府免除景宁在地方收入增收环节上缴省里的部分，除按“分税制”上交中央部分之外，全部由地方留用，2008至2012年间共向省里累计免交了5649万元。三是专项资金特别扶持。2011年，景宁县被列为全省重点扶持的欠发达县，连续三年每年享受2亿元特扶资金。省财政加大了对其发展资金的安排力度，从2008年的150万元增加到2013年的490万元，5年来总计安排发展资金达2260万元。在其他扶贫专项资金方面，省财政对景宁也给予了特别倾斜，重点支持景宁开展农业综合开发基地和基础设施等项目建设。同时，对景宁教育的支持力度也在不断增强，2005年起设立了省民族教育专项资金，从2008年的230万元增加到2013年的350万元，5年来，共安排民族教育专项资金1850万元，使得景宁办学条件得到明显改善，教育质量逐步提高。 第四，开发“飞地”帮扶，打开工业发展突破口。在异地搭建平台、建立扶贫援助基地，这是一种创新。实践证明，这种“飞地”帮扶模式是富有成效的。一是跨区域设立经济开发区。1985年，根据浙江省委省政府的统一部署，本着“优势互补、注重扶贫、共同发展”的原则，宁波市鄞州区（当时为鄞县）与景宁正式建立结对扶贫关系。1992年下半年，两县签订合同，鄞县在其黄金地段梅墟经济开发区无偿划地72亩，建立“景宁畲族自治县梅墟工业基地”。1994年8月，该基地被省政府批复为“浙江景宁梅墟扶贫开发区”（即现“浙江景鄞扶贫经济开发区”），至2003年底，开发区注册企业达130家，税收32758万元，成为景宁县财政收入的重要来源之一，提升了景宁财政支付能力，一定程度上支撑了景宁经济社会的发展。二是特殊政策培育工业园区。为扶持景宁发展，丽水市于2008年作出决定，在市区划出 3.8平方公里的“飞地”设立了具有“东部环境，西部政策”特征的浙江丽景民族工业园区。它属于国家民委扶贫开发试验区，给予西部大开发的税收优惠待遇，同时享受欠发达地区的特殊扶持政策。进入园区的新办工业企业，从投产三至五年时间内，15%～25%的企业增值税由财政转由企业发展资金，同时5年内免征由地方征收的企业所得税。土地供应采取差别地价优惠政策，且对大型投资企业采取“一企一策”。景宁异地工业园建设，为少数民族地区经济社会发展和生态保护的统筹发展开辟了一条有效路径。
第五，改善条件，夯实发展基础。基础设施落后是制约民族自治地方社会进步、经济发展的一个关键因素。鉴此，浙江省将改善基础实施建设列为援助的一个重点，着力在道路交通、水电建设、环境整治和生态保护上重点投入。2006年，根据习近平的批示精神，常务副省长章猛进牵头召开专题协调会，听取景宁县工作汇报，并就该县提出的建议和要求作了明确答复，形成了涵盖交通、电力、教育基础设施、旅游经济等方面的10项帮扶政策。另外，省委省政府以新农村建设为依托，大力推进景宁农村发展：一是实施下山移民工程，优化人口分布结构。截止2013年8月，累计投入资金5.88亿元，建成下山移民和地质灾害避险安置小区（点）39个，完成农民异地转移2724户10714人，占全县总人口6.4%。二是实施美丽乡村建设工程，优化人居环境。整合资金1.3亿元，开展特色村寨整治，建成“美丽乡村·魅力畲寨”22个、中心村23个、绿化示范村36个。
第六，扶持科教事业，提升人力资本存量。百年大计，教育为本。基于教育在社会发展中的特殊意义，浙江省对景宁的教育扶助更是不遗余力。近5年来，省教育厅进一步提高省民族教育专项资金总量和用于景宁的比例，积极帮助景宁发展职业教育， 重点支持景宁优化中小学教育布局。一是给予景宁独有的“高考优惠政策”。二是加大教育基础设施建设资金扶持力度。2008年以来，累计投入资金达3亿多元。三是科技、人才支撑力度得到加强。在科技投入上，2010年省科技厅向景宁增派科技特派员，使省级科技特派员从原来的12名增加到了22名，占了全省2010年派遣的220名中的1/10，成为全省唯一实现省级科技特派员乡镇全覆盖的县。2008年至2012年，科技特派员共争取特派员专项68项，争取项目资金340万元。大力推进科技富民强县行动计划、农业特色产业技术推广项目等，截止到2012年5月，景宁县共争取上级各类科技项目102项，争取到项目资金1644万元。在人才支撑上，省委组织部、省人事厅对景宁的人才引进和公务员、专业技术人才等培训实行政策倾斜，形成多层次、多渠道、多类别的人才帮扶机制。省人力社保厅连续4年为景宁县举办欠发达地区公务员培训班，培训科级干部200名；省、市委党校在安排培训对象时，给予景宁县大力支持，共安排300多名科级干部参加省市委党校主体班培训。同时，根据景宁经济社会发展重点领域、特色优势产业和重点学科的实际需求，为景宁县免费举办“茶叶制作与栽培”、“旅游酒店管理”等培训班14期850余人次。此外，实施151人才结对帮扶活动，12名省151高级人才与景宁县12名拔尖人才结对帮扶，通过名师带徒的形式，提升景宁拔尖人才的能力和水平。
