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当前，新闻发布已经成为政府信息公开最常用的手段之一。从“新闻发布”这个术语出发，容易让人误解这一传播过程是政府主导的单向传播过程。实质上，新闻发布的制度设计是一种双向传播机制，即政府和大众传媒以新闻发布会等为平台，通过博弈手段实现政府信息传播的互动。
本文认为，站在道德高度，期待政府、大众传媒中的任何一方在新闻发布过程中发挥“一枝独秀”的作用只能是泛道德主义的幻想，在双方的复杂互动中去把握真实的新闻发布传播图景，才是更具现实意义的选择。有鉴于此，本文从互动框架考察新闻发布制度中的政府-媒体关系，探讨双方在新闻发布过程中的互动策略，以供实务工作者借鉴。
政府的互动策略
1.主动选择新闻发布的形式和时机，以获得理想的传播效果。
不同的新闻发布形式会在很大程度上影响发布效果。政府可以根据舆论热点和记者需求，选择不同发布形式，这本身就是政府立场、态度的一种鲜明体现。在具体操作中，政府经常采取的新闻发布形式有新闻发布会、背景吹风会、组织记者集体采访或单独采访、以政府发言人名义发布新闻公报和声明，利用电话、传真、电邮答复记者问询以及通过政府网站发布新闻信息等。①同时，政府也可以选择非常规的新闻发布方式，如通过高级官员的言行来解释政府政策和立场。在H7N9禽流感疫情风波中，一些政府官员主动在机关食堂就餐，带头吃鸡肉，被许多媒体所关注。这是一种特殊的新闻发布形式，不仅有助于帮助公众走出“恐鸡误区”，而且有利于树立政府官员的亲和形象。
在新闻发布时机的选择上，对于突发公共事件，政府必须按照《中华人民共和国突发事件应对法》的要求，在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等。但是对于日常新闻发布，则可选择合适的时机，使新闻发布符合媒体报道习惯。有学者研究发现，涉及公众面最广的一些政府政策包括央行加息、中国保监会交强险费率调整以及财政部上调印花税，绝大多数（80%）选择了出其不意的方式：或者在周五（或之后），或者是傍晚5点后的时间点发布，以免引起股市异常波动，并且这样的发布时机也暗合新闻媒体新闻报道的周期。②
2.以政府议程影响媒体议程和公众议程。
政府通过大众传媒发布重要的政策信息，虽然不能决定公众对某一事件的意见或具体看法，但是可以通过设置相关的议程有力地影响人们去关注某些事实，影响人们对议程重要性的先后排序。只要发布内容具有一定的新闻价值，通过不同方式的发布活动进行强化，就会吸引媒体报道，以政府议程对媒体议程和公众议程施加“软性影响”。
例如国务院新闻办公室的每次新闻发布会，主办者都要确定1-2个主题，邀请权威的相关政府部门领导来解读、分析发布的主要内容。如2012年的卫生事业改革情况、广州南海新区发展规划，2013年的天宫一号与神舟十号载人飞行、四川芦山地震及救灾情况等。在发布会上，发言人会就与主题相关的政府信息的来龙去脉、遇到的问题和政府采取的措施详加分析，因此会得到媒体的大量报道。清华大学国际传播研究中心长期监测国务院新闻办公室新闻发布会后的媒体报道，发现每次发布会后，媒体都会对发布主题内容进行大量报道，形成舆论强势，在多数情况下这些报道也会引起公众的积极关注和讨论。
3.影响媒体的报道框架。
