建立和夯实严格的报告制度，反对无纪律无政府现象，加强中共中央和中央军委的集中统一领导，就是毛泽东1948年的开篇之作。

1948年初的形势

　　到1948年，解放战争转入战略进攻已经半年。这半年，共消灭国民党军正规军12个整编师（军）部、54个旅（其中28个整旅），非正规军100个团，共75万人。

　　1947年，刘（伯承）邓（小平）、陈（毅）粟（裕）、陈（赓）谢（富治）三路大军完成了在中原的战略展开，把战争的主要战场从黄河以北扩展到江淮河汉之间，创建了桐柏、江汉、鄂豫、皖西解放区，并将豫陕鄂和豫皖苏两个解放区连成一片。晋察冀野战军继发起清风店战役，歼灭国民党军第3军主力之后，又发起石家庄战役，于11月12日解放石家庄，将晋察冀解放区和晋冀鲁豫解放区连成一片。晋冀鲁豫军区部队于12月28日攻克运城，将晋南广大地区（除临汾一座孤城外）全部解放。西北野战军于8月发起沙家店战役，歼灭胡宗南集团三大主力之一的整编第36师师部及两个旅。从此，西北野战军转入战略反攻，接着发起黄龙、延清战役，歼灭国民党军1.6万人。陕甘宁解放区除延安、甘泉、鄜县（今富县）、庆阳、合水、盐池、定边等县城和沿公路的一些据点外，被胡宗南集团侵占的广大地区已经收复。东北民主联军于1947年九十月间发动秋季攻势，经过杨家杖子、威远堡等战斗，共歼灭国民党军6.9万人，攻克城市10余座，迫使国民党军收缩于中长、北宁路沿线20余座城市。12月15日，东北民主联军开始发动冬季攻势，12月28日攻克彰武，歼灭国民党军9000余人。
　　在解放军节节胜利的形势下，个别部队出现了违反军纪的现象。1948年1月2日，西北野战军副政委兼陕甘宁晋绥联防军政委习仲勋在给联防军司令员贺龙并报中央的报告中说：去秋攻克高家堡时，没收敌军大部分官佐以至连排班长及其家属的财物，导致沿途乞食赴榆林者不少;对商人及摊贩大部没收，给榆林商人极坏之影响。毛泽东转发了此报告，并加写批语：“我军到任何地方，原则上不许没收任何商店及向任何商人捐款。官僚资本，在该地成为根据地时，亦只许由民主政府接收经营，不许军队没收和破坏。军队给养应取自于敌人仓库、地主阶级、土地税及政府向商人征收之正当的营业税及关税。没收敌军官佐家属的财产，亦是完全错误的。高家堡破坏纪律的行为，应追究责任，并向全军施行政策教育與纪律教育。”
　　1947年，刘邓、陈粟、陈谢三路大军经略中原是晋冀鲁豫和华东两个野战军共同完成的。到1948年，战争的规模越来越大，大兵团作战成为常态，需要两个野战军共同完成一场战役的战机会越来越多。因此，中共中央和中央军委对部队的组织纪律性的要求越来越高。不仅部队各级都要加强纪律性，野战军和大军区一级更必须加强纪律性。

“政策和策略是我党我军的生命”