当然，浙江省在援助民族自治地方机制方面，还存在一些不完善的地方，主要问题包括：一是没有专设援助机构，统筹协调援助工作薄弱，存在援助与受援对接效率不高和成本较高的问题；二是政府援助法制化缺失，政府援助存在随意性、多变性，如援助资金来源缺少法定保障；三是援助方式不够灵活，政府财政支持较为单一，尤其是生态补偿缺失，不利于调动民族地区和少数民族生态保护的积极性。
进一步完善援助机制的建议
第一，加强援助机构建设，提高统筹协调能力。援助工作是一项系统性很强的工程，针对存在的问题与困惑，政府援助需要与受援方做好对接，及时下情上达、上情下传；对内，要统筹安排，有序推进援助各项工作，避免投入重复或缺失，杜绝多头反复对接，减轻基层负担和节约行政成本；同时，需要做好调查研究，为省委省政府提供信息和决策参考意见。因此，援助工作要确定专职人员，建立统筹协调机构，确保援助工作有序高效。
对此，一方面，需要围绕援助工作的任务与目标，通过不同层级、不同部门间的分工合作，构建纵横交错的援助工作组织体系，为落实援助政策、措施提供组织保证。横向体系是指由发改局、监察局、审计局、财政局、农办、民政局和民宗局等职能部门组建的援助工作领导机构，纵向体系是指从县到乡镇之间逐级成立援助工作领导机构和常设部门；另一方面，为更好地发挥援助工作领导机构和成员单位的职能，需要明确划分各自工作职责和运行规则。各成员单位要结合自身职能，做出援助工作的政策建议和工作意见，贯彻落实领导机构决定事项的相应职责。
第二，推进政府援助法制化，确保援助资金稳固化。国际经验表明，政府援助的法制化水平是避免政府援助的随意性有效举措。如德国《联邦改善区域结构共同任务法》就以法律的形式确定了联邦和州对落后贫困地区的援助责任和援助预算比例。另外，西方各国还通过增加对欠发达地区的政策性低息贷款或专项贷款来促进其经济发展。①2005年12月25日，时任浙江省委书记的习近平在全省民族工作会议暨第三次全省民族团结进步表彰大会上明确指出：“要坚持和完善民族区域自治制度，支持景宁畲族自治县充分行使宪法和民主区域自治法赋予的各项自治权利，用自治法促进发展、促进改革、促进和谐，将我省的民族工作纳入法治化轨道。”
作为社会主义国家，我国具有体制优势和能够集中力量办大事的政治优势，因此，我国政府，尤其是东部沿海发达省份客观上具备将民族自治县援助政策上升为法律的条件，应通过出台民族自治县开发条例、投资促进办法、财政转移支付规定等地方性规章，使援助纳入法制化轨道，确保援助资金的法定来源。
第三，实现政府援助方式多元化，提升援助的经济社会效应。西方国家欠发达地区成功发展经验表明，对民族自治地方的开发这样一个系统工程，地方政府要发挥主导作用，实施多元化的援助方式，只有这样民族自治地方的发展才有可能获得突破性的发展。景宁援助发展的实践启示：
一是加大基础设施投资力度。加强铁路、高等级公路、通讯以及河道治理和公益性项目建设，改善民族自治地方基础条件，为大项目和优势产业开发创造良好条件；二是实施投资补贴政策。国家可将人均GDP和农民年人均收入低于东部沿海省份平均水平的民族自治地方列为扶贫重点，鼓励该省加大对民族自治地方扶持力度，对投资民族自治地方的给予投资补贴，实现东部民族自治地方跨越式发展，提前实现全面小康，以引领和带动其他民族自治地方科学发展；三是采取灵活多样的政府援助方式。加大财政转移支付力度，尤其是要建立生态补偿机制，加大对民族自治地方的生态补偿。制定税收优惠政策，充分发挥财政政策的扶持效应；四是建立专门基金，为民族自治地方发展提供稳定可靠的资金支持；五是赋予民族自治地方对外开发的自主权，扩大招商引资和招才引智的规模，以大开放引进大项目，以大项目带动大发展；六是实行财政奖励制度。对东部地区民族自治地方的国家财政转移支付可以采用中央出政策，地方出资金的政策，在确保中央有限经费集中高效使用的前提下，充分发挥东部发展较快省份的积极性。对超过国家规定的扶持经费，可按全额之半或全年抵缴国库；对率先实现现代化的民族自治县，对所在省份实行表彰、奖励。
（作者单位：丽水学院；本文系国家社会科学基金项目“参与式发展视域中外援与民族自治地方自主发展研究”的阶段性成果，项目编号：13BMZ001）
【注释】
①杜伟：“西方国家对欠发达地区进行政府援助的经验和对我国西部大开发的启示”，《国土经济》，2000年第5期。
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