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一、调查路线和方法
2006年7月份，内蒙古社会科学院牧区经济研究所部分科研人员对呼伦贝尔市四个牧业旗进行为期20天的调研（调研顺序是鄂温克旗、陈巴尔虎旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗）。调研以嘎查为切入点，以户为基本点，涉及牧区生产生活各个领域。我们在调研中选择较能反映当地情况的两类嘎查，一是较富裕嘎查，一是较贫困嘎查。采取与书记、嘎查达面对面交谈，解剖嘎查总体情况及所遇到的方方面面的问题、经验教训等。对所在地选定的嘎查进行详细了解之后，其嘎查中选择两到三户家访。因为牧民分散居住，无法家访多户，因此，只选其中的较能反映本嘎查典型情况的一两户，并与牧户直接交流，了解生产生活各方面的情况、问题等。此次共走访了4个旗8个苏木镇、11个嘎查、16户牧民家。在实地调研中掌握了大量第一手资料。
二、对呼伦贝尔市牧业四旗的感受
呼伦贝尔市四个牧业旗的调研中感受最大的是：1.有少数苏木集体走夏营盘，仍保持着传统游牧业的低投入、低成本、高效益。比如，陈巴尔虎旗乌柱尔苏木莫日格乐高勒夏营盘。夏营盘上一群群羊群悠闲地吃草，骑马的牧民跟在后面陶醉在大自然的怀抱。新巴尔虎左旗乌布尔宝力格苏木走一百多里地外的道劳得夏营盘。2.所调研地的苏木镇嘎查牧户都表示，每年的草料基本够。如果不够可在嘎查内部解决，不需要花大笔资金购进草料。这里一个关键的原因是牧户都有打草场，一般年景长势还可以，风调雨顺的话草料根本不愁，还把剩余部分向外卖。3.所调研的嘎查都有集体机动草场及部分牲畜、其它积累。这对嘎查牧户解决很大问题。比如每年休牧时期（3月15日～6月15日），牧户的牲畜不是圈在羊圈里，而是在嘎查的集体草场上放牧。还有，旱灾白灾时可动用机动草场，解决避灾。4.围栏少。从1996年开始，草场才落实到户，这样，围栏没那样泛滥。近两年开始，以退牧还草项目来带动牧户草场围栏的积极性。比如，有的嘎查去年就围栏15万亩草场。5.千只以上规模的牧户多。所到之处，500只以上羊群户居多。其中千只规模的户大致占1/4强。6.多数牧户仍保持着骑马放牧。这样一来，多数牧户有几匹至几十匹马。
三、存在的问题
（一）草场合理利用、持续利用问题
在调研中合理利用草场问题仍是头等大事。1.草场承包以前，鄂温克旗伊敏苏木和锡尼河西苏木夏营地是伊敏河、辉河。自从承包以来，尤其是1996年草场落实到户以来，牧民夏季无法走敖特尔，牲畜很难抓水膘，影响了畜牧业发展。伊敏苏木比鲁特嘎查是一个缺水的地方，苦于解决不了牲畜饮水问题及抓膘。例如：鄂温克旗伊敏苏木比鲁特嘎查现有86户，人口346人。以鄂温克族为主，占90%以上。贫困户7～8户。嘎查草场面积37万亩，其中打草场17万亩。1997年分配打草场，多数已围栏。嘎查牲畜24000头只，其中外来畜4000只，包给牧户。还有贫困户代放临近嘎查牲畜的较普遍。没有外出打工的，草场一年不如一年。一是牲畜头数倍增，一是自然灾害连年，尤其是旱灾频繁，植被长势差，也与围栏有关。围栏之后，固定一地，超载。1984年双承包责任制之前牲畜少，4～5千只，草场面积大。近年挖药材、种地的增多，湿地减少。从前的河流断层，周围变成耕地。