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作为全国首个国家级新区，浦东是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，同时也是首个国家综合配套改革试验区、首个中国自由贸易试验区的所在地。习近平总书记2010年考察浦东时强调，“浦东开发开放的意义在于发挥窗口作用、示范意义，在于发扬敢闯敢试、先行先试的精神，在于发挥排头兵、试验田的作用”。2018年11月，习近平总书记在出席进博会开幕式时，交给上海三项新的重大任务，其中每一项都与浦东紧密相关。客观而言，浦东所承载的新时期改革开放使命之重大、战略之集中、任务之艰巨，在众多的国家级新区和试验区中，甚至与经济特区和特别行政区相比，也是极其独特的。为了更好地贯彻中央的指示和要求，浦东新区人大及其常委会必须以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为根本遵循，积极探索在地方立法和制度供给中更加充分地发挥作用。
一、浦东新区人大在国家立法体系中的作用发挥空间
在我国现有的19个国家级新区中，浦东新区是仅有的具有完整一级行政建制的两个新区之一。目前，依照立法法，已经建政的国家级新区的人大及其常委会尚无制定地方性法规的权限，但这并不代表其在法律制度供给中就没有创新的空间。
讨论决定本区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。狭义上的重大事项决定权，是相对独立于立法权的一种权力，但在人大的四项基本权力中处于中心位置，特别是对不具有立法权的地方人大而言。从广义上来看，立法权也是一种决定权;而重大事项决定权，亦未必不可以包含一定的立法性元素。为了更好地支持浦东新区的改革创新，进一步提升浦东新区人大及其常委会讨论决定重大事项的质量和能级，上海市人大常委会于2007年作出了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，明确“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，……浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人民代表大会常务委员会备案”。
区级人大的决议、决定虽然不是地方性法规，但作为促进改革发展的政策性规定、制度性规定，对先行先试、探路破冰仍然具有很强的先导作用、保障作用。浦东新区人大及其常委会在实践中，就非常善于综合运用上级人大授权和重大事项决定权，通过作出决议、决定，以法治方式促改革、促发展、促治理。
二、浦东新区人大在地方立法实践中的改革创新实例
（一）围绕贯彻全面依法治国战略，推动加快建设法治政府
“法治先行”是浦东开发开放的宝贵理念和重要经验。深入推进依法治区，加快法治浦东建设，对浦东在更高水平上改革发展至关重要，更是浦东贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想、落实全面依法治国战略的重要举措。2017年，浦东新区区委提出了率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，基本建成全国法治示范区的目标要求。按照“区委出意见、人大作决定、政府做方案”的思路，浦东人大及时作出了《关于加快法治政府建设的决定》，提出要加快把政府活动全面纳入法治轨道，到2020年，率先建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这项决定，体现了党委的要求、政府和社会的需求、人大对推进法治的追求三者有机统一，从法治层面强化了对浦东先行先试的制度供给，有力助推了浦东改革创新纵深破题、系统集成。
（二）围绕国家重大战略实施，推动制度创新和环境优化
