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〔中图分类号〕D035.1 〔文献标识码）A 〔文章编号〕0447-662X（2021）09-0111-08
农村低保是一种典型的兜底保障，是社会救助体系的重要组成部分。随着保障水平大幅度提升，低保户作为政策目标群体，可按月/季度稳定地领取补助收入，生产生活得到了持续性保障。据民政部2020年發布的公报显示，2019年我国城乡居民低保对象共有4316.3万人，农村低保平均标准达到每人每年5335.5元，平均每人每月约445元。在脱贫攻坚工作中，农村低保政策发挥着保基本的重要作用，农村最低生活保障政策与精准扶贫政策的衔接是推动全面脱贫的有效机制。然而，农村低保政策在发挥着促进社会公平、维护社会秩序稳定功能的同时，也面临着福利保障水平提升但低保户能力发展不足的困境，低保政策的有效执行已经成为乡村事务治理中的一个综合型难题。
农村低保政策执行的基础是政策对象的瞄准，即最低生活保障资源多大程度分配给了穷人。尽管民政部门明确了农村低保的申领标准和条件，但政策对象识别不精确现象较为普遍。李棉管认为低保户、贫困户等政策对象的瞄准存在技术难题，根源于简约治理和农村社会环境的复杂性的内在张力。政策执行主体难以获得政策对象的完整信息，而政策对象也缺乏对低保政策信息的准确理解。在乡村社会的政策实践中，农村低保对象的瞄准还是一个治理难题：一方面，农村低保政策具有福利分配属性，基层政府和村庄干部在政策执行中面临着行政资源和执行动力不足的制度约束;另一方面，地方社会的权力关系网络嵌入到了低保政策资源分配过程，精英俘获的“关系保”和治理需要的“维稳保”导致低保制度发生了执行偏差和异化。因此，尽管面临着国家对识别偏差的着重关注与干预，县乡政府和村组干部仍采取了目标一致、策略各异的自我保护方案，政策对象识别偏差始终无法彻底消除。
农村低保政策对象识别偏差引起了对政策效果的反思，即农村低保政策是否取得了保护弱势群体和促进社会公平等效果。韩华为、高琴利用家庭追踪调查数据分析表明，农村低保政策瞄准误差较为普遍，降低了低保政策的保护性功能和减贫效果。除了瞄准偏差外，农村低保政策效果减弱还与福利依赖具有联系，农村低保户过度依赖社会救助用于维持生存，发展能力并未得到显著性提升：一方面，农村低保救助扩大化带来了新的社会矛盾，政策关联群体的弱满意度提升了政策执行成本;另一方面，农村低保政策对象扩大化带来了福利泛化现象，导致了国家公共资源投入增加，农民福利感知和基层治理秩序却未同步增强的政策悖论。此外，由于农村低保政策具有保护弱者的伦理价值，政策执行过程中产生了“福利叠加”现象，产生了严重的政策攀比问题。因此，低保政策执行没有带来农民满意度明显提升，政策效果被遮蔽在福利刚性机制之中，并引起了受助者、基层群众和基层干部等主体的不满。
政策对象瞄准偏差、政策效果弱化与基层群众不满意是解释农村低保政策执行及其效果研究的主轴，但背后的关键逻辑仍需要扩展研究。胡宏伟、童玉林等对农村老年人调研数据分析表明，农村低保政策并没有大规模地存在着瞄准偏差。在精准扶贫政策实施以来，农村贫困人口收入数据被完整记录，农村低保偏差经过专项清理后，政策对象瞄准的精确性已经大幅度提升。那么，为什么基层群众对农村低保政策仍然不满意？国内外关于社会救助政策及贫困治理的社会污名化为揭示这一问题提供了启示。B.Williamson认为，由于经济条件的不足，贫困者在与社会互动过程中会遭受排斥，他人会给贫困者贴上负面标签。在社区日常生活中，接受过社会救助的贫困者与其他居民的差异，会加剧贫困者被污名化的风险。这种污名化现象在农村低保户群体中广泛存在，弱者的身份既是低保户争取利益的谈判筹码，也是引起社会污名的来源。从社会救助污名化的研究视角看，福利污名、社会污名和制度污名之间存在着紧密联系，而个人感知也是重要的因素。
主观认知是研究农村低保政策执行及其效果的新视角。在乡村的田野调查发现，农民如果对低保户行为认知是负面的，就会产生“他吃了低保，这个国家政策就不合理”的朴素逻辑，折射出农民对政策目标群体的认知和政策认知间的复杂联系。因此，沿着关于社会救助和贫困治理的污名化视角，将对贫困户的社会认知延伸到政策认知，是解释低保政策执行满意度何以低下的重要路径，这种分析思路主要涉及三个层面的问题：第一，农民是怎么认知低保户的，即低保政策目标群体特征的社会认知问题;第二，目标群体特征的社会认知是如何传导到对国家政策的认知的，即对目标群体的认知与政策认知的关联性问题;第三，传导过程的内在逻辑及效应是什么，即政策认知传导的机制性问题。本文借助Z村的田野调查资料，对这三个问题进行阐释，以揭示农村低保政策执行的政策认知逻辑，为国家各类惠农政策执行提供新启示。
Z村位于四川盆地中部的丘陵地区，是一个典型的农业主导型边缘村，约有420户1150人。2015年该村有低保户29户，2018年低保专项治理中清理9户，精准扶贫政策实施后增加4户低保兜底的贫困户，现有农村低保户24户，约占村总家庭户数的5.7%。与全国其他农村地区一样，尽管Z村对低保户进行了清理和调整，但农民对低保政策的满意度仍比较低，低保资源分配是村庄矛盾的重要来源之一。因此，以Z村为案例对农村低保政策执行及其效果进行分析具有较好典型性和代表性。
1.类型划分：Z村低保户的原始特征