新闻发言人可以采取多种方式影响媒体的报道框架：如介绍政策背景、解释政策意图，说明政策目标；可以对比前后政策的差别，通过比较来说明政府行为的针对性和可行性；可以通过立场鲜明的表态对社会热点问题进行回应，影响传媒舆论；可以运用语言艺术，设计发布关键词，以简明而有力的符号影响媒体；可以用口语化的表达方式、严谨的逻辑思维、幽默的语言风格或者讲故事的形式来解读政府信息，进而影响媒体的报道内容。在实践中，有些新闻发言人还邀请专家学者、企业代表、先进典型等作为发布会嘉宾来解释相关政策，提高权威性和贴近性。
4.释放“决策气球”试探民意。
学者孙旭培等③在论及公共政策决策部门正式决策之前试探民意的过程时，提出了“决策气球”的概念。他指出，公共政策的出台不能一蹴而就，常常先通过新闻发言人之口向媒体披露消息，将考虑制定政策的意图公之于众，以此来听取公众的意见和建议，即通过施放“决策气球”来试探舆论。具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，建言献策。如从2004年开始，国家有关部门的新闻发言人，多次放出口风要延迟退休年龄，每次都引起轩然大波，引发公众的热烈讨论。
5.根据媒体报道准备发布口径，做到“有的放矢”。
政府新闻发布团队可以根据近期媒体报道的重要事件来预判舆论走向，对与发布主题有关的报道进行分析研判，确定新闻发布的重点和难点。发布团队可以利用集报、网络搜索以及专业分析等办法，总结、归纳媒体和公众对相关问题的关注要点，对记者有可能提出的问题进行预测。在此基础上，针对舆情分析和问题单，准备详尽的“发布口径”。在新闻发布会上，还可以把详细的材料和信息细节提供给现场记者，为记者写稿提供方便；或是使用图表、数字、图片、音视频等形式使新闻发布更直观有效。
大众传媒的互动策略
1.通过日常报道影响新闻发布主题。
大众传媒的日常报道会影响政府新闻发布的主题选择。除了政府准备向社会发布的重要信息外，媒体关注和突出报道的政府事件，通常会被列入政府新闻发布的备选主题方案之中。媒体的舆论监督报道，往往迫使政府发言人做出回应。新闻发言人对于多家媒体关注的热点新闻，必然要进行情况说明，发布关于事件原因、过程、处理意见等信息，回答记者提出的相关问题，澄清不实传闻。对大众传媒特别关注的重大新闻或突发事件新闻，政府还要专门召开发布会对事件进行信息解读和表态。
2.随时向新闻发言人了解最新信息。 在政府设立新闻发言人之前，传媒遇到敏感问题需要向政府求证时，往往找不到采访对象，似乎每一个人都在躲避记者。新闻发言人作为一种制度化的安排，接受新闻记者随时了解最新信息，在可能的情况下解答记者提出的问题，安排记者采访。这就使得政府必须回应社会热点问题或对敏感政策的质疑，无从逃避。一位曾接受笔者专访的国家部委新闻发言人谈到，他每年要回答数百份记者采访函件所提出的问题，电话连线更是多得难以统计。④
3.利用提问机会反设议程。
在新闻发布会上，媒体会获得提问机会，这是记者的重要话语权。大众传媒不能决定发布辞的内容，却可以通过有效的提问技巧来表明媒体关心什么，以什么样的角度关心。通常，在新闻发布会上，尤其是例行新闻发布会上，允许记者提问与发布会主题无关的问题，从而使记者可以通过媒体议程来反设政府议程。在特殊情况下，记者提问甚至可以在一定程度上改变发布会的主题。如在2006年9月26日，国务院新闻办举行“中国政务公开情况”新闻发布会。由于此次发布会召开的时间是在陈良宇被免职接受调查的消息被公布的第二天，并且发布嘉宾恰好是中纪委副书记，因此新闻媒体更多地关注陈良宇案件。在记者提问的18个问题中，以“中国政务公开”为主题的问题只有3个，而与陈良宇案件相关的问题6个，与其他反腐工作相关问题9个。
4.决定是否报道以及报道的版面（时段）。