加强重点领域立法，把改革决策同立法决策更好结合起来，确保重大改革于法有据，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度思想的重要内容，也是浦东人大行使重大事项决定权的重要遵循。2015年11月，浦东人大为推进贯彻落实上海建设具有全球影响力的科技创新中心这一国家战略，作出了《关于推进浦东新区加快建设科技创新中心核心功能区的决定》，就建立强有力的统筹协调机制、形成全社会共同投入的大格局、营造优良的创新创业环境等关键问题提出要求，发挥了人大决定权为科创中心建设保驾护航的良好效应。2016年6月，浦东人大贯彻上海市委、市政府关于在陆家嘴金融城开展體制改革试点的决策部署，作出了《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》，推动以“业界共治+法定机构”的公共治理模式，取代管理机构由政府派出的传统模式。决定实施两年来，陆家嘴金融城形成了崭新的治理架构，政府的治理能力和服务效率显著提升，同时大大释放了市场的活力和社会的创造力。2018年5月，浦东人大贯彻国务院关于在上海开展“证照分离”改革试点和市委市政府的有关要求，在深入调研基础上，依法作出了《关于在浦东暂时停止实施旅游线路经营权行政审批的决定》，为浦东在全市率先开展“证照分离”改革试点提供了必要法治保障。
（三）围绕破解超大城市管理“短板”，推动社会治理创新
党的十八大以来，习近平总书记希望上海努力探索出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。根据区委要求，浦东人大以整治违法建筑为切入点，于2014年在上海先行作出《关于进一步加强违法建筑整治的决议》，不仅对区政府及其职能部门和街镇提出要求，也为供电、供水、供气等行业部门协同地方政府开展整治提供了依据。在决议的推动下，区政府抓紧制订了快速查处和制止违法建设行为的相关规定，每年持续深化整治、严格执法，打好区域生态环境综合整治持久战。人口综合管理服务是浦东社会治理的一大难点，2014年10月，浦东人大适时作出了《关于进一步加强人口综合管理服务工作的决定》，对浦东控制人口规模、改善人口结构、优化人口布局起到了积极作用。
三、浦东新区人大在未来地方立法发展中的努力方向
从当前浦东新区承载的改革任务来看，其立法需求主要集中在五个方面：（1）综合配套改革试点;（2）自由贸易试验区改革;（3）具有全球影响力的科技创新中心建设;（4）上海“四个中心”建设;（5）长三角区域一体化发展。为了更好地支持和保障国家战略实施，浦东新区人大及其常委会必须积极探索进一步加强制度供给能力、完善地方立法的有效路径。 （一）健全人大讨论决定重大事项制度
要拓展国家级新区人大在立法中的作用，首先必须厘清重大事项决定权的性质和内涵，健全人大讨论决定重大事项制度。
长期以来，相比于立法权和监督权，重大事项决定权行使的经常化、规范化、法治化程度不高。行使立法权和监督权的行权程序和工作机制都较为完善，有专门法律予以保障，但对重大事项决定权的行使，宪法法律均未作任何程序上的规定，人大及其常委会在作决议、决定时，是否能参照立法或者监督的工作机制运作，存在不确定性，这在实践中直接导致了权力的虚化和弱化。
2017年1月，中共中央办公厅出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，这是我国确立人民代表大会制度以来，中央首次对人大行使重大事项决定权作出专门部署。浦东新区人大必须抓住这个契机，抓紧完善制度，进一步推动人大及其常委会用好重大事项决定权，并用活市人大的特别授权，为改革发展提供法治保障。
（二）积极配合上级人大开展立法活动
一方面，对涉及改革创新的立法需求，浦东要进一步完善市区联动、及时发现反映的对接机制，争取及时排入市级层面的立法计划。还可以通过市人大、市政府以及自贸区管委会，与国家层面建立类似通道。要通过对市人大立法活动的参与，积极反映浦东改革创新实践对法治的需求，同时，努力把浦东在经济发展和社会治理上的实践探索成果，通过本市的地方立法加以确认。
另一方面，还要注重改革举措的配套组合和制度衔接。现在有些影響改革举措落地的问题，其主要原因也不在于法，而在于制度的配套衔接还没有跟上。比如涉及多部门的改革举措出台后，相应的条块、部门间的制度衔接尤其是机制、流程的优化、细化、衔接还不够，这并不必然需要法的调整，而首先取决于制度层面的进一步完善。抓好规范性文件、配套性制度的完善，同样是以法治促改革、促创新、促协同的迫切要求和有效手段。
（三）争取国家继续完善地方立法体系
省级人大对区级人大的授权，是一种有益的探索，但它不能超越地方性法规的权限，不能解决部分国家级新区、试验区等特殊区域补充、细化和变通法律、行政法规的改革之需。而且，依据该授权出台的文件，在本质上并不能等同于地方性法规、规章。因此，要彻底解决这些特殊区域的法治需求，争取更高层面的特别立法授权，就成了理想之选和必由之路。事实上，合理、有序地扩张地方立法权，对于变革中央和地方关系、推动国家治理体系和治理能力现代化而言，无疑也是具有创造性的制度选择。