　　1947年，解放区已普遍开展土改。群众发动后，不少地方发生“左”的倾向。针对这一问题，毛泽东在修改任弼时1948年1月12日将在西北野战军前委扩大会议上的讲话稿《土地改革中的几个问题》时，加写道：“我们必须按照实际情形去划分阶级，进行土改，决不可将本来不是地主富农的人们人为地划成地主富农，错误地扩大打击面，打乱革命阵线，帮助敌人，孤立自己。这是一个极端重大的问题，必须引起全党同志的注意。”
　　这种“左”的倾向在老解放区也影响到一些城市。1947年12月4日，晋察冀军区司令员兼政委聂荣臻在晋察冀野战军前委扩大会议上说：“石家庄解放以后，有两种情形：工人要修复铁路，恢复工厂;农民却要分商店，拆房子。”“不错，土改是为农民，但我们不能走农民路线，我们对城市要有正确的政策，盲目地仇视城市是错误的。”1948年3月14日，东北军区副政委兼东北野战军政委罗荣桓在东北军区政治工作会议的报告中指出：“我们不能满足于群众的自发，只依靠自发很容易产生偏向。以往我们部队的诉苦运动激发了战士的阶级仇恨，提高了战士的勇气，但有的还没有提高到党的政策水平，因而发生了破坏城市工商业的现象。辽中台安、盘山一扫而光，鞍山也受到破坏，这可能也受到了土改斗争中‘左’的偏向的影响。贫雇农为骨干，这是指乡村而言，在城市就不适用。姓‘穷’的打姓‘富’的，也只是打地主，不打工商业。”
　　随着许多城市的解放，城市政策、财经政策、工商业政策、知识分子政策、文化教育政策等都被提上了议事日程。
　　1948年1月15日，毛泽东和周恩来、任弼时出席了在杨家沟召开的西北野战军前委扩大会。在会上，毛泽东作了长篇讲话。他说：“内战打了一年半，蒋介石已完全陷入孤立，这是在抗战以前、抗战中间甚至抗战胜利后一个时期内都没有过的事情。那么，蒋介石的孤立是不是等于我们的胜利？是不是我们就可以不要全民族绝大多数人口参加的民族统一战线了？我看不能这样讲。蒋介石孤立，是因为他代表地主阶级、官僚资产阶级的利益，是压迫人民的。有人说，共产党是蒋介石逼出来的，‘消灭了一个共产党，同时制造了十个共产党;消灭了十个共产党，同时制造了一百个共产党’，结果弄得人人离心，个个厌恶，共产党越来越大。这是一方面的真理。但是，还有另一方面的真理，就是我们政策的正确。如果我们的政策不正确，比如侵犯了中农、中等资产阶级、小资产阶级、民主人士、开明士绅、知识分子，对俘虏处理不当，对地主富农处理不当，在统一战线问题上犯了错误，那就还是不能胜利，共产党会由越来越多变成越来越少，蒋介石的孤立会变成国共两方面都孤立，人民不喜欢蒋介石，也不喜欢共产党。这个可能性是有的，在理论上不是不存在的。” 　　毛泽东这一段话深刻地阐明了政策正确性关系到革命胜利。后来，毛泽东将此概括为“须知政策和策略是我党我军的生命”。
　　1月18日，毛泽东为中共中央起草《关于目前党的政策中的几个主要问题》，指出：“‘贫雇农打江山坐江山’的口号是错误的。在乡村，是雇农、贫农、中农和其他劳动人民联合一道，在共产党领导之下打江山坐江山，而不是单独贫雇农打江山坐江山。在全国，是工人，农民（包括新富农），独立工商业者，被反动势力压迫和损害的中小资本家，学生、教员、教授、一般知识分子，自由职业者，开明士绅，一般公务人员，被压迫的少数民族和海外华侨，联合一道，在工人阶级（经过共产党）的领导之下，打江山坐江山，而不是少数人打江山坐江山。”