以前牧户不怎么走较远的草场，那些草场如今变成种地。1983年时40～50户，200多人，外来户不多。2.季节游牧对草场有利，对牲畜抓膘有利。陈巴尔虎旗乌柱尔苏木莫日格乐高勒夏营盘和新巴尔虎左旗乌布尔宝力格苏木这样的苏木夏营盘对恢复草场和草原畜牧业非常有利。牧民一来恢复冬季草场，二来牲畜到水草丰美的凉爽草场，既补充营养又能抓水膘，牧民非常欢迎。苏木干部牧民担心的问题是这些苏木夏营盘到目前为止没有明确的法定归属。既不是苏木的，也不是嘎查的，更不是牧户的，怕哪天丢掉这一块草场。之前已经出现把部分租给外地，租赁者圈起来不让牧户放牧，嘎查牧户气愤地把围栏的铁丝给拔掉的事情。牧户认为，曾经的草场联户分配对畜牧业较有利，现在过于细划，对草场、畜牧业不利。一是草场固定一地，保护小片，失去大片，最终全部恶化。二是对畜牧业非常不利，牲畜是因季节不同而采食不同的营养草。固定一地，已出现牲畜缺营养补这补那的问题。3.划分草场不合理引起牧户无法利用草场。例如，陈巴尔虎旗呼和淖尔镇乌布尔淖尔嘎查牧民草场是长条分的，长度50公里，窄度是100米，没法利用，希望重新划分方块。4.有位老牧民认为，草原生态被破坏与种地有关。曾经水草丰美的兴安北麓夏营盘如今已成为大面积耕地，这样一来，吸引大气层的磁场削弱了，牧民又失去凉爽的夏营地，无法游动，也无法使草原休养生息。
总的看，牧业四旗草场还没有大面积被围栏，但已加快了围栏步伐。当地干部、牧民对草场围栏持怀疑态度，部分人持观望态度，部分人持反对态度，其中尤以老牧民居多。牲畜不能自由采食，如何抓膘？围栏是草场持续发展的唯一途径吗？
（二）牧区贫困户问题
如何评价牧区贫困户？我们所到之处，有少畜户或无畜户称之为贫困户，但这种概念已不现实了。少畜户或无畜户不等于贫困户，因为他们有数目不小的草场，一年可纯收益几千至几万元。再加上在嘎查内部打工，主要从事牛羊倌或打杂，每月酬金为现金收入几百元或实物分配，足以满足日常开支。调研中发现，多数少畜户或无畜户就在本嘎查富裕户中打工。为数不多的人外出打工。比如：鄂温克旗伊敏苏木比鲁特嘎查牧民真洁，30岁，3口之家。孩子10岁，上小学。家有十几头牛，草场800亩左右，从1997年起开始在嘎查内打工，给富裕户放牛（每年9月到第二年4月），每月工资1000元。此外，租赁草场，每年的价格不同，每亩2～3元或4～5元。
（三）牧区经济合作组织问题
调研中发现，多数合作形式是贫困户、少畜户给富裕户打工。还有少数嘎查牵头建立养羊协会、羊绒协会、奶牛协会等。我们认为，牧区经济合作组织的发展仍处在初级阶段。富裕户+贫困户，嘎查+牧户形式将持续一段时间，在这一问题上不能脱离牧区现有条件，也不能完全行政干预。
（四）牧区经济发展的思考
相比之下，有大型工业的旗，经济实力雄厚，对牧区经济的发展做出了贡献，主要在旗镇建设上比较明显。比如：鄂温克旗、新巴尔虎右旗都有较大的煤矿、石油，这对旗财政贡献很大。我们认为，牧区旗的建设中开采有价值的规模大的矿产资源可行，但有一个现象不得不引起重视，即资源开发遍地开花。这对草原及草原畜牧业的危害极大。比如：有的牧户周围全是这个矿那个矿，大型车辆践踏牧户草场，而且把污染物随意扔掉，牲畜食后死亡。还有到处勘探石油及其它矿产，炸草场，结果周围牧户房屋倒塌、裂缝等恶性行为不少见。这一现象在全区各旗县均有不同程度的存在，应当引起各级政府部门的高度重视。