党中央、国务院决定设立雄安新区的重大战略举措，同时也再一次宣告和确认了浦东开发在我国改革开放战略全局中超越一般新区的独特地位。而雄安“千年大计”的战略实施，法治保障同样也是关键的“破题所在”。因此，建议国家从进一步扩大改革开放的实际出发，对雄安新区、浦东新区等国家级新区的战略要求和法治需求进行统筹考虑、一体谋划，继续探索完善地方立法体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。
一、浦东新区人大在国家立法体系中的作用发挥空间
在我国现有的19个国家级新区中，浦东新区是仅有的具有完整一级行政建制的两个新区之一。目前，依照立法法，已经建政的国家级新区的人大及其常委会尚无制定地方性法规的权限，但这并不代表其在法律制度供给中就没有创新的空间。
讨论决定本区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。狭义上的重大事项决定权，是相对独立于立法权的一种权力，但在人大的四项基本权力中处于中心位置，特别是对不具有立法权的地方人大而言。从广义上来看，立法权也是一种决定权;而重大事项决定权，亦未必不可以包含一定的立法性元素。为了更好地支持浦东新区的改革创新，进一步提升浦东新区人大及其常委会讨论决定重大事项的质量和能级，上海市人大常委会于2007年作出了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，明确“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，……浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人民代表大会常务委员会备案”。
区级人大的决议、决定虽然不是地方性法规，但作为促进改革发展的政策性规定、制度性规定，对先行先试、探路破冰仍然具有很强的先导作用、保障作用。浦东新区人大及其常委会在实践中，就非常善于综合运用上级人大授权和重大事项决定权，通过作出决议、决定，以法治方式促改革、促发展、促治理。
二、浦东新区人大在地方立法实践中的改革创新实例
（一）围绕贯彻全面依法治国战略，推动加快建设法治政府
“法治先行”是浦东开发开放的宝贵理念和重要经验。深入推进依法治区，加快法治浦东建设，对浦东在更高水平上改革发展至关重要，更是浦东贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想、落实全面依法治国战略的重要举措。2017年，浦东新区区委提出了率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，基本建成全国法治示范区的目标要求。按照“区委出意见、人大作决定、政府做方案”的思路，浦东人大及时作出了《关于加快法治政府建设的决定》，提出要加快把政府活动全面纳入法治轨道，到2020年，率先建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这项决定，体现了党委的要求、政府和社会的需求、人大对推进法治的追求三者有机统一，从法治层面强化了对浦东先行先试的制度供给，有力助推了浦东改革创新纵深破题、系统集成。
（二）围绕国家重大战略实施，推动制度创新和环境优化
加强重点领域立法，把改革决策同立法决策更好结合起来，确保重大改革于法有据，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度思想的重要内容，也是浦东人大行使重大事项决定权的重要遵循。2015年11月，浦东人大为推进贯彻落实上海建设具有全球影响力的科技创新中心这一国家战略，作出了《关于推进浦东新区加快建设科技创新中心核心功能区的决定》，就建立强有力的统筹协调机制、形成全社会共同投入的大格局、营造优良的创新创业环境等关键问题提出要求，发挥了人大决定权为科创中心建设保驾护航的良好效应。2016年6月，浦东人大贯彻上海市委、市政府关于在陆家嘴金融城开展體制改革试点的决策部署，作出了《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》，推动以“业界共治+法定机构”的公共治理模式，取代管理机构由政府派出的传统模式。决定实施两年来，陆家嘴金融城形成了崭新的治理架构，政府的治理能力和服务效率显著提升，同时大大释放了市场的活力和社会的创造力。2018年5月，浦东人大贯彻国务院关于在上海开展“证照分离”改革试点和市委市政府的有关要求，在深入调研基础上，依法作出了《关于在浦东暂时停止实施旅游线路经营权行政审批的决定》，为浦东在全市率先开展“证照分离”改革试点提供了必要法治保障。