大众传媒作为专门的公共信息传播机构，以新闻报道为产制内容，有生存压力和利益追求。政府不能决定媒体的报道选择，媒体和记者最终决定采访新闻发布会或接到新闻通稿后是否进行报道以及报道哪些内容。如果新闻发布主题内容没有“新”闻或没有时效性，媒体可以质疑发布部门的专业能力而拒绝报道；如果发布内容不符合某家媒体的特色和报道需要，该媒体可以不予报道；如果新闻发布语言陈旧、官话连篇，没有能够引起媒体关心的“亮点”，媒体可以不予报道，对境外媒体来说尤其如此。凤凰卫视评论员曹景行认为，在市场竞争中的媒体往往有自己的新闻选择标准，“利益牵制、新闻从业者的偏见、资源整合”⑤等诸多因素都可能使媒体选择或放弃一条报道。
当然，媒体还可以决定报道的编排，是“聚焦式”地突出重点内容，还是“全景式”地综合报道。媒体最终决定对所获取的新闻信息采取什么样的版面（时段）安排，如是否安排在重要位置或时段，是否做强化处理或弱化处理，是否给予重点报道或轻描淡写。
5.采取不同的报道框架。
媒体可以从不同的视角出发，决定新闻报道的主要内容和倾向。正如一位学者所言，“新闻就如同一幅镶在相框里的照片一样，这个相框决定了读者看到什么还有看不到什么……记者不仅决定相框内应该收进何种事实，他们还设计相框的形状、新闻语言和词汇、制造语境，以使其选择的事实能被读者理解”⑥。媒体可以对政府提供的信息以自己的方式进行解读，进而选择不同的信息内容、运用不同的视角和不同的报道框架对发布内容进行报道。一个新闻事件以当事人、旁观者、赞同者、反对者、受益者、受害者中的某一方来着重叙述，就会产生完全不同的报道框架。如2013年6月26日国务院新闻办举办的“天宫一号与神舟十号载人飞行情况”新闻发布会上，虽然新闻发言人谈论更多的是我国航天事业取得的进步，但许多记者就航天员聂海胜的体重问题、航天员王亚平的年龄问题进行提问和报道，与发布会预设的中国航天事业取得大发展的主题框架大不相同。
结语
新闻发布实质上是双向互动的传播过程。即使政府在新闻发布中占有强势地位，但这种传播活动仍然是一种互动行为。从以上分析可以看出，新闻发布以及新闻报道的形式、内容和框架实质上是由作为信源的政府和作为传播渠道的大众传媒所共同决定的。政府和大众传媒都有其独特的传播资源和影响力，共同对公众接受和理解政府信息发挥重要作用：双方通过互动策略，形成新闻发布的博弈过程；在二者博弈过程中，公众获得信息公开的结果。
在这个过程中，政府的行为底线在于不能拒绝信息公开和互动。最差的政府新闻发布不是新闻发言人“讲错了话”的新闻发布，而是根本不进行信息发布，或者在发布过程中拒绝互动的新闻发布。一些被称为“史上最短”的新闻发布会，新闻发言人“照本宣科”后拒不回答任何问题，才是真正的漠视大众传媒和公众的知情权。如今，少数政府新闻发布以所谓“答问”形式出现，搞“自娱自乐式”的自问自答，没有给予大众传媒提问的机会和权利，是很不可取的。
大众传媒的行为底线在于恪守新闻报道的真实性原则。即使记者对政府的行为或发言人的回答不满意，也应在互动的基础上寻求信息，绝不能不负责任地传播谣言，搞“谣言倒逼真相”。记者是信息的追寻者和新闻事件的报道者，不应当成为新闻事件的“主角”。
「注释」
①参见国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，北京：五洲传播出版社2007年版。
②李隽琼：《公共政策新闻发布的策略选择》，《中国记者》， 2008年第3期，71-72页。
③孙旭培， 吴麟：《新闻媒体与“决策气球”》，《新闻爱好者》， 2005年第3期，18-19页。
④杜涛：《新闻发言人要回应热点问题》，《新闻与写作》， 2009年第12期。
⑤曹景行：《境外记者眼中的新闻发言人》//汪兴明， 李希光：《政府发言人15讲》，