（五）新牧区建设问题
在新牧区建设中应当壮大嘎查集体经济的整体水平。嘎查在新牧区建设中发挥举足轻重的作用。这里值得一提的是新巴尔虎左旗阿木古楞镇巴音塔拉嘎查的做法。巴音塔拉嘎查现有53户、183人，牲畜3.4万头只，其中2.2万头只是本嘎查的，其它是嘎查外的牲畜。嘎查草场面积为297平方公里。牧民人均收入3300元以上，在本旗属前位。嘎查集体财产有，车辆、摩托车、300亩饲料基地、牲畜3000多只。发展保护集体牲畜上主要采取，只承包给较有困难牧户，每年保证20%的纯增（当年羔，牧户和嘎查8：2分），这一措施对牧户发展畜牧业帮助很大。一方面达到扶持牧户的目的，另一方面集体经济也随之壮大。另外，富裕户有责任带贫困户，脱贫致富。从2000年开始重视草场保护工作。在保护上，一是休牧和采食时间要严格把握；二是全嘎查每年从5月20日起休牧，休牧期间嘎查为牧民免费提供集体机动草场放牲畜；三是从2003年起种草成功，主要是多年生草和青贮等。除此之外，嘎查在旗里购买楼房，建立网站为牧民提供信息，此外为本嘎查牧民提供免费住宿。
（六）牧区缺乏劳动力
上世纪80年代初，牧区实行草畜双承包责任制时，大量外地人口进入牧区当羊倌，当时的羊倌如今已成为富裕户，或离开牧区或成为牧民中的一员。调研中发现，如今雇羊倌变的很难。缺劳力主要在内部解决，逢灾年时周围地区，如兴安盟等东部地区的蒙族当羊倌的居多。
四、几点建议
（一）完善制度，持续利用草场
我们认为草场利用上，不可一刀切，牧区内部也区别对待。锡盟等地牧户草场已经落实到户，户户基本圈起来，而且把牲畜减少到一个羊单位20亩以内，效果如何值得思考。我们认为，应继承传统游牧业的合理部分，在草场利用上能否灵活一些，听取当地牧民的呼声，发挥他们的聪明才智？草场使用权只有圈起来一种办法吗？为什么呼伦贝尔牧业四旗现有围栏少、户均牲畜多，草场仍保持较好呢？
（二）保护现有草原畜牧业
要用草原畜牧业的规律衡量工作标准，游动是其根本，有条件的地方大游动，例如苏木组织的夏营地游牧；没有条件的地方可嘎查内游牧，联户游牧等。其目的一是草场休养生息，二是牲畜获得各种营养抓水膘。
（三）建设新牧区要脚踏实地，不能一哄而起
充分尊重广大牧民的意愿。国家、自治区先后出台了解决“三牧”问题的好的政策，但落实不力，很多牧民都不了解。建设新牧区的核心力量是牧民，不发挥牧民的积极性、聪明才智，没有他们的参与，建设新牧区是空壳。建设新牧区的关键一环应当是壮大嘎查集体，只有嘎查集体壮大，才能为一方牧民服务。
（四）牧区合作经济组织的发展中，壮大嘎查集体经济，依此带动各类合作组织的发展是一个捷径
一方面要发挥嘎查内部的能动性，避免行政干预；另一方面当地政府应当提供宽松的环境和服务，比如，筹集资金渠道，争取符合当地的项目，其中尤与草场、科学养畜相关的项目为首选，还有德才兼备的管理人才等方面的扶持和鼓励政策等。
（五）牧区要适度开发矿产资源
有较大规模的大型资源开发对牧区经济全面发展有利，但要采取强有力措施制止草原上乱开滥挖，到处开矿，破坏草原生态环境，给牧民带来巨大经济损失的非法行为。
（六）牧区政策要因地制宜
我区牧区辽阔，资源富集程度不一，由于雨水气候条件有别，其生产生活状况不同，因此制订政策要区别对待牧区、牧区内部。现在有些项目太细化，不符合当地自然生态条件，这种不符合牧区条件的例子不少，因此在政策制定层面上要合理把关，科学把关。