（三）围绕破解超大城市管理“短板”，推动社会治理创新
党的十八大以来，习近平总书记希望上海努力探索出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。根据区委要求，浦东人大以整治违法建筑为切入点，于2014年在上海先行作出《关于进一步加强违法建筑整治的决议》，不仅对区政府及其职能部门和街镇提出要求，也为供电、供水、供气等行业部门协同地方政府开展整治提供了依据。在决议的推动下，区政府抓紧制订了快速查处和制止违法建设行为的相关规定，每年持续深化整治、严格执法，打好区域生态环境综合整治持久战。人口综合管理服务是浦东社会治理的一大难点，2014年10月，浦东人大适时作出了《关于进一步加强人口综合管理服务工作的决定》，对浦东控制人口规模、改善人口结构、优化人口布局起到了积极作用。
三、浦东新区人大在未来地方立法发展中的努力方向
从当前浦东新区承载的改革任务来看，其立法需求主要集中在五个方面：（1）综合配套改革试点;（2）自由贸易试验区改革;（3）具有全球影响力的科技创新中心建设;（4）上海“四个中心”建设;（5）长三角区域一体化发展。为了更好地支持和保障国家战略实施，浦东新区人大及其常委会必须积极探索进一步加强制度供给能力、完善地方立法的有效路径。 （一）健全人大讨论决定重大事项制度
要拓展国家级新区人大在立法中的作用，首先必须厘清重大事项决定权的性质和内涵，健全人大讨论决定重大事项制度。
长期以来，相比于立法权和监督权，重大事项决定权行使的经常化、规范化、法治化程度不高。行使立法权和监督权的行权程序和工作机制都较为完善，有专门法律予以保障，但对重大事项决定权的行使，宪法法律均未作任何程序上的规定，人大及其常委会在作决议、决定时，是否能参照立法或者监督的工作机制运作，存在不确定性，这在实践中直接导致了权力的虚化和弱化。
2017年1月，中共中央办公厅出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，这是我国确立人民代表大会制度以来，中央首次对人大行使重大事项决定权作出专门部署。浦东新区人大必须抓住这个契机，抓紧完善制度，进一步推动人大及其常委会用好重大事项决定权，并用活市人大的特别授权，为改革发展提供法治保障。
（二）积极配合上级人大开展立法活动
一方面，对涉及改革创新的立法需求，浦东要进一步完善市区联动、及时发现反映的对接机制，争取及时排入市级层面的立法计划。还可以通过市人大、市政府以及自贸区管委会，与国家层面建立类似通道。要通过对市人大立法活动的参与，积极反映浦东改革创新实践对法治的需求，同时，努力把浦东在经济发展和社会治理上的实践探索成果，通过本市的地方立法加以确认。
另一方面，还要注重改革举措的配套组合和制度衔接。现在有些影響改革举措落地的问题，其主要原因也不在于法，而在于制度的配套衔接还没有跟上。比如涉及多部门的改革举措出台后，相应的条块、部门间的制度衔接尤其是机制、流程的优化、细化、衔接还不够，这并不必然需要法的调整，而首先取决于制度层面的进一步完善。抓好规范性文件、配套性制度的完善，同样是以法治促改革、促创新、促协同的迫切要求和有效手段。
（三）争取国家继续完善地方立法体系
省级人大对区级人大的授权，是一种有益的探索，但它不能超越地方性法规的权限，不能解决部分国家级新区、试验区等特殊区域补充、细化和变通法律、行政法规的改革之需。而且，依据该授权出台的文件，在本质上并不能等同于地方性法规、规章。因此，要彻底解决这些特殊区域的法治需求，争取更高层面的特别立法授权，就成了理想之选和必由之路。事实上，合理、有序地扩张地方立法权，对于变革中央和地方关系、推动国家治理体系和治理能力现代化而言，无疑也是具有创造性的制度选择。
党中央、国务院决定设立雄安新区的重大战略举措，同时也再一次宣告和确认了浦东开发在我国改革开放战略全局中超越一般新区的独特地位。而雄安“千年大计”的战略实施，法治保障同样也是关键的“破题所在”。因此，建议国家从进一步扩大改革开放的实际出发，对雄安新区、浦东新区等国家级新区的战略要求和法治需求进行统筹考虑、一体谋划，继续探索完善地方立法体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。