Z村24户低保户都经过了严格的申请流程，符合农村低保政策的标准和覆盖范围，镇、县和市的民政部门多次核查都未发现问题，不存在“人情保”“关系保”等冒领低保现象。当地村委会完整地记录了24户低保户的基本情况，留存了个人书面申请、村委会现场人户评估、村民代表大会讨论通过并公示、镇政府审核和民政部门批准等完整材料。村委会副主任认为“以前的确存在不规范的地方，国家现在查得非常严，低保户、贫困户的钱谁都不敢拿。我们村的低保绝对没有问题，经得起检验，都是些‘老弱病残孤’”。在国家对农村低保等社会救助政策进行严密检查和政策对象瞄准后，关系和权力因素在Z村的低保政策执行中的操作空间被严格压缩。在高政治和行政压力之下，县乡村的干部也没有动力将低保政策转化为“维稳”的治理工具。因此，按照农村低保政策的原则和标准，Z村的低保资源分配基本合理，政策对象锚定也是准确的。 从村委会提供的材料发现，“老弱病残孤”是Z村低保户个体特征的原始写照，该村的低保户主要包括身心残疾、大病重病、年迈丧子、孤独无依和贫困户转低保等5类，这5类都符合农村低保政策保护弱势群体的要求，具体见表1。然而，Z村农民却对部分低保户非常不满，认为：“有的人的确符合吃低保条件，但他不该吃”。有村干部也认为：“有的人吃低保，不注意自己行为，造成了群众不满，给我们工作造成了很大意见。”这种不满，并非来源于政策对象瞄准偏差，而是源自基层群众以独特的视角认知贫困户，他们对低保户的认知超越了“老弱病残孤”的原始特征。
注：根据村委会提供的资料和对低保户访谈的资料整理而来。
2.社会认知：Z村低保户群体形象的再构建
低保户形象的再构建是指反映低保户特征的综合性社会认知变化。农民根据低保户在乡村社会中日常生活的呈现，对农村低保户“老弱病残孤”的边缘人和弱势群体的认知定位发生了改变。通过对Z村非低保户农民访谈发现，当地农民对农村低保户认知具有道德和伦理取向，对低保户的行为特征提出了新的要求，“有些低保户做的事，完全不应该是低保户该干的”成为村民们普遍的看法。Z村农民对不少低保户存在着“好吃懒做混”的社会认知，认为“这些人属于低保户是真的，但有不少人游手好闲也是真的”，具体情况见表2。
注：资料来源于对村干部和农民的访谈整理，类别划分主要是为了刻画出农民对低保户的认知，这种认知往往是复杂的、多样的和动态的。
Z村农民对农村低保户形象的社会认知是主观的、不完整的，但这些认知却是真实的、普遍的。农民产生这种社会认知不仅与政策福利分配有关，还折射出村民对低保户这一政策目标群体的重新界定，反映出村民对低保政策执行的不满。进一步调查发现，大多村民原本都同情低保户的遭遇，有“吃低保并不是一件好事，有手有脚靠自己”的认识定位。然而，农民在对部分低保户形象的认知发生变化后，却产生了“国家的钱不能够这样浪费”“国家怎么会帮好吃懒做的人呢”“现在的国家政策太不合理了”等政策认知，这表明这些农民对部分农村低保户形象的社会认知转变成了政策认知。
Z村的案例表明，农民将政策目标群体的负面行为与政策合理性进行捆绑，政策目标群体成为农民理解和认知低保政策内容、过程和效果的窗口。这种政策认知的底层逻辑反映出农民特定的价值观念，他们将低保收益群体等同于“吃国家饭的人”“领固定工资的人”，这些人的行为特征就代表国家政策指向，部分农村低保户“好吃懒做混”的负面形象自然会被理解为源自政策的不合理，“个体污名化”导致“政策污名化”，这背后有着特定的传导过程和特征，见图1。
1.传导到政策认知的三个过程
第一，对低保户形象认知的锚定机制。在熟人社会网络中，当某个人成为低保户后，农民对其日常生活的观察会逐渐增加，对其个体行为特征进行扩大化理解。在村民代表大会同意和审批公示后，低保户成为全体农民关注和讨论的对象，对这类政策目标群体特征的归纳，如同其他乡村公共事务一样，被置于“可受公评”的范围。在观察和了解到低保户的日常生活状态后，农民会在各种场合反复讨论、传播和检视低保户的行为，而低保户的负面形象则最容易引起关注和讨论，成为村里人的“公共话题”，农民在反复讨论中形成对低保户形象的社会认知。Z村的村民认为：“谁成天抽烟喝酒、不务正业，这不是我一个人这么说，村里其他人都这么说。”因此，对低保户形象的认知存在一个“锚定”过程，低保户作为低保政策目标群体被农民特别关注，除了“老弱病残孤”的原初形象，部分低保户“好吃懒做混”的负面形象成为理解这个群体的新认知标签。
第二，政策內容认知的抽象转换机制。当对低保户负面形象的社会认知形成后，农民产生了一种新的政策价值观：老弱病残孤是享受低保政策的道德基础，勤俭节约则是享受低保政策后的道德要求。因此，在乡村社会的互动中，部分低保户的负面形象会被翻译成低保政策的某些内容与导向。久而久之，农民形成了一种政策认知惯性，他们更容易从自己翻译过的政策导向来理解政策本身，而非从政策文本学习或村干部的宣传动员等渠道。由于缺乏正式的政策引导，当他们翻译过的政策内容与既定的政策价值观产生明显冲突时，农民会产生一种政策困惑，特定事件又会催化这种政策困惑。例如，2019年Z村在迎接上级政府扶贫检查时，发生了乡镇和村干部花钱请人帮吃低保的贫困户清扫家中垃圾的事件，这起事件在村内被广泛流传和讨论，农民把低保户的懒惰行为和国家政策的合理性进行直接联结。由此，对低保户负面形象的社会认知抽象转化为对国家政策的认知。
第三，国家政策不合理的固化机制。尽管建立了低保户的动态瞄准机制，弥补了“关系保”“人情保”“维稳保”等明显政策漏洞，国家却不可能对低保户个体行为进行干预。Z村的村组干部也认为“部分低保户确实不像话”，但这种认知没有带来乡村干部的纠偏行为，“他是符合条件的”表明乡村干部没有纠正低保户个体行为的权限，也缺乏政策执行的纠偏动力。但是，农民却无法理解政策缺陷的真实存在，只能将这种“想不通”心理归结于国家对低保户负面行为的容忍，最终延伸出一种“国家只管发钱，不管钱用得合理与否”的认知偏差。Z村的一位农民在访谈时指出：“这不是低保户有问题，这是国家政策有问题，农民是随着政策走的，怪就怪政策不合理。”这不仅带来农民对农村低保政策认知的固化，这种固化了的政策不合理认知还带来更多政策领域和治理领域的不信任。
图1 从目标群体认知到政策认知的传导机制
2.传导到政策认知的基本特征
“锚定”“转化”和“固化”的认知过程反映出农民理解国家政策的内在逻辑，农民从社会底层自下而上地理解国家政策，对政策目标群体行为特征的社会认知影响着对国家政策的认知。农民在与政策目标群体的互动中学习政策知识并形成政策价值观，而非像政策专家对照着政策文本逐字逐句学习理解，也不像政策制定或执行者自上而下地对政策文本进行分解。这种认知过程折射出农民政策认知的基本特征。
