在行政法中,从对公民自由权的保护上讲,可将行政分为秩序行政和服务行政。秩序行政实际上是一种负担性行政行为。特别是在国家行政权力的干预下,秩序行政极容易出现严重异化,极度扩张延伸到社会生活的方方面面,形成秩序行政的极端形态——"管制行政"。相比之下服务行为则是一种授益性行政行为,以服务性、公共性为理念,以一种柔和、安抚的方式来为公民提供便利,得到了公民的青睐和认可。在现代行政法中服务行政占据着很重要的位置这一点是毋庸置疑的,但不可否认的是秩序行政仍有可取之处,秩序行政与服务行政就像是地基与附属于其上的建筑物一样,无论看似多么美轮美奂、高大雄伟,坚固扎实的地基都是不可或缺的。即无论服务行政能为人们带来多大的幸福,得到人们多大的认可,没有秩序行政为依托,服务行政就难以持续。秩序行政和服务行政并不是相互排斥的关系,相反,它们是一种相辅相成的关系,两者缺一不可服务行政是在传统的秩序行政的基础上发展而来的,它不能脱离秩序行政而存在。我们要创建的是一种现代行政,一种整合后的行政,既包含了服务行政又包含秩序行政。