⑥北京： 清华大学出版社2006年版，257-264页。
⑦李希光， 孙静惟：《发言人教程》， 北京： 清华大学出版社2007年版，45页。
本文认为，站在道德高度，期待政府、大众传媒中的任何一方在新闻发布过程中发挥“一枝独秀”的作用只能是泛道德主义的幻想，在双方的复杂互动中去把握真实的新闻发布传播图景，才是更具现实意义的选择。有鉴于此，本文从互动框架考察新闻发布制度中的政府-媒体关系，探讨双方在新闻发布过程中的互动策略，以供实务工作者借鉴。
政府的互动策略
1.主动选择新闻发布的形式和时机，以获得理想的传播效果。
不同的新闻发布形式会在很大程度上影响发布效果。政府可以根据舆论热点和记者需求，选择不同发布形式，这本身就是政府立场、态度的一种鲜明体现。在具体操作中，政府经常采取的新闻发布形式有新闻发布会、背景吹风会、组织记者集体采访或单独采访、以政府发言人名义发布新闻公报和声明，利用电话、传真、电邮答复记者问询以及通过政府网站发布新闻信息等。①同时，政府也可以选择非常规的新闻发布方式，如通过高级官员的言行来解释政府政策和立场。在H7N9禽流感疫情风波中，一些政府官员主动在机关食堂就餐，带头吃鸡肉，被许多媒体所关注。这是一种特殊的新闻发布形式，不仅有助于帮助公众走出“恐鸡误区”，而且有利于树立政府官员的亲和形象。
在新闻发布时机的选择上，对于突发公共事件，政府必须按照《中华人民共和国突发事件应对法》的要求，在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等。但是对于日常新闻发布，则可选择合适的时机，使新闻发布符合媒体报道习惯。有学者研究发现，涉及公众面最广的一些政府政策包括央行加息、中国保监会交强险费率调整以及财政部上调印花税，绝大多数（80%）选择了出其不意的方式：或者在周五（或之后），或者是傍晚5点后的时间点发布，以免引起股市异常波动，并且这样的发布时机也暗合新闻媒体新闻报道的周期。②
2.以政府议程影响媒体议程和公众议程。
政府通过大众传媒发布重要的政策信息，虽然不能决定公众对某一事件的意见或具体看法，但是可以通过设置相关的议程有力地影响人们去关注某些事实，影响人们对议程重要性的先后排序。只要发布内容具有一定的新闻价值，通过不同方式的发布活动进行强化，就会吸引媒体报道，以政府议程对媒体议程和公众议程施加“软性影响”。
例如国务院新闻办公室的每次新闻发布会，主办者都要确定1-2个主题，邀请权威的相关政府部门领导来解读、分析发布的主要内容。如2012年的卫生事业改革情况、广州南海新区发展规划，2013年的天宫一号与神舟十号载人飞行、四川芦山地震及救灾情况等。在发布会上，发言人会就与主题相关的政府信息的来龙去脉、遇到的问题和政府采取的措施详加分析，因此会得到媒体的大量报道。清华大学国际传播研究中心长期监测国务院新闻办公室新闻发布会后的媒体报道，发现每次发布会后，媒体都会对发布主题内容进行大量报道，形成舆论强势，在多数情况下这些报道也会引起公众的积极关注和讨论。
3.影响媒体的报道框架。
新闻发言人可以采取多种方式影响媒体的报道框架：如介绍政策背景、解释政策意图，说明政策目标；可以对比前后政策的差别，通过比较来说明政府行为的针对性和可行性；可以通过立场鲜明的表态对社会热点问题进行回应，影响传媒舆论；可以运用语言艺术，设计发布关键词，以简明而有力的符号影响媒体；可以用口语化的表达方式、严谨的逻辑思维、幽默的语言风格或者讲故事的形式来解读政府信息，进而影响媒体的报道内容。在实践中，有些新闻发言人还邀请专家学者、企业代表、先进典型等作为发布会嘉宾来解释相关政策，提高权威性和贴近性。
