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【摘 要】随着铁路改革的进一步深化，全面预算管理在铁路企业走向世界的征程中地位越来越重要。本文作者阐述了全面预算管理的内涵，分析了目前铁路企业实施全面预算管理中存在的一些问题，指出铁路企业应把握铁路转型改制的有利时机，铁路企业应加强全面预算管理。2015年是铁路转型改制的第一年，在预算编制时应下大力气摸清家底，根据实际生产经营情况采取零基预算法编制预算，在铁路总公司生产力布局调整完成、机构整合后以实现良好的经济效益与社会效益。
【关键词】转型改制；铁路企业；全面预算管理
全面预算管理是一种现代的科学管理方法，集控制、激励、评价等功能为一体。是西方发达国家企业为加强内部管理和控制，提高市场竞争力和抵抗风险能力，实现企业经营战略目标为目的的一种内部会计制度。是着眼于企业战略的一种自动管理机制，通过预算的编制和执行来代替管理。它有助于企业及时把握市场信息，提高管理效率，抓住机遇，实现全面发展，具有全员、全额、全程、全面的特点。当前正值铁路跨越式发展、全面深化改革时期，全面预算管理已经成为铁路实现稳定增长、提高经营管理效率的重要手段。其在铁路发展中的地位越来越重要，但铁路在推行全面预算管理过程中还存在一些问题。
一、转型改制时期铁路企业全面预算管理的现状及问题分析
1. 领导重视程度不够
铁路企业的各级领导干部长期受计划经济的客观影响，思维观念滞后，企业管理墨守成规，不敢越雷池半步，对从西方国家传来的全面预算管理更是认识不到位，不敢全力推行。在“低成本跨越，成本年年压，年年完成新目标”管理理念指导下，预算管理也就是内部成本控制，根本不可能有效地整合企业资源，实现企业资源优化配置。很多领导干部没有将预算管理作为管理工作的重要组成部分，更没有意识到预算管理是一项系统工程。只注重预算编制，忽视预算执行和预算反馈两个环节的管理，预算考核和奖惩更是流于形式，企业短期的预算指标与企业未来长期的发展战略脱节，预算管理常常处于本末倒置的状态，不能成为企业经营和管理的“硬约束”。
2.預算编制方法单一
中国铁路总公司2014年工作会议中明确了铁路未来的发展战略目标是“全面深化铁路改革，努力把总公司打造成安全可控、服务优质、效益良好、管理科学的市场化、现代化、国际化的大型国有企业，使铁路在综合交通运输体系中的骨干作用进一步增强，更好地为经济社会发展和人民群众服务”。为了实现这个战略目标，每个铁路多元集团公司、铁路局运输主业应结合自身的实际业务情况、经营特点、经营策略，根据铁路总公司下达的总预算来安排各自分预算，对预算中的不同组成部分采用不同的编制方法，让预算更接近实际情况，有利于预算的执行，从而确保预算目标的完成。目前，各基层站段，乃至铁路局对铁路的发展战略目标明显认识不足，导致预算对企业经营和管理起不到应有的指导作用。主要表现在：不考虑企业的发展时期，每年基层站段财务部门根据铁路局的预算指标，以上年成本费用为起点，结合预算年度业务量水平及有关降低成本的措施，对上年财务指标进行简单重复或加减运算。财务部门对生产实际情况并不是很了解，闭门造车，在预算编制过程中其他生产职能部门参与较少，造成预算的编制缺乏客观性、合理性。以上年为基础定期编制，如此循环往复，易造成因以前年度差错、舞弊、欺骗而导致信息失真甚至损失。
3.预算执行中脱离生产实际
“全员、全方位、全过程”预算管理只是一个口号，很多时候都是财务部门唱独角戏 。预算一经审批下达，各预算执行单位在组织实施过程中不管生产实际情况是否已发生变化，为完成预算指标开展工作，可节约的要用完，该花的因为没有预算而不发生，为安全生产埋下隐患。预算不是为生产服务，反倒成为企业生产的绊脚石。
4.预算考核结果不合理
铁路企业目前的考核指标比较重视以货币形式反映的收入、利润等财务指标，而对旅客满意度、员工压力等非财务指标考虑较少；只考核预算的执行情况，而忽略对预算编制准确性、及时性的考核。铁路经营业绩指标的考核更是实行“盈亏一票否决”考核，完不成经营业绩指标，所有的工作都等于白干。从铁路局局长到一般干部职工都将经营与发展的着力点放在经营业绩指标上，而对资产的质量、有效使用缺乏重视。一些企业追求眼前利益，通过玩数字游戏来完成目标，长此以往不利于企业的可持续发展。