2006年7月份，内蒙古社会科学院牧区经济研究所部分科研人员对呼伦贝尔市四个牧业旗进行为期20天的调研（调研顺序是鄂温克旗、陈巴尔虎旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗）。调研以嘎查为切入点，以户为基本点，涉及牧区生产生活各个领域。我们在调研中选择较能反映当地情况的两类嘎查，一是较富裕嘎查，一是较贫困嘎查。采取与书记、嘎查达面对面交谈，解剖嘎查总体情况及所遇到的方方面面的问题、经验教训等。对所在地选定的嘎查进行详细了解之后，其嘎查中选择两到三户家访。因为牧民分散居住，无法家访多户，因此，只选其中的较能反映本嘎查典型情况的一两户，并与牧户直接交流，了解生产生活各方面的情况、问题等。此次共走访了4个旗8个苏木镇、11个嘎查、16户牧民家。在实地调研中掌握了大量第一手资料。
二、对呼伦贝尔市牧业四旗的感受
呼伦贝尔市四个牧业旗的调研中感受最大的是：1.有少数苏木集体走夏营盘，仍保持着传统游牧业的低投入、低成本、高效益。比如，陈巴尔虎旗乌柱尔苏木莫日格乐高勒夏营盘。夏营盘上一群群羊群悠闲地吃草，骑马的牧民跟在后面陶醉在大自然的怀抱。新巴尔虎左旗乌布尔宝力格苏木走一百多里地外的道劳得夏营盘。2.所调研地的苏木镇嘎查牧户都表示，每年的草料基本够。如果不够可在嘎查内部解决，不需要花大笔资金购进草料。这里一个关键的原因是牧户都有打草场，一般年景长势还可以，风调雨顺的话草料根本不愁，还把剩余部分向外卖。3.所调研的嘎查都有集体机动草场及部分牲畜、其它积累。这对嘎查牧户解决很大问题。比如每年休牧时期（3月15日～6月15日），牧户的牲畜不是圈在羊圈里，而是在嘎查的集体草场上放牧。还有，旱灾白灾时可动用机动草场，解决避灾。4.围栏少。从1996年开始，草场才落实到户，这样，围栏没那样泛滥。近两年开始，以退牧还草项目来带动牧户草场围栏的积极性。比如，有的嘎查去年就围栏15万亩草场。5.千只以上规模的牧户多。所到之处，500只以上羊群户居多。其中千只规模的户大致占1/4强。6.多数牧户仍保持着骑马放牧。这样一来，多数牧户有几匹至几十匹马。
三、存在的问题
（一）草场合理利用、持续利用问题
在调研中合理利用草场问题仍是头等大事。1.草场承包以前，鄂温克旗伊敏苏木和锡尼河西苏木夏营地是伊敏河、辉河。自从承包以来，尤其是1996年草场落实到户以来，牧民夏季无法走敖特尔，牲畜很难抓水膘，影响了畜牧业发展。伊敏苏木比鲁特嘎查是一个缺水的地方，苦于解决不了牲畜饮水问题及抓膘。例如：鄂温克旗伊敏苏木比鲁特嘎查现有86户，人口346人。以鄂温克族为主，占90%以上。贫困户7～8户。嘎查草场面积37万亩，其中打草场17万亩。1997年分配打草场，多数已围栏。嘎查牲畜24000头只，其中外来畜4000只，包给牧户。还有贫困户代放临近嘎查牲畜的较普遍。没有外出打工的，草场一年不如一年。一是牲畜头数倍增，一是自然灾害连年，尤其是旱灾频繁，植被长势差，也与围栏有关。围栏之后，固定一地，超载。1984年双承包责任制之前牲畜少，4～5千只，草场面积大。近年挖药材、种地的增多，湿地减少。从前的河流断层，周围变成耕地。以前牧户不怎么走较远的草场，那些草场如今变成种地。