第一，农民政策认知途径单一化、内容获取片段化。农村低保政策的文本内容具有完整性，并以规范形式呈现出了从申请条件到监督机制等政策要求、程序与意义。然而，Z村农民大多仅从村干部口头宣传、村委会张贴公示等有限渠道掌握低保政策的内容，尽管也能够领到农村低保政策的文本化宣传资料，其呈现的内容对农民而言依然是复杂的、抽象的，或者很难有动力去完整学习。然而，作为农民理解国家政策的窗口，政策目标群体的日常生活呈现却是具体的、生动的，农民把对低保户形象的负面认知转化为碎片化的政策认知，碎片化的政策认知由村民间的议题讨论、信息传递和知识加工，最终被拼凑为关于低保政策的“认知画像”，复杂的低保政策文本被农民翻译成诸如“人懒吃低保”“吃低保人变懒”“政策养懒人”等口头式、简化的刻板印象。
第二，农民政策逻辑推理简单化、效果判定具体化。促进社会公平是农村低保政策的重要目标，对弱势群体构建起基本保障体系是政府的基本职能。对于农村低保政策，国家虽然设定了提升低保户发展能力的要求，但维持基本生活的兜底保障仍是主要目标。然而，农民与国家的政策逻辑截然不同，他们认知中判断低保政策是否公平，一方面需要将贫困户与其他农民横向比较，分析低保户“能否能够维持基本生活”：另一方面还要观察低保户获得政策支持后是否勤俭节约、是否努力经营家庭，从结果加以印证。从田野调查发现，Z村农民对低保户“老弱病残孤”的遭遇报以同情，能够接受国家对低保户的照顾;与此同时，又普遍认为大多数低保户就算没有国家救助，通过自己的劳动也能够生存，获得国家救助之后，一些低保户不够节俭、不再从事劳动恰恰造成了不公平。基于这种朴素公平正义观，当农民对低保户形成负面社会认知时，他们就必然将这些负面认知归结于政策不合理，这个认知过程呈现出政策逻辑推理简单化、效果判定具体化的特征。
政策对象瞄准、政策执行效果与社会公平正义构成了低保政策执行过程及效果理解的明线，而政策目标群体特征认知转化抽象为政策认知和由两种认知推理国家政策合理性构成了对低保政策执行过程及效果理解的暗线，前者是专家学者、政府官员等精英群体理解国家政策的视角和方式，后者是农民理解国家政策的视角和方式。农民自下而上理解国家政策的视角和方式，是对政策目标群体个体特征认知导向政策认知的重要原因，这个过程受到了乡村社会复杂因素的影响。
1.导向政策认知的多重根源
第一，低保户道德属性和农民公私观联结的文化逻辑。弱势群体身份是农村低保户道德属性的伦理基础，农民将这类人的日常行为特征多界定为贫困或个体遭遇不幸。因此，对低保户进行救助具有道德合理性，而低保户受到政策保护后的负面行为则是对道德属性的违背。弱势群体未受到政策保护之前，农民不会过于关注这些人的日常行为，负面行为并不会被过度解读。一旦弱势群体与国家政策有联结时，低保户的日常行为就具有一定的政治意义，农民就会将其日常行为置于政策认知的公共讨论之中，这与农民持有的公私观念有紧密联系。在乡村社会中，农民公私观念具有复杂性和动态性，它体现在家庭、宗族和乡村社会共同体等领域的行为逻辑中，又表现为对国家和社会的边界认知。Z村农民习惯地将与国家政策有关的人或事界定为“公家”，对政策目标群体的“公”属性进行了扩展，认为农村低保户享受了国家救助，定时定额从国家领取经济收入，自然就是依赖国家财政、端“铁饭碗”的具有“公”属性的人。因此，在对低保户观察和理解时，农民往往从“公家”的角度对其行为的合理性进行评价，当低保户个体行为与设定的“公家”形象发生冲突时，他们就会怀疑国家政策的合理性。因此，低保户的道德属性和农民公私观的相互作用，是对低保户形象的社会认知导向政策认知的文化逻辑。
第二，农民原子化和低组织化交织的社会逻辑。农民原子化瓦解了乡村社会的公共性，乡村内部的共生合作关系减弱，国家和农民之间缺乏自治组织和宗族组织等“中间组织”的有效联结。在公共性缺乏的原子化村莊，低保不是“谁应该有”的社会问题，而是“他有我没有”的经济利益争夺问题，保护弱者的乡村公共规则被原子化农民的利益比较所取代。Z村就是一个典型的原子化村庄，具有组织化程度低的问题，乡村社会内部缺乏联结各方的结构性力量，村两委、宗族组织等“中间组织”在乡村事务治理中的功能减弱，这给低保政策执行带来困难：一方面，“中间组织”无法引导农民树立保护弱势群体的公共意识，低保户被当成乡村社会的边缘人和乡村治理的负担，产生了对低保户群体的集体排斥;另一方面，“中间组织”缺乏对低保户日常负面行为的有效调节手段，低保户从国家获得救助后也从乡村事务治理中主动退出，对弱者身份进行遮蔽以自我保护。因此，公共性消解导致乡村社会缺乏对弱者保护的自救助机制，低保救助变为仅是国家关注而非乡村社会关注的政策问题，农民对低保户日常行为的理解逻辑就会导向“公”的层面，这是对低保户个体特征认知导向国家政策认知的社会逻辑。
第三，福利依赖和农民政策攀比的经济逻辑。农村低保实行直接福利供给的兜底保障政策，缺乏以“工作能力”为核心指标对低保户进行分类，广泛地存在“福利依赖”效应。低保户获得救助后通常稳定连续地受到救助，从而导致了对国家的过度依赖和自我发展能力低下等问题。受到福利依赖效应的影响，有一定劳动力的低保户自谋发展的意愿很低，除了对低保户排斥的社会根源外，低保户普遍持有家庭收入提高后就会被国家取消低保户资格的心理，甚至还会抱怨国家救助水平过低。低保户福利依赖效应还会带来福利叠加问题，国家各类政策都向低保户集中，这会强化农民间的政策攀比行为，争相与国家政策联结以获取政策利益，结果便是乡村社会内对低保户资格的竞争，而低保户资格竞争是农民彻底转向经济理性的重要标志。在福利依赖和政策攀比两种作用机制下，农民进一步从经济层面对低保户日常行为加以考量，认为国家政策资源分配不合理、不公平，这是农民对低保户形象的社会认知导向国家政策认知的经济逻辑。 第四，政策资源输入与基层政权悬浮化张力的治理逻辑。为了防止乡村社会迅速“塌陷”，国家加强了对乡村社会的秩序整合，通过国家力量嵌入维系乡村社会稳定，向乡村社会输入大量政策性资源。农村低保救助范围扩大后，基层治理面临着新的政策任务，既要以科学手段实现政策对象瞄准，又需要对政策对象进行合理干预。然而，随着基层政权运作的悬浮化，基层政府与农民的关系日渐疏松，既无法组织和动员村民，也缺乏有效的工具和充分的资源对低保政策执行过程进行动态监督。农村低保政策执行具有刚性特征，在政策对象瞄准后，政策资源分配就被固定下来，基层干部很难有自主权介入到低保户的日常行为中，无法扭转农民对政策对象的负面认知，对政策执行过程进行纠偏。因此，即便在国家强化对低保政策执行的监督后，基层干部为了规避问责风险，也只能尽力解决政策对象是否瞄准的问题，大规模政策资源输入与基层政权悬浮化的张力，构成了农民对低保户形象的社会认知导向国家政策认知的治理逻辑。