预算考核指标与职工收入挂钩力度不合理。基层站段的工资总额由路局劳卫处根据路局工资总额核定，而路局工资总额须经铁路总公司劳卫司审核，而铁路总公司劳卫司审核的主要依据仍是铁路局盈亏指标的完成情况。因此职工个人的工资总额主要取决于所在铁路局的经济效益。铁路属国企，过分讲究职工收入“兼顾公平”原则，在工资总额中真正用于激励作用的岗位工资和奖金比重偏低，而平均发放的津贴、补贴较多。历次工资调整都没能体现职工个人技术、业务水平、劳动强度，造成干多干少一个样，吃大锅饭的现象依然严重。这些都极大地挫伤了职工的工作干劲，影响了预算的执行。
二、转型改制时期加强铁路企业全面预算管理的对策
1.构建完整的组织体系，推进预算管理体系的完善
预算管理是一个通过有效地配置和使用企业资源来实现企业目标的过程。拥有一个完善的组织机构才能保证预算管理在铁路这个庞大的机构中有序开展。让完整的组织体系来促使各级领导干部转变观念，重视全面预算管理工作。一个完整的预算管理组织体系包括预算管理决策机构、预算管理日常工作机构、预算执行单位。预算管理日常工作机构在预算管理决策机构（企业领导）的督导下负责编制预算，并监督预算的执行情况，分析预算执行中的偏差及产生原因，提出改进措施和意见。预算管理决策机构负责指导预算编制并审查预算、批准或要求修改预算。预算执行单位是承担预算管理责任的最小组织单位，负责制定本单位的业务、项目计划及预算草案，执行经批准下达的预算，分析上报预算执行情况，在授权范围内配置并使用资源。各组织之间各司其责，形成上下、横向间高度协调的沟通渠道，才能将预算的编制、执行、考核3个环节有机结合，充分发挥预算管理规划、沟通协调、监控、绩效评估等作用，保证预算的顺利执行并完成预期目标。 2.采用规范科学的预算编制方法
预算编制是企业实施预算管理的起点，也是企业预算管理的关键环节。古人云：“工欲善其事，必先利其器。”企业预算的编制要结合企业自身的行业特点、竞争战略、管理基础和要求，选择合适的预算编制方法。一个成功的预算编制，对预算目标的实现起着至关重要的作用。对于产品制造类企业，可以根据实际情况考虑采用弹性预算法；对于工程服务类、研发类企业可根据项目管理的需要编制项目预算；当前正值铁路转型改制时期，宜采用零基预算法编制预算；待企业内外部环境相对稳定后采用目前的增量预算法编制。
零基预算法顾名思义是指以零为基础编制计划和预算的方法。在编制费用预算时，不考虑以往期间的费用项目和费用数额，以所有的预算支出均为零为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。实行零基预算使每一个预算编制单位站在一个新的起点上，关注每一个预算项目当期成本的合理性，它能促使管理者审查所有业务活动，根据预算年度所有因素和事项的轻重缓急重新测算每一个项目的支出需求。在业绩评价及激励制度科学合理时，可以调动企业各部门降低费用的积极性。虽然零基预算法在编制预算及预算合理性的审查中都需要耗费大量的时间和费用，但今年是铁路转型改制的第一年，有必要下大力气，摸清家底，根据实际生产经营情况采取零基预算法编制预算，将以往预算不合理的地方纠正过来。重新制定各类设备的大、中、小及维修预算定额，在生产力布局调整完成、机构整合后实现良好的经济效益与社会效益。
3.实现“全员、全方位、全过程”预算管理
“全员、全方位、全過程”预算管理不仅仅是一个口号，它要求广大干部职工积极参与到预算管理工作中来，而不仅仅是依靠财务部门来完成。由于企业预算管理涉及生产经营活动的多个环节，各个层面，实际工作都是由企业不同的部门和个人分担的，预算的实际执行者是最熟悉企业的实际情况的，所以开展预算管理时应积极凝聚内部全体人员的综合力量，呼吁各部门积极参加和配合预算编制工作，明确奋斗目标，从而激发员工执行预算的自觉性，并严格按照自身岗位的工作内容和相关制度标准给予高效执行。目前铁路管理采用直管站段的模式，主要生产经营活动都在基层站段进行。各基层站段生产任务明确，设有相对齐全的生产职能部门。所有这些都要求编制预算时技术、业务、财务等各职能部门要在预算管理组织机构的协调下，充分沟通和交流，从而在真正意义上实现全员参与。只有这样，才能进一步增强预算管理工作的科学性和合理性，促进铁路企业可持续发展目标的实现。