1983年时40～50户，200多人，外来户不多。2.季节游牧对草场有利，对牲畜抓膘有利。陈巴尔虎旗乌柱尔苏木莫日格乐高勒夏营盘和新巴尔虎左旗乌布尔宝力格苏木这样的苏木夏营盘对恢复草场和草原畜牧业非常有利。牧民一来恢复冬季草场，二来牲畜到水草丰美的凉爽草场，既补充营养又能抓水膘，牧民非常欢迎。苏木干部牧民担心的问题是这些苏木夏营盘到目前为止没有明确的法定归属。既不是苏木的，也不是嘎查的，更不是牧户的，怕哪天丢掉这一块草场。之前已经出现把部分租给外地，租赁者圈起来不让牧户放牧，嘎查牧户气愤地把围栏的铁丝给拔掉的事情。牧户认为，曾经的草场联户分配对畜牧业较有利，现在过于细划，对草场、畜牧业不利。一是草场固定一地，保护小片，失去大片，最终全部恶化。二是对畜牧业非常不利，牲畜是因季节不同而采食不同的营养草。固定一地，已出现牲畜缺营养补这补那的问题。3.划分草场不合理引起牧户无法利用草场。例如，陈巴尔虎旗呼和淖尔镇乌布尔淖尔嘎查牧民草场是长条分的，长度50公里，窄度是100米，没法利用，希望重新划分方块。4.有位老牧民认为，草原生态被破坏与种地有关。曾经水草丰美的兴安北麓夏营盘如今已成为大面积耕地，这样一来，吸引大气层的磁场削弱了，牧民又失去凉爽的夏营地，无法游动，也无法使草原休养生息。
总的看，牧业四旗草场还没有大面积被围栏，但已加快了围栏步伐。当地干部、牧民对草场围栏持怀疑态度，部分人持观望态度，部分人持反对态度，其中尤以老牧民居多。牲畜不能自由采食，如何抓膘？围栏是草场持续发展的唯一途径吗？
（二）牧区贫困户问题
如何评价牧区贫困户？我们所到之处，有少畜户或无畜户称之为贫困户，但这种概念已不现实了。少畜户或无畜户不等于贫困户，因为他们有数目不小的草场，一年可纯收益几千至几万元。再加上在嘎查内部打工，主要从事牛羊倌或打杂，每月酬金为现金收入几百元或实物分配，足以满足日常开支。调研中发现，多数少畜户或无畜户就在本嘎查富裕户中打工。为数不多的人外出打工。比如：鄂温克旗伊敏苏木比鲁特嘎查牧民真洁，30岁，3口之家。孩子10岁，上小学。家有十几头牛，草场800亩左右，从1997年起开始在嘎查内打工，给富裕户放牛（每年9月到第二年4月），每月工资1000元。此外，租赁草场，每年的价格不同，每亩2～3元或4～5元。
（三）牧区经济合作组织问题
调研中发现，多数合作形式是贫困户、少畜户给富裕户打工。还有少数嘎查牵头建立养羊协会、羊绒协会、奶牛协会等。我们认为，牧区经济合作组织的发展仍处在初级阶段。富裕户+贫困户，嘎查+牧户形式将持续一段时间，在这一问题上不能脱离牧区现有条件，也不能完全行政干预。
（四）牧区经济发展的思考
相比之下，有大型工业的旗，经济实力雄厚，对牧区经济的发展做出了贡献，主要在旗镇建设上比较明显。比如：鄂温克旗、新巴尔虎右旗都有较大的煤矿、石油，这对旗财政贡献很大。我们认为，牧区旗的建设中开采有价值的规模大的矿产资源可行，但有一个现象不得不引起重视，即资源开发遍地开花。这对草原及草原畜牧业的危害极大。比如：有的牧户周围全是这个矿那个矿，大型车辆践踏牧户草场，而且把污染物随意扔掉，牲畜食后死亡。还有到处勘探石油及其它矿产，炸草场，结果周围牧户房屋倒塌、裂缝等恶性行为不少见。这一现象在全区各旗县均有不同程度的存在，应当引起各级政府部门的高度重视。
（五）新牧区建设问题