4.释放“决策气球”试探民意。
学者孙旭培等③在论及公共政策决策部门正式决策之前试探民意的过程时，提出了“决策气球”的概念。他指出，公共政策的出台不能一蹴而就，常常先通过新闻发言人之口向媒体披露消息，将考虑制定政策的意图公之于众，以此来听取公众的意见和建议，即通过施放“决策气球”来试探舆论。具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，建言献策。如从2004年开始，国家有关部门的新闻发言人，多次放出口风要延迟退休年龄，每次都引起轩然大波，引发公众的热烈讨论。
5.根据媒体报道准备发布口径，做到“有的放矢”。
政府新闻发布团队可以根据近期媒体报道的重要事件来预判舆论走向，对与发布主题有关的报道进行分析研判，确定新闻发布的重点和难点。发布团队可以利用集报、网络搜索以及专业分析等办法，总结、归纳媒体和公众对相关问题的关注要点，对记者有可能提出的问题进行预测。在此基础上，针对舆情分析和问题单，准备详尽的“发布口径”。在新闻发布会上，还可以把详细的材料和信息细节提供给现场记者，为记者写稿提供方便；或是使用图表、数字、图片、音视频等形式使新闻发布更直观有效。
大众传媒的互动策略
1.通过日常报道影响新闻发布主题。
大众传媒的日常报道会影响政府新闻发布的主题选择。除了政府准备向社会发布的重要信息外，媒体关注和突出报道的政府事件，通常会被列入政府新闻发布的备选主题方案之中。媒体的舆论监督报道，往往迫使政府发言人做出回应。新闻发言人对于多家媒体关注的热点新闻，必然要进行情况说明，发布关于事件原因、过程、处理意见等信息，回答记者提出的相关问题，澄清不实传闻。对大众传媒特别关注的重大新闻或突发事件新闻，政府还要专门召开发布会对事件进行信息解读和表态。
2.随时向新闻发言人了解最新信息。 在政府设立新闻发言人之前，传媒遇到敏感问题需要向政府求证时，往往找不到采访对象，似乎每一个人都在躲避记者。新闻发言人作为一种制度化的安排，接受新闻记者随时了解最新信息，在可能的情况下解答记者提出的问题，安排记者采访。这就使得政府必须回应社会热点问题或对敏感政策的质疑，无从逃避。一位曾接受笔者专访的国家部委新闻发言人谈到，他每年要回答数百份记者采访函件所提出的问题，电话连线更是多得难以统计。④
3.利用提问机会反设议程。
在新闻发布会上，媒体会获得提问机会，这是记者的重要话语权。大众传媒不能决定发布辞的内容，却可以通过有效的提问技巧来表明媒体关心什么，以什么样的角度关心。通常，在新闻发布会上，尤其是例行新闻发布会上，允许记者提问与发布会主题无关的问题，从而使记者可以通过媒体议程来反设政府议程。在特殊情况下，记者提问甚至可以在一定程度上改变发布会的主题。如在2006年9月26日，国务院新闻办举行“中国政务公开情况”新闻发布会。由于此次发布会召开的时间是在陈良宇被免职接受调查的消息被公布的第二天，并且发布嘉宾恰好是中纪委副书记，因此新闻媒体更多地关注陈良宇案件。在记者提问的18个问题中，以“中国政务公开”为主题的问题只有3个，而与陈良宇案件相关的问题6个，与其他反腐工作相关问题9个。
4.决定是否报道以及报道的版面（时段）。