预算管理要完成自己的使命，不仅需要企业内部全体人员的参与，还需要对预算的全过程进行高效管理。预算编制、执行、控制各个环节紧密衔接。一个成功的预算编制与企业的战略管理流程相一致，它为企业预算执行、控制、考核奠定基础，预算执行它将预算目标落实到具体工作中，预算控制、考核有助于对预算执行单位的预算完成结果进行检查，发现偏差、纠正偏差，具有承上启下的作用。企业的领导者要将预算管理工作作为企业的一项重要任务来抓，只有这样通过对预算管理工作的有效实施，才能为企业未来的发展奠定坚实的基础，才能确保企业战略目标的实现。
4.引入绩效管理，构建全面的考核与奖惩机制与绩效管理相结合
预算管理是一项庞大的系统工程，涉及的经济活动内容繁杂广泛，要完成预算目标，必须实行预算考核。预算考核又是预算管理中的重要一环，具有承上启下的作用，企业在特定预算期间的执行过程中和完成后都要进行考核。只有通过考核，建立严密的预算评价制度体系，奖优罚劣，才能增强职工的责任感、成就感，提高职工的工作积极性和主动性，才能提高预算执行力。为确保预算目标的顺利实现，一方面在设计预算考核指标体系时既有收入、利润等财务指标，还有客户满意、职工压力等非财务指标；另一方面对预算编制的准确性与及时性、预算调整是否按程序进行、预算分析报告质量等预算体系运行情况也要考核。通过严格的绩效评价与预算执行考核奖惩，对所有参与者都进行考核，来促进企业全面实现预算管理目标。
当前正值铁路转型改制时期，铁路企业只有全面理解全面预算管理的内涵和特征，真正认识到全面预算管理的作用和局限性，跳出计划经济的牢笼，摸清家底，尊重市场，重新对企业的各种资源合理安排、有效组织，努力完成预算目标，在预算目标完成的基础上逐步实现铁路跨越式发展、努力实现铁路“市场化、现代化、国际化的大型国有企业”战略目标。
参考文献：
[1]中国注册会计师协会. 财务成本管理[H]. 北京：经济科学出版社， 2009.4
[2]韦德洪，邹武平，黎朝霞.财务管理理论与实 [H]. 上海：立信会计出版社，2008.4
[3]马泾渭. 对铁路运输企业实行全面预算管理的思考[J]. 财务探索，2010（5）
[4]温化岚. 浅析全面预算管理在铁路运输企业的应用[J]. 财会研究，2011（8）
【关键词】转型改制；铁路企业；全面预算管理
全面预算管理是一种现代的科学管理方法，集控制、激励、评价等功能为一体。是西方发达国家企业为加强内部管理和控制，提高市场竞争力和抵抗风险能力，实现企业经营战略目标为目的的一种内部会计制度。是着眼于企业战略的一种自动管理机制，通过预算的编制和执行来代替管理。它有助于企业及时把握市场信息，提高管理效率，抓住机遇，实现全面发展，具有全员、全额、全程、全面的特点。当前正值铁路跨越式发展、全面深化改革时期，全面预算管理已经成为铁路实现稳定增长、提高经营管理效率的重要手段。其在铁路发展中的地位越来越重要，但铁路在推行全面预算管理过程中还存在一些问题。
一、转型改制时期铁路企业全面预算管理的现状及问题分析
1. 领导重视程度不够
铁路企业的各级领导干部长期受计划经济的客观影响，思维观念滞后，企业管理墨守成规，不敢越雷池半步，对从西方国家传来的全面预算管理更是认识不到位，不敢全力推行。在“低成本跨越，成本年年压，年年完成新目标”管理理念指导下，预算管理也就是内部成本控制，根本不可能有效地整合企业资源，实现企业资源优化配置。很多领导干部没有将预算管理作为管理工作的重要组成部分，更没有意识到预算管理是一项系统工程。只注重预算编制，忽视预算执行和预算反馈两个环节的管理，预算考核和奖惩更是流于形式，企业短期的预算指标与企业未来长期的发展战略脱节，预算管理常常处于本末倒置的状态，不能成为企业经营和管理的“硬约束”。
2.預算编制方法单一