2.传导到政策认知的负效应
从目标群体特征来理解国家政策是政策认识的底层视角，这是从乡村社会内部认知国家政策最直接、最简单的方式，农民按照自身的政策价值观和政策推理逻辑将抽象的政策内容转化为社会底层能理解的政策话语体系。然而，从Z村的案例发现，由于农民将对政策目标群体形象的负面认知固化为国家政策不合理，这种政策认知方式具有明显的负面效应。
第一，农民对国家政策认知的片面化和扭曲化。在缺乏完整政策认知能力和政策知识储备的情况下，农民政策认知过程的片段化隐含着对政策内容理解片面化的风险，将对低保户个体特征的主观认知错误地导向碎片化的政策内容。在这个过程中，由于缺乏动态的纠偏和内生约束机制，农民片面化的政策认知实际上扭曲了低保政策内容：一方面，农民的政策认知扭曲，产生了国家“救懒不扶勤”的刻板印象，导致了“政策不合理”“政策不公平”等政策合法性危机，农村低保政策维护社会公平正义的政策价值被消解;另一方面，农民的政策行为扭曲，产生了“争低保”“争贫困”等政策攀比行为，导致了政策目标群体瞄准难、执行成本高等政策执行危机。Z村有农民为了吃上低保，在村庄内部与养子“假断绝关系”并与妻子“假离婚”，采用极端手段去争取国家福利政策，误认为“单身一人”就可以吃上低保。这表明政策认知扭曲在乡村内部会带来行为扭曲，并蔓延到乡村治理、农民家庭和个人等层面，低保政策执行中的单一危机转变为乡村社会的综合型风险。
第二，农民对国家政策和目标群体的反向排斥。公共政策具有排斥性，它是一种权威性的价值分配方案，具有对公共生活和社会成员行为进行导引、规范、协调和制约的重要作用，对一种价值取向的选择就意味着对政策对象及其适用性进行区分。农村低保政策源于对弱势群体的公共保护，它区隔了不同个体在社会系统运行中的生存和发展能力，有维护公平正义和社会秩序稳定的价值目标。然而，低保政策的福利性引发了农民的政策攀比，政策排斥造成了乡村社会的矛盾，农民产生了被排斥在政策之外的心理，从而加剧了农民的政策竞争行为，诱发了拼惨、比贫困等价值失范现象。从Z村农民对低保户的负向认知看，低保政策还引发了反向政策排斥的现象，农民将依赖低保生存的人排斥在社会关系之外，将部分低保户的负面形象扩展为对整个低保户群体的认知。反向政策排斥撕裂了乡村社会，低保户不仅因“老弱病残穷”进行自我区隔，在农民对其进行排斥之后，他们会更加减少与农民的互动和交往，彻底成为乡村社会里的边缘人。
农民通过政策目标群体理解政策内容的政策认知方式是文化、社会、经济和治理等因素综合作用的结果，反映出农民政策认知途径的单一化和认知过程的片段化，导致了政策认知的扭曲化以及农民对低保户和国家政策反向排斥等负面效应。夹杂着政策利益比较，农民对低保户日常行为进行了过度扩展和解释，这种认知是真实的，却也是片面的，导致了政策目标群体被污名化。为了避免农民边受益、边不满的现象，国家在强化政策对象瞄准和监督问责之外，应结合农民特有的政策认知逻辑，建立起农村低保政策执行的控制工具。
第一，政策宣传立体化，扩宽农民对低保政策的认知渠道。从政策理论视角看，农民认知渠道多元化能够提高政策知晓度，有利于促进国家政策与农民联结，化解政策执行的“最后一公里”难题。为了提升农民政策知晓度，充分考虑乡村社会的文化、社会、治理、经济等因素，构建起包含政府动员、互联网络、政策学习、政策目标群体认知等手段的立体化政策宣传机制。尤其是在网络社会背景下，基层政府政策宣传应“接地气”，应利用新媒体手段进行政策传播，融入农民能够理解的政策话语和元素，将抽象的、格式化的政策内容转为具体的、可视化的短视频，增强政策宣传的开放性和灵活性，提升农民政策认知的新鲜感与效果。
第二，政策纠偏动态化，消除政策目标群体的负向行为。过程控制是保证政策执行效果的重要基础，国家不仅要引入“投入一产出”的绩效管理，还应建立政策执行过程的动态控制机制，及时发现政策执行的偏差及其根源。动态控制机制包括两个方面：一方面，建立政策偏差反馈机制，将政策偏差信息自下而上地反馈到决策系统中，化解低保政策执行中决策和执行相分离的难题，以动态反馈促进决策和执行的统一;另一方面，引入对政策目标群体的控制机制，明确政策目标群体享受惠农政策后的权责关系，对其行为进行合理引导和规范，及时纠正政策目标群体的负向行为。
第三，以德治推行人心治理，减少农民间政策攀比行为。随着乡村社会结构的不断变化，追求经济利益是当前农民的主要行为逻辑，低保政策的分配效应引发了农民对政策不合理的认知偏差，这实际上是一种不满足的社会心理。对于有福利刚性特征的政策，基层政府在执行中应对农民的政策心理进行合理引导，以乡村德治传统推行人心治理，减少不合理的政策竞争和攀比行为。防止农民对依赖于政策生产的目标群体进行反向排斥，在乡村集体事务治理中不能有意区隔普通农民和政策群体，既要防止强势政策目標群体中心化问题，避免低保政策向少数农民叠加，又要杜绝弱势政策目标群体边缘化现象，降低农民利益失衡的主观心理。
第四，赋予村组干部一定自裁量权，增强政策执行自主性。调整低保政策执行的基本逻辑，从大水漫灌式的粗放式执行转变为精细化的动态执行，赋予基层干部一定的政策执行自主性。一方面，在政策对象瞄准后，应增强低保政策执行的弹性，基层干部可以对明显违背政策价值取向的目标群体行为进行规制，实现低保政策执行能进能退;另一方面，基层干部应主动纠正农民扭曲的政策认知，增强基层干部的政策诠释能力，科学准确地向农民解释低保政策的价值，提升农民政策认知的准确性，避免农民对政策目标群体行为进行过度解释，在乡村内部阻断将个体负面行为归因为政策不合理的文化、社会、经济和治理因素。