在新牧区建设中应当壮大嘎查集体经济的整体水平。嘎查在新牧区建设中发挥举足轻重的作用。这里值得一提的是新巴尔虎左旗阿木古楞镇巴音塔拉嘎查的做法。巴音塔拉嘎查现有53户、183人，牲畜3.4万头只，其中2.2万头只是本嘎查的，其它是嘎查外的牲畜。嘎查草场面积为297平方公里。牧民人均收入3300元以上，在本旗属前位。嘎查集体财产有，车辆、摩托车、300亩饲料基地、牲畜3000多只。发展保护集体牲畜上主要采取，只承包给较有困难牧户，每年保证20%的纯增（当年羔，牧户和嘎查8：2分），这一措施对牧户发展畜牧业帮助很大。一方面达到扶持牧户的目的，另一方面集体经济也随之壮大。另外，富裕户有责任带贫困户，脱贫致富。从2000年开始重视草场保护工作。在保护上，一是休牧和采食时间要严格把握；二是全嘎查每年从5月20日起休牧，休牧期间嘎查为牧民免费提供集体机动草场放牲畜；三是从2003年起种草成功，主要是多年生草和青贮等。除此之外，嘎查在旗里购买楼房，建立网站为牧民提供信息，此外为本嘎查牧民提供免费住宿。
（六）牧区缺乏劳动力
上世纪80年代初，牧区实行草畜双承包责任制时，大量外地人口进入牧区当羊倌，当时的羊倌如今已成为富裕户，或离开牧区或成为牧民中的一员。调研中发现，如今雇羊倌变的很难。缺劳力主要在内部解决，逢灾年时周围地区，如兴安盟等东部地区的蒙族当羊倌的居多。
四、几点建议
（一）完善制度，持续利用草场
我们认为草场利用上，不可一刀切，牧区内部也区别对待。锡盟等地牧户草场已经落实到户，户户基本圈起来，而且把牲畜减少到一个羊单位20亩以内，效果如何值得思考。我们认为，应继承传统游牧业的合理部分，在草场利用上能否灵活一些，听取当地牧民的呼声，发挥他们的聪明才智？草场使用权只有圈起来一种办法吗？为什么呼伦贝尔牧业四旗现有围栏少、户均牲畜多，草场仍保持较好呢？
（二）保护现有草原畜牧业
要用草原畜牧业的规律衡量工作标准，游动是其根本，有条件的地方大游动，例如苏木组织的夏营地游牧；没有条件的地方可嘎查内游牧，联户游牧等。其目的一是草场休养生息，二是牲畜获得各种营养抓水膘。
（三）建设新牧区要脚踏实地，不能一哄而起
充分尊重广大牧民的意愿。国家、自治区先后出台了解决“三牧”问题的好的政策，但落实不力，很多牧民都不了解。建设新牧区的核心力量是牧民，不发挥牧民的积极性、聪明才智，没有他们的参与，建设新牧区是空壳。建设新牧区的关键一环应当是壮大嘎查集体，只有嘎查集体壮大，才能为一方牧民服务。
（四）牧区合作经济组织的发展中，壮大嘎查集体经济，依此带动各类合作组织的发展是一个捷径
一方面要发挥嘎查内部的能动性，避免行政干预；另一方面当地政府应当提供宽松的环境和服务，比如，筹集资金渠道，争取符合当地的项目，其中尤与草场、科学养畜相关的项目为首选，还有德才兼备的管理人才等方面的扶持和鼓励政策等。
（五）牧区要适度开发矿产资源
有较大规模的大型资源开发对牧区经济全面发展有利，但要采取强有力措施制止草原上乱开滥挖，到处开矿，破坏草原生态环境，给牧民带来巨大经济损失的非法行为。
（六）牧区政策要因地制宜
我区牧区辽阔，资源富集程度不一，由于雨水气候条件有别，其生产生活状况不同，因此制订政策要区别对待牧区、牧区内部。现在有些项目太细化，不符合当地自然生态条件，这种不符合牧区条件的例子不少，因此在政策制定层面上要合理把关，科学把关。