中国铁路总公司2014年工作会议中明确了铁路未来的发展战略目标是“全面深化铁路改革，努力把总公司打造成安全可控、服务优质、效益良好、管理科学的市场化、现代化、国际化的大型国有企业，使铁路在综合交通运输体系中的骨干作用进一步增强，更好地为经济社会发展和人民群众服务”。为了实现这个战略目标，每个铁路多元集团公司、铁路局运输主业应结合自身的实际业务情况、经营特点、经营策略，根据铁路总公司下达的总预算来安排各自分预算，对预算中的不同组成部分采用不同的编制方法，让预算更接近实际情况，有利于预算的执行，从而确保预算目标的完成。目前，各基层站段，乃至铁路局对铁路的发展战略目标明显认识不足，导致预算对企业经营和管理起不到应有的指导作用。主要表现在：不考虑企业的发展时期，每年基层站段财务部门根据铁路局的预算指标，以上年成本费用为起点，结合预算年度业务量水平及有关降低成本的措施，对上年财务指标进行简单重复或加减运算。财务部门对生产实际情况并不是很了解，闭门造车，在预算编制过程中其他生产职能部门参与较少，造成预算的编制缺乏客观性、合理性。以上年为基础定期编制，如此循环往复，易造成因以前年度差错、舞弊、欺骗而导致信息失真甚至损失。
3.预算执行中脱离生产实际
“全员、全方位、全过程”预算管理只是一个口号，很多时候都是财务部门唱独角戏 。预算一经审批下达，各预算执行单位在组织实施过程中不管生产实际情况是否已发生变化，为完成预算指标开展工作，可节约的要用完，该花的因为没有预算而不发生，为安全生产埋下隐患。预算不是为生产服务，反倒成为企业生产的绊脚石。
4.预算考核结果不合理
铁路企业目前的考核指标比较重视以货币形式反映的收入、利润等财务指标，而对旅客满意度、员工压力等非财务指标考虑较少；只考核预算的执行情况，而忽略对预算编制准确性、及时性的考核。铁路经营业绩指标的考核更是实行“盈亏一票否决”考核，完不成经营业绩指标，所有的工作都等于白干。从铁路局局长到一般干部职工都将经营与发展的着力点放在经营业绩指标上，而对资产的质量、有效使用缺乏重视。一些企业追求眼前利益，通过玩数字游戏来完成目标，长此以往不利于企业的可持续发展。
预算考核指标与职工收入挂钩力度不合理。基层站段的工资总额由路局劳卫处根据路局工资总额核定，而路局工资总额须经铁路总公司劳卫司审核，而铁路总公司劳卫司审核的主要依据仍是铁路局盈亏指标的完成情况。因此职工个人的工资总额主要取决于所在铁路局的经济效益。铁路属国企，过分讲究职工收入“兼顾公平”原则，在工资总额中真正用于激励作用的岗位工资和奖金比重偏低，而平均发放的津贴、补贴较多。历次工资调整都没能体现职工个人技术、业务水平、劳动强度，造成干多干少一个样，吃大锅饭的现象依然严重。这些都极大地挫伤了职工的工作干劲，影响了预算的执行。
二、转型改制时期加强铁路企业全面预算管理的对策
1.构建完整的组织体系，推进预算管理体系的完善
预算管理是一个通过有效地配置和使用企业资源来实现企业目标的过程。拥有一个完善的组织机构才能保证预算管理在铁路这个庞大的机构中有序开展。让完整的组织体系来促使各级领导干部转变观念，重视全面预算管理工作。一个完整的预算管理组织体系包括预算管理决策机构、预算管理日常工作机构、预算执行单位。预算管理日常工作机构在预算管理决策机构（企业领导）的督导下负责编制预算，并监督预算的执行情况，分析预算执行中的偏差及产生原因，提出改进措施和意见。预算管理决策机构负责指导预算编制并审查预算、批准或要求修改预算。预算执行单位是承担预算管理责任的最小组织单位，负责制定本单位的业务、项目计划及预算草案，执行经批准下达的预算，分析上报预算执行情况，在授权范围内配置并使用资源。各组织之间各司其责，形成上下、横向间高度协调的沟通渠道，才能将预算的编制、执行、考核3个环节有机结合，充分发挥预算管理规划、沟通协调、监控、绩效评估等作用，保证预算的顺利执行并完成预期目标。 2.采用规范科学的预算编制方法
预算编制是企业实施预算管理的起点，也是企业预算管理的关键环节。古人云：“工欲善其事，必先利其器。”企业预算的编制要结合企业自身的行业特点、竞争战略、管理基础和要求，选择合适的预算编制方法。一个成功的预算编制，对预算目标的实现起着至关重要的作用。对于产品制造类企业，可以根据实际情况考虑采用弹性预算法；对于工程服务类、研发类企业可根据项目管理的需要编制项目预算；当前正值铁路转型改制时期，宜采用零基预算法编制预算；待企业内外部环境相对稳定后采用目前的增量预算法编制。