责任编辑：秦开凤
一、农村低保政策的效果：政策认知的新视角
农村低保是一种典型的兜底保障，是社会救助体系的重要组成部分。随着保障水平大幅度提升，低保户作为政策目标群体，可按月/季度稳定地领取补助收入，生产生活得到了持续性保障。据民政部2020年發布的公报显示，2019年我国城乡居民低保对象共有4316.3万人，农村低保平均标准达到每人每年5335.5元，平均每人每月约445元。在脱贫攻坚工作中，农村低保政策发挥着保基本的重要作用，农村最低生活保障政策与精准扶贫政策的衔接是推动全面脱贫的有效机制。然而，农村低保政策在发挥着促进社会公平、维护社会秩序稳定功能的同时，也面临着福利保障水平提升但低保户能力发展不足的困境，低保政策的有效执行已经成为乡村事务治理中的一个综合型难题。
农村低保政策执行的基础是政策对象的瞄准，即最低生活保障资源多大程度分配给了穷人。尽管民政部门明确了农村低保的申领标准和条件，但政策对象识别不精确现象较为普遍。李棉管认为低保户、贫困户等政策对象的瞄准存在技术难题，根源于简约治理和农村社会环境的复杂性的内在张力。政策执行主体难以获得政策对象的完整信息，而政策对象也缺乏对低保政策信息的准确理解。在乡村社会的政策实践中，农村低保对象的瞄准还是一个治理难题：一方面，农村低保政策具有福利分配属性，基层政府和村庄干部在政策执行中面临着行政资源和执行动力不足的制度约束;另一方面，地方社会的权力关系网络嵌入到了低保政策资源分配过程，精英俘获的“关系保”和治理需要的“维稳保”导致低保制度发生了执行偏差和异化。因此，尽管面临着国家对识别偏差的着重关注与干预，县乡政府和村组干部仍采取了目标一致、策略各异的自我保护方案，政策对象识别偏差始终无法彻底消除。
农村低保政策对象识别偏差引起了对政策效果的反思，即农村低保政策是否取得了保护弱势群体和促进社会公平等效果。韩华为、高琴利用家庭追踪调查数据分析表明，农村低保政策瞄准误差较为普遍，降低了低保政策的保护性功能和减贫效果。除了瞄准偏差外，农村低保政策效果减弱还与福利依赖具有联系，农村低保户过度依赖社会救助用于维持生存，发展能力并未得到显著性提升：一方面，农村低保救助扩大化带来了新的社会矛盾，政策关联群体的弱满意度提升了政策执行成本;另一方面，农村低保政策对象扩大化带来了福利泛化现象，导致了国家公共资源投入增加，农民福利感知和基层治理秩序却未同步增强的政策悖论。此外，由于农村低保政策具有保护弱者的伦理价值，政策执行过程中产生了“福利叠加”现象，产生了严重的政策攀比问题。因此，低保政策执行没有带来农民满意度明显提升，政策效果被遮蔽在福利刚性机制之中，并引起了受助者、基层群众和基层干部等主体的不满。
政策对象瞄准偏差、政策效果弱化与基层群众不满意是解释农村低保政策执行及其效果研究的主轴，但背后的关键逻辑仍需要扩展研究。胡宏伟、童玉林等对农村老年人调研数据分析表明，农村低保政策并没有大规模地存在着瞄准偏差。在精准扶贫政策实施以来，农村贫困人口收入数据被完整记录，农村低保偏差经过专项清理后，政策对象瞄准的精确性已经大幅度提升。那么，为什么基层群众对农村低保政策仍然不满意？国内外关于社会救助政策及贫困治理的社会污名化为揭示这一问题提供了启示。B.Williamson认为，由于经济条件的不足，贫困者在与社会互动过程中会遭受排斥，他人会给贫困者贴上负面标签。在社区日常生活中，接受过社会救助的贫困者与其他居民的差异，会加剧贫困者被污名化的风险。这种污名化现象在农村低保户群体中广泛存在，弱者的身份既是低保户争取利益的谈判筹码，也是引起社会污名的来源。从社会救助污名化的研究视角看，福利污名、社会污名和制度污名之间存在着紧密联系，而个人感知也是重要的因素。
主观认知是研究农村低保政策执行及其效果的新视角。在乡村的田野调查发现，农民如果对低保户行为认知是负面的，就会产生“他吃了低保，这个国家政策就不合理”的朴素逻辑，折射出农民对政策目标群体的认知和政策认知间的复杂联系。因此，沿着关于社会救助和贫困治理的污名化视角，将对贫困户的社会认知延伸到政策认知，是解释低保政策执行满意度何以低下的重要路径，这种分析思路主要涉及三个层面的问题：第一，农民是怎么认知低保户的，即低保政策目标群体特征的社会认知问题;第二，目标群体特征的社会认知是如何传导到对国家政策的认知的，即对目标群体的认知与政策认知的关联性问题;第三，传导过程的内在逻辑及效应是什么，即政策认知传导的机制性问题。本文借助Z村的田野调查资料，对这三个问题进行阐释，以揭示农村低保政策执行的政策认知逻辑，为国家各类惠农政策执行提供新启示。
二、农村低保户形象的社会认知：Z村的案例
Z村位于四川盆地中部的丘陵地区，是一个典型的农业主导型边缘村，约有420户1150人。2015年该村有低保户29户，2018年低保专项治理中清理9户，精准扶贫政策实施后增加4户低保兜底的贫困户，现有农村低保户24户，约占村总家庭户数的5.7%。与全国其他农村地区一样，尽管Z村对低保户进行了清理和调整，但农民对低保政策的满意度仍比较低，低保资源分配是村庄矛盾的重要来源之一。因此，以Z村为案例对农村低保政策执行及其效果进行分析具有较好典型性和代表性。
1.类型划分：Z村低保户的原始特征
Z村24户低保户都经过了严格的申请流程，符合农村低保政策的标准和覆盖范围，镇、县和市的民政部门多次核查都未发现问题，不存在“人情保”“关系保”等冒领低保现象。当地村委会完整地记录了24户低保户的基本情况，留存了个人书面申请、村委会现场人户评估、村民代表大会讨论通过并公示、镇政府审核和民政部门批准等完整材料。村委会副主任认为“以前的确存在不规范的地方，国家现在查得非常严，低保户、贫困户的钱谁都不敢拿。我们村的低保绝对没有问题，经得起检验，都是些‘老弱病残孤’”。在国家对农村低保等社会救助政策进行严密检查和政策对象瞄准后，关系和权力因素在Z村的低保政策执行中的操作空间被严格压缩。在高政治和行政压力之下，县乡村的干部也没有动力将低保政策转化为“维稳”的治理工具。因此，按照农村低保政策的原则和标准，Z村的低保资源分配基本合理，政策对象锚定也是准确的。 从村委会提供的材料发现，“老弱病残孤”是Z村低保户个体特征的原始写照，该村的低保户主要包括身心残疾、大病重病、年迈丧子、孤独无依和贫困户转低保等5类，这5类都符合农村低保政策保护弱势群体的要求，具体见表1。然而，Z村农民却对部分低保户非常不满，认为：“有的人的确符合吃低保条件，但他不该吃”。有村干部也认为：“有的人吃低保，不注意自己行为，造成了群众不满，给我们工作造成了很大意见。”这种不满，并非来源于政策对象瞄准偏差，而是源自基层群众以独特的视角认知贫困户，他们对低保户的认知超越了“老弱病残孤”的原始特征。