建立严格的报告制度

　　此时，全国胜利已经在望。形势要求中共迅速克服存在于党内和军内的任何无纪律无组织状态，把一切必须和可能集中的权力集中于中央。建立严格的报告制度就是中共中央为此而采取的重要步骤。
　　为此，1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草了《关于建立报告制度》的党内指示。要求：“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月向中央和中央主席作一次综合报告，报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决方法。”“我们所以规定这项政策性的经常的综合的报告和请示的制度，是因为党的第七次全国代表大会以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了或者不充分明了他们重要的（不是次要的或技术性的）活动和政策的内容，因而发生某些不可挽救，或難以挽救的，或能够挽救但已受了损失的事情。而那些事前请示、事后报告的中央局或分局，则避免了或减少了这样的损失。从今年起，全党各级领导机关必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯。”
　　指示要求：“各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示，并且照过去规定，每月作一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，从今年起，每两个月要作一次政策性的综合报告和请示。此项报告和请示的内容是：关于该军纪律，物质生活，指战员情绪，指战员中发生的偏向，克服偏向的方法，技术、战术进步或退步的情况，敌军的长处、短处和士气高低，我军政治工作的情况，我军对土地政策、城市政策和俘虏政策的执行情况和克服偏向的方法，军民关系和各阶层人民的动向等。”“我们规定此项政策性的综合报告的理由，和上述中央局和分局应作综合报告的理由相同。”
　　3月25日，毛泽东又为中共中央起草了上述制度的补充规定：“（一）你们对于下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题（军事、土改、财政、经济、整党、政权、外交、工青妇运、宣传、组织、文教、城工、肃反、打人杀人及对待中间人士等），不论是用电报发出的或用书面发出的，均须同时发给中央一份。（二）下级向你们所作政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知我们，文长者摘要电告或函告。（三）每一个中央委员、中央候补委员均有单独向中央或中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利。”

通过表扬和批评，将报告制度夯实

　　中共中央和中央军委提出上述要求后，有些地区和部队执行得较好。1948年8月上旬，中央军委收到了华北军区第一副司令员、华北野战军第一兵团司令员兼政委徐向前和第一兵团副司令员兼副政委周士第所作《关于晋中战役后部队情况及整训计划的报告》。毛泽东看完后很高兴，决定将其转发各野战军、各军区、各中央局和中央分局，并于14日为中共中央及中央军委起草转发此报告的电报，指出：“我们希望一切野战兵团和一切后方军区均有这样的内容充实有分析有结论的报告。”
　　毛泽东同时对有些部队存在的事先不请示事后不报告的倾向敲响了警钟：
　　但是在军队中对于重要的训练计划和作战计划、训练经过和作战经过、政策教育和执行政策经过等重大事项，事前既不请示，事后又不报告，仍然将自己所指挥的野战兵团或军区机关部队看成好像一个独立国，对于中央发动党内反对这种无纪律状态的危险倾向，仍然没有认真地检讨和反省这样一种现象，是还没有完全消灭的。我们现在向一切兵团及军区的负责同志们提出警告，在战争第三年内，我们将要求你们严格执行及时的完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令。对于事前请示事后报告的内容，必须是有分析有结论的，而不是空洞无物的;必须是既说优点长处，又说缺点错误，而不是只说优点长处不说或少说缺点错误的。
　　自从中共中央发出建立严格的报告制度的指示后，各地区的负责人一般都能按时向中央作综合报告，但是也有少数地区迟迟不向中央作综合报告。中共中央东北局书记林彪就是如此。毛泽东在批转徐向前、周士第电报后的第二天，也就是8月15日，又为中共中央起草致中共中央东北局和东北局书记林彪的电报，对林彪和东北局收到1月7日关于报告制度的规定6个月以来，经过几次催促仍然不向中央作报告提出严肃批评。电报说：今年5月、7月两次催促你们，你们不申明理由，近日再催，你们才申明是“常委各同志均极忙碌，事实上只各顾自己所分的工作，并皆对各部门的工作难求得全部了解，对作全貌的报告遂感困难”“缺乏向中央作综合报告的材料来源”等等。电报指出：“这些理由是不能成立的”，“完全不了解你们在这件事上何以采取这样的敷衍态度”。电报以关内各中央局和东北局作比较说：“关内各中央局领导同志所处环境，均不如你们好，均无如你们那样畅通的交通工具”，“像大别山那样严重的环境，邓小平同志尚且按照规定向中央主席作了综合性报告”，“你们的环境比大别山好得多，何以你们反不能作此项报告？”“在这件事上在你们心中存在着一种无纪律思想。”