零基预算法顾名思义是指以零为基础编制计划和预算的方法。在编制费用预算时，不考虑以往期间的费用项目和费用数额，以所有的预算支出均为零为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。实行零基预算使每一个预算编制单位站在一个新的起点上，关注每一个预算项目当期成本的合理性，它能促使管理者审查所有业务活动，根据预算年度所有因素和事项的轻重缓急重新测算每一个项目的支出需求。在业绩评价及激励制度科学合理时，可以调动企业各部门降低费用的积极性。虽然零基预算法在编制预算及预算合理性的审查中都需要耗费大量的时间和费用，但今年是铁路转型改制的第一年，有必要下大力气，摸清家底，根据实际生产经营情况采取零基预算法编制预算，将以往预算不合理的地方纠正过来。重新制定各类设备的大、中、小及维修预算定额，在生产力布局调整完成、机构整合后实现良好的经济效益与社会效益。
3.实现“全员、全方位、全过程”预算管理
“全员、全方位、全過程”预算管理不仅仅是一个口号，它要求广大干部职工积极参与到预算管理工作中来，而不仅仅是依靠财务部门来完成。由于企业预算管理涉及生产经营活动的多个环节，各个层面，实际工作都是由企业不同的部门和个人分担的，预算的实际执行者是最熟悉企业的实际情况的，所以开展预算管理时应积极凝聚内部全体人员的综合力量，呼吁各部门积极参加和配合预算编制工作，明确奋斗目标，从而激发员工执行预算的自觉性，并严格按照自身岗位的工作内容和相关制度标准给予高效执行。目前铁路管理采用直管站段的模式，主要生产经营活动都在基层站段进行。各基层站段生产任务明确，设有相对齐全的生产职能部门。所有这些都要求编制预算时技术、业务、财务等各职能部门要在预算管理组织机构的协调下，充分沟通和交流，从而在真正意义上实现全员参与。只有这样，才能进一步增强预算管理工作的科学性和合理性，促进铁路企业可持续发展目标的实现。
预算管理要完成自己的使命，不仅需要企业内部全体人员的参与，还需要对预算的全过程进行高效管理。预算编制、执行、控制各个环节紧密衔接。一个成功的预算编制与企业的战略管理流程相一致，它为企业预算执行、控制、考核奠定基础，预算执行它将预算目标落实到具体工作中，预算控制、考核有助于对预算执行单位的预算完成结果进行检查，发现偏差、纠正偏差，具有承上启下的作用。企业的领导者要将预算管理工作作为企业的一项重要任务来抓，只有这样通过对预算管理工作的有效实施，才能为企业未来的发展奠定坚实的基础，才能确保企业战略目标的实现。
4.引入绩效管理，构建全面的考核与奖惩机制与绩效管理相结合
预算管理是一项庞大的系统工程，涉及的经济活动内容繁杂广泛，要完成预算目标，必须实行预算考核。预算考核又是预算管理中的重要一环，具有承上启下的作用，企业在特定预算期间的执行过程中和完成后都要进行考核。只有通过考核，建立严密的预算评价制度体系，奖优罚劣，才能增强职工的责任感、成就感，提高职工的工作积极性和主动性，才能提高预算执行力。为确保预算目标的顺利实现，一方面在设计预算考核指标体系时既有收入、利润等财务指标，还有客户满意、职工压力等非财务指标；另一方面对预算编制的准确性与及时性、预算调整是否按程序进行、预算分析报告质量等预算体系运行情况也要考核。通过严格的绩效评价与预算执行考核奖惩，对所有参与者都进行考核，来促进企业全面实现预算管理目标。
当前正值铁路转型改制时期，铁路企业只有全面理解全面预算管理的内涵和特征，真正认识到全面预算管理的作用和局限性，跳出计划经济的牢笼，摸清家底，尊重市场，重新对企业的各种资源合理安排、有效组织，努力完成预算目标，在预算目标完成的基础上逐步实现铁路跨越式发展、努力实现铁路“市场化、现代化、国际化的大型国有企业”战略目标。
参考文献：
[1]中国注册会计师协会. 财务成本管理[H]. 北京：经济科学出版社， 2009.4
[2]韦德洪，邹武平，黎朝霞.财务管理理论与实 [H]. 上海：立信会计出版社，2008.4
[3]马泾渭. 对铁路运输企业实行全面预算管理的思考[J]. 财务探索，2010（5）
[4]温化岚. 浅析全面预算管理在铁路运输企业的应用[J]. 财会研究，2011（8）