表1 Z村低保户的类型和原始特征
2.社会认知：Z村低保户群体形象的再构建
低保户形象的再构建是指反映低保户特征的综合性社会认知变化。农民根据低保户在乡村社会中日常生活的呈现，对农村低保户“老弱病残孤”的边缘人和弱势群体的认知定位发生了改变。通过对Z村非低保户农民访谈发现，当地农民对农村低保户认知具有道德和伦理取向，对低保户的行为特征提出了新的要求，“有些低保户做的事，完全不应该是低保户该干的”成为村民们普遍的看法。Z村农民对不少低保户存在着“好吃懒做混”的社会认知，认为“这些人属于低保户是真的，但有不少人游手好闲也是真的”，具体情况见表2。
表2 2村部分低保户形象再构的社会认知
Z村农民对农村低保户形象的社会认知是主观的、不完整的，但这些认知却是真实的、普遍的。农民产生这种社会认知不仅与政策福利分配有关，还折射出村民对低保户这一政策目标群体的重新界定，反映出村民对低保政策执行的不满。进一步调查发现，大多村民原本都同情低保户的遭遇，有“吃低保并不是一件好事，有手有脚靠自己”的认识定位。然而，农民在对部分低保户形象的认知发生变化后，却产生了“国家的钱不能够这样浪费”“国家怎么会帮好吃懒做的人呢”“现在的国家政策太不合理了”等政策认知，这表明这些农民对部分农村低保户形象的社会认知转变成了政策认知。
三、传导到政策认知：社会过程与特征
Z村的案例表明，农民将政策目标群体的负面行为与政策合理性进行捆绑，政策目标群体成为农民理解和认知低保政策内容、过程和效果的窗口。这种政策认知的底层逻辑反映出农民特定的价值观念，他们将低保收益群体等同于“吃国家饭的人”“领固定工资的人”，这些人的行为特征就代表国家政策指向，部分农村低保户“好吃懒做混”的负面形象自然会被理解为源自政策的不合理，“个体污名化”导致“政策污名化”，这背后有着特定的传导过程和特征，见图1。
1.传导到政策认知的三个过程
第一，对低保户形象认知的锚定机制。在熟人社会网络中，当某个人成为低保户后，农民对其日常生活的观察会逐渐增加，对其个体行为特征进行扩大化理解。在村民代表大会同意和审批公示后，低保户成为全体农民关注和讨论的对象，对这类政策目标群体特征的归纳，如同其他乡村公共事务一样，被置于“可受公评”的范围。在观察和了解到低保户的日常生活状态后，农民会在各种场合反复讨论、传播和检视低保户的行为，而低保户的负面形象则最容易引起关注和讨论，成为村里人的“公共话题”，农民在反复讨论中形成对低保户形象的社会认知。Z村的村民认为：“谁成天抽烟喝酒、不务正业，这不是我一个人这么说，村里其他人都这么说。”因此，对低保户形象的认知存在一个“锚定”过程，低保户作为低保政策目标群体被农民特别关注，除了“老弱病残孤”的原初形象，部分低保户“好吃懒做混”的负面形象成为理解这个群体的新认知标签。
第二，政策內容认知的抽象转换机制。当对低保户负面形象的社会认知形成后，农民产生了一种新的政策价值观：老弱病残孤是享受低保政策的道德基础，勤俭节约则是享受低保政策后的道德要求。因此，在乡村社会的互动中，部分低保户的负面形象会被翻译成低保政策的某些内容与导向。久而久之，农民形成了一种政策认知惯性，他们更容易从自己翻译过的政策导向来理解政策本身，而非从政策文本学习或村干部的宣传动员等渠道。由于缺乏正式的政策引导，当他们翻译过的政策内容与既定的政策价值观产生明显冲突时，农民会产生一种政策困惑，特定事件又会催化这种政策困惑。例如，2019年Z村在迎接上级政府扶贫检查时，发生了乡镇和村干部花钱请人帮吃低保的贫困户清扫家中垃圾的事件，这起事件在村内被广泛流传和讨论，农民把低保户的懒惰行为和国家政策的合理性进行直接联结。由此，对低保户负面形象的社会认知抽象转化为对国家政策的认知。
第三，国家政策不合理的固化机制。尽管建立了低保户的动态瞄准机制，弥补了“关系保”“人情保”“维稳保”等明显政策漏洞，国家却不可能对低保户个体行为进行干预。Z村的村组干部也认为“部分低保户确实不像话”，但这种认知没有带来乡村干部的纠偏行为，“他是符合条件的”表明乡村干部没有纠正低保户个体行为的权限，也缺乏政策执行的纠偏动力。但是，农民却无法理解政策缺陷的真实存在，只能将这种“想不通”心理归结于国家对低保户负面行为的容忍，最终延伸出一种“国家只管发钱，不管钱用得合理与否”的认知偏差。Z村的一位农民在访谈时指出：“这不是低保户有问题，这是国家政策有问题，农民是随着政策走的，怪就怪政策不合理。”这不仅带来农民对农村低保政策认知的固化，这种固化了的政策不合理认知还带来更多政策领域和治理领域的不信任。
2.传导到政策认知的基本特征
“锚定”“转化”和“固化”的认知过程反映出农民理解国家政策的内在逻辑，农民从社会底层自下而上地理解国家政策，对政策目标群体行为特征的社会认知影响着对国家政策的认知。农民在与政策目标群体的互动中学习政策知识并形成政策价值观，而非像政策专家对照着政策文本逐字逐句学习理解，也不像政策制定或执行者自上而下地对政策文本进行分解。这种认知过程折射出农民政策认知的基本特征。