大众传媒作为专门的公共信息传播机构，以新闻报道为产制内容，有生存压力和利益追求。政府不能决定媒体的报道选择，媒体和记者最终决定采访新闻发布会或接到新闻通稿后是否进行报道以及报道哪些内容。如果新闻发布主题内容没有“新”闻或没有时效性，媒体可以质疑发布部门的专业能力而拒绝报道；如果发布内容不符合某家媒体的特色和报道需要，该媒体可以不予报道；如果新闻发布语言陈旧、官话连篇，没有能够引起媒体关心的“亮点”，媒体可以不予报道，对境外媒体来说尤其如此。凤凰卫视评论员曹景行认为，在市场竞争中的媒体往往有自己的新闻选择标准，“利益牵制、新闻从业者的偏见、资源整合”⑤等诸多因素都可能使媒体选择或放弃一条报道。
当然，媒体还可以决定报道的编排，是“聚焦式”地突出重点内容，还是“全景式”地综合报道。媒体最终决定对所获取的新闻信息采取什么样的版面（时段）安排，如是否安排在重要位置或时段，是否做强化处理或弱化处理，是否给予重点报道或轻描淡写。
5.采取不同的报道框架。
媒体可以从不同的视角出发，决定新闻报道的主要内容和倾向。正如一位学者所言，“新闻就如同一幅镶在相框里的照片一样，这个相框决定了读者看到什么还有看不到什么……记者不仅决定相框内应该收进何种事实，他们还设计相框的形状、新闻语言和词汇、制造语境，以使其选择的事实能被读者理解”⑥。媒体可以对政府提供的信息以自己的方式进行解读，进而选择不同的信息内容、运用不同的视角和不同的报道框架对发布内容进行报道。一个新闻事件以当事人、旁观者、赞同者、反对者、受益者、受害者中的某一方来着重叙述，就会产生完全不同的报道框架。如2013年6月26日国务院新闻办举办的“天宫一号与神舟十号载人飞行情况”新闻发布会上，虽然新闻发言人谈论更多的是我国航天事业取得的进步，但许多记者就航天员聂海胜的体重问题、航天员王亚平的年龄问题进行提问和报道，与发布会预设的中国航天事业取得大发展的主题框架大不相同。
结语
新闻发布实质上是双向互动的传播过程。即使政府在新闻发布中占有强势地位，但这种传播活动仍然是一种互动行为。从以上分析可以看出，新闻发布以及新闻报道的形式、内容和框架实质上是由作为信源的政府和作为传播渠道的大众传媒所共同决定的。政府和大众传媒都有其独特的传播资源和影响力，共同对公众接受和理解政府信息发挥重要作用：双方通过互动策略，形成新闻发布的博弈过程；在二者博弈过程中，公众获得信息公开的结果。
在这个过程中，政府的行为底线在于不能拒绝信息公开和互动。最差的政府新闻发布不是新闻发言人“讲错了话”的新闻发布，而是根本不进行信息发布，或者在发布过程中拒绝互动的新闻发布。一些被称为“史上最短”的新闻发布会，新闻发言人“照本宣科”后拒不回答任何问题，才是真正的漠视大众传媒和公众的知情权。如今，少数政府新闻发布以所谓“答问”形式出现，搞“自娱自乐式”的自问自答，没有给予大众传媒提问的机会和权利，是很不可取的。
大众传媒的行为底线在于恪守新闻报道的真实性原则。即使记者对政府的行为或发言人的回答不满意，也应在互动的基础上寻求信息，绝不能不负责任地传播谣言，搞“谣言倒逼真相”。记者是信息的追寻者和新闻事件的报道者，不应当成为新闻事件的“主角”。
「注释」
①参见国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，北京：五洲传播出版社2007年版。
②李隽琼：《公共政策新闻发布的策略选择》，《中国记者》， 2008年第3期，71-72页。
③孙旭培， 吴麟：《新闻媒体与“决策气球”》，《新闻爱好者》， 2005年第3期，18-19页。
④杜涛：《新闻发言人要回应热点问题》，《新闻与写作》， 2009年第12期。
⑤曹景行：《境外记者眼中的新闻发言人》//汪兴明， 李希光：《政府发言人15讲》，
⑥北京： 清华大学出版社2006年版，257-264页。
⑦李希光， 孙静惟：《发言人教程》， 北京： 清华大学出版社2007年版，45页。