第一，农民政策认知途径单一化、内容获取片段化。农村低保政策的文本内容具有完整性，并以规范形式呈现出了从申请条件到监督机制等政策要求、程序与意义。然而，Z村农民大多仅从村干部口头宣传、村委会张贴公示等有限渠道掌握低保政策的内容，尽管也能够领到农村低保政策的文本化宣传资料，其呈现的内容对农民而言依然是复杂的、抽象的，或者很难有动力去完整学习。然而，作为农民理解国家政策的窗口，政策目标群体的日常生活呈现却是具体的、生动的，农民把对低保户形象的负面认知转化为碎片化的政策认知，碎片化的政策认知由村民间的议题讨论、信息传递和知识加工，最终被拼凑为关于低保政策的“认知画像”，复杂的低保政策文本被农民翻译成诸如“人懒吃低保”“吃低保人变懒”“政策养懒人”等口头式、简化的刻板印象。
第二，农民政策逻辑推理简单化、效果判定具体化。促进社会公平是农村低保政策的重要目标，对弱势群体构建起基本保障体系是政府的基本职能。对于农村低保政策，国家虽然设定了提升低保户发展能力的要求，但维持基本生活的兜底保障仍是主要目标。然而，农民与国家的政策逻辑截然不同，他们认知中判断低保政策是否公平，一方面需要将贫困户与其他农民横向比较，分析低保户“能否能够维持基本生活”：另一方面还要观察低保户获得政策支持后是否勤俭节约、是否努力经营家庭，从结果加以印证。从田野调查发现，Z村农民对低保户“老弱病残孤”的遭遇报以同情，能够接受国家对低保户的照顾;与此同时，又普遍认为大多数低保户就算没有国家救助，通过自己的劳动也能够生存，获得国家救助之后，一些低保户不够节俭、不再从事劳动恰恰造成了不公平。基于这种朴素公平正义观，当农民对低保户形成负面社会认知时，他们就必然将这些负面认知归结于政策不合理，这个认知过程呈现出政策逻辑推理简单化、效果判定具体化的特征。
四、何以传导到政策认知：多重根源及负效应
政策对象瞄准、政策执行效果与社会公平正义构成了低保政策执行过程及效果理解的明线，而政策目标群体特征认知转化抽象为政策认知和由两种认知推理国家政策合理性构成了对低保政策执行过程及效果理解的暗线，前者是专家学者、政府官员等精英群体理解国家政策的视角和方式，后者是农民理解国家政策的视角和方式。农民自下而上理解国家政策的视角和方式，是对政策目标群体个体特征认知导向政策认知的重要原因，这个过程受到了乡村社会复杂因素的影响。
1.导向政策认知的多重根源
第一，低保户道德属性和农民公私观联结的文化逻辑。弱势群体身份是农村低保户道德属性的伦理基础，农民将这类人的日常行为特征多界定为贫困或个体遭遇不幸。因此，对低保户进行救助具有道德合理性，而低保户受到政策保护后的负面行为则是对道德属性的违背。弱势群体未受到政策保护之前，农民不会过于关注这些人的日常行为，负面行为并不会被过度解读。一旦弱势群体与国家政策有联结时，低保户的日常行为就具有一定的政治意义，农民就会将其日常行为置于政策认知的公共讨论之中，这与农民持有的公私观念有紧密联系。在乡村社会中，农民公私观念具有复杂性和动态性，它体现在家庭、宗族和乡村社会共同体等领域的行为逻辑中，又表现为对国家和社会的边界认知。Z村农民习惯地将与国家政策有关的人或事界定为“公家”，对政策目标群体的“公”属性进行了扩展，认为农村低保户享受了国家救助，定时定额从国家领取经济收入，自然就是依赖国家财政、端“铁饭碗”的具有“公”属性的人。因此，在对低保户观察和理解时，农民往往从“公家”的角度对其行为的合理性进行评价，当低保户个体行为与设定的“公家”形象发生冲突时，他们就会怀疑国家政策的合理性。因此，低保户的道德属性和农民公私观的相互作用，是对低保户形象的社会认知导向政策认知的文化逻辑。
第二，农民原子化和低组织化交织的社会逻辑。农民原子化瓦解了乡村社会的公共性，乡村内部的共生合作关系减弱，国家和农民之间缺乏自治组织和宗族组织等“中间组织”的有效联结。在公共性缺乏的原子化村莊，低保不是“谁应该有”的社会问题，而是“他有我没有”的经济利益争夺问题，保护弱者的乡村公共规则被原子化农民的利益比较所取代。Z村就是一个典型的原子化村庄，具有组织化程度低的问题，乡村社会内部缺乏联结各方的结构性力量，村两委、宗族组织等“中间组织”在乡村事务治理中的功能减弱，这给低保政策执行带来困难：一方面，“中间组织”无法引导农民树立保护弱势群体的公共意识，低保户被当成乡村社会的边缘人和乡村治理的负担，产生了对低保户群体的集体排斥;另一方面，“中间组织”缺乏对低保户日常负面行为的有效调节手段，低保户从国家获得救助后也从乡村事务治理中主动退出，对弱者身份进行遮蔽以自我保护。因此，公共性消解导致乡村社会缺乏对弱者保护的自救助机制，低保救助变为仅是国家关注而非乡村社会关注的政策问题，农民对低保户日常行为的理解逻辑就会导向“公”的层面，这是对低保户个体特征认知导向国家政策认知的社会逻辑。
第三，福利依赖和农民政策攀比的经济逻辑。农村低保实行直接福利供给的兜底保障政策，缺乏以“工作能力”为核心指标对低保户进行分类，广泛地存在“福利依赖”效应。低保户获得救助后通常稳定连续地受到救助，从而导致了对国家的过度依赖和自我发展能力低下等问题。受到福利依赖效应的影响，有一定劳动力的低保户自谋发展的意愿很低，除了对低保户排斥的社会根源外，低保户普遍持有家庭收入提高后就会被国家取消低保户资格的心理，甚至还会抱怨国家救助水平过低。低保户福利依赖效应还会带来福利叠加问题，国家各类政策都向低保户集中，这会强化农民间的政策攀比行为，争相与国家政策联结以获取政策利益，结果便是乡村社会内对低保户资格的竞争，而低保户资格竞争是农民彻底转向经济理性的重要标志。在福利依赖和政策攀比两种作用机制下，农民进一步从经济层面对低保户日常行为加以考量，认为国家政策资源分配不合理、不公平，这是农民对低保户形象的社会认知导向国家政策认知的经济逻辑。 第四，政策资源输入与基层政权悬浮化张力的治理逻辑。为了防止乡村社会迅速“塌陷”，国家加强了对乡村社会的秩序整合，通过国家力量嵌入维系乡村社会稳定，向乡村社会输入大量政策性资源。农村低保救助范围扩大后，基层治理面临着新的政策任务，既要以科学手段实现政策对象瞄准，又需要对政策对象进行合理干预。然而，随着基层政权运作的悬浮化，基层政府与农民的关系日渐疏松，既无法组织和动员村民，也缺乏有效的工具和充分的资源对低保政策执行过程进行动态监督。农村低保政策执行具有刚性特征，在政策对象瞄准后，政策资源分配就被固定下来，基层干部很难有自主权介入到低保户的日常行为中，无法扭转农民对政策对象的负面认知，对政策执行过程进行纠偏。因此，即便在国家强化对低保政策执行的监督后，基层干部为了规避问责风险，也只能尽力解决政策对象是否瞄准的问题，大规模政策资源输入与基层政权悬浮化的张力，构成了农民对低保户形象的社会认知导向国家政策认知的治理逻辑。
2.传导到政策认知的负效应
从目标群体特征来理解国家政策是政策认识的底层视角，这是从乡村社会内部认知国家政策最直接、最简单的方式，农民按照自身的政策价值观和政策推理逻辑将抽象的政策内容转化为社会底层能理解的政策话语体系。然而，从Z村的案例发现，由于农民将对政策目标群体形象的负面认知固化为国家政策不合理，这种政策认知方式具有明显的负面效应。
第一，农民对国家政策认知的片面化和扭曲化。在缺乏完整政策认知能力和政策知识储备的情况下，农民政策认知过程的片段化隐含着对政策内容理解片面化的风险，将对低保户个体特征的主观认知错误地导向碎片化的政策内容。在这个过程中，由于缺乏动态的纠偏和内生约束机制，农民片面化的政策认知实际上扭曲了低保政策内容：一方面，农民的政策认知扭曲，产生了国家“救懒不扶勤”的刻板印象，导致了“政策不合理”“政策不公平”等政策合法性危机，农村低保政策维护社会公平正义的政策价值被消解;另一方面，农民的政策行为扭曲，产生了“争低保”“争贫困”等政策攀比行为，导致了政策目标群体瞄准难、执行成本高等政策执行危机。Z村有农民为了吃上低保，在村庄内部与养子“假断绝关系”并与妻子“假离婚”，采用极端手段去争取国家福利政策，误认为“单身一人”就可以吃上低保。这表明政策认知扭曲在乡村内部会带来行为扭曲，并蔓延到乡村治理、农民家庭和个人等层面，低保政策执行中的单一危机转变为乡村社会的综合型风险。
第二，农民对国家政策和目标群体的反向排斥。公共政策具有排斥性，它是一种权威性的价值分配方案，具有对公共生活和社会成员行为进行导引、规范、协调和制约的重要作用，对一种价值取向的选择就意味着对政策对象及其适用性进行区分。农村低保政策源于对弱势群体的公共保护，它区隔了不同个体在社会系统运行中的生存和发展能力，有维护公平正义和社会秩序稳定的价值目标。然而，低保政策的福利性引发了农民的政策攀比，政策排斥造成了乡村社会的矛盾，农民产生了被排斥在政策之外的心理，从而加剧了农民的政策竞争行为，诱发了拼惨、比贫困等价值失范现象。从Z村农民对低保户的负向认知看，低保政策还引发了反向政策排斥的现象，农民将依赖低保生存的人排斥在社会关系之外，将部分低保户的负面形象扩展为对整个低保户群体的认知。反向政策排斥撕裂了乡村社会，低保户不仅因“老弱病残穷”进行自我区隔，在农民对其进行排斥之后，他们会更加减少与农民的互动和交往，彻底成为乡村社会里的边缘人。
五、政策启示：优化农村低保政策执行的建议
农民通过政策目标群体理解政策内容的政策认知方式是文化、社会、经济和治理等因素综合作用的结果，反映出农民政策认知途径的单一化和认知过程的片段化，导致了政策认知的扭曲化以及农民对低保户和国家政策反向排斥等负面效应。夹杂着政策利益比较，农民对低保户日常行为进行了过度扩展和解释，这种认知是真实的，却也是片面的，导致了政策目标群体被污名化。为了避免农民边受益、边不满的现象，国家在强化政策对象瞄准和监督问责之外，应结合农民特有的政策认知逻辑，建立起农村低保政策执行的控制工具。
第一，政策宣传立体化，扩宽农民对低保政策的认知渠道。从政策理论视角看，农民认知渠道多元化能够提高政策知晓度，有利于促进国家政策与农民联结，化解政策执行的“最后一公里”难题。为了提升农民政策知晓度，充分考虑乡村社会的文化、社会、治理、经济等因素，构建起包含政府动员、互联网络、政策学习、政策目标群体认知等手段的立体化政策宣传机制。尤其是在网络社会背景下，基层政府政策宣传应“接地气”，应利用新媒体手段进行政策传播，融入农民能够理解的政策话语和元素，将抽象的、格式化的政策内容转为具体的、可视化的短视频，增强政策宣传的开放性和灵活性，提升农民政策认知的新鲜感与效果。
第二，政策纠偏动态化，消除政策目标群体的负向行为。过程控制是保证政策执行效果的重要基础，国家不仅要引入“投入一产出”的绩效管理，还应建立政策执行过程的动态控制机制，及时发现政策执行的偏差及其根源。动态控制机制包括两个方面：一方面，建立政策偏差反馈机制，将政策偏差信息自下而上地反馈到决策系统中，化解低保政策执行中决策和执行相分离的难题，以动态反馈促进决策和执行的统一;另一方面，引入对政策目标群体的控制机制，明确政策目标群体享受惠农政策后的权责关系，对其行为进行合理引导和规范，及时纠正政策目标群体的负向行为。
第三，以德治推行人心治理，减少农民间政策攀比行为。随着乡村社会结构的不断变化，追求经济利益是当前农民的主要行为逻辑，低保政策的分配效应引发了农民对政策不合理的认知偏差，这实际上是一种不满足的社会心理。对于有福利刚性特征的政策，基层政府在执行中应对农民的政策心理进行合理引导，以乡村德治传统推行人心治理，减少不合理的政策竞争和攀比行为。防止农民对依赖于政策生产的目标群体进行反向排斥，在乡村集体事务治理中不能有意区隔普通农民和政策群体，既要防止强势政策目標群体中心化问题，避免低保政策向少数农民叠加，又要杜绝弱势政策目标群体边缘化现象，降低农民利益失衡的主观心理。
第四，赋予村组干部一定自裁量权，增强政策执行自主性。调整低保政策执行的基本逻辑，从大水漫灌式的粗放式执行转变为精细化的动态执行，赋予基层干部一定的政策执行自主性。一方面，在政策对象瞄准后，应增强低保政策执行的弹性，基层干部可以对明显违背政策价值取向的目标群体行为进行规制，实现低保政策执行能进能退;另一方面，基层干部应主动纠正农民扭曲的政策认知，增强基层干部的政策诠释能力，科学准确地向农民解释低保政策的价值，提升农民政策认知的准确性，避免农民对政策目标群体行为进行过度解释，在乡村内部阻断将个体负面行为归因为政策不合理的文化、社会、经济和治理因素。
责任编辑：秦开凤