论文部分内容阅读
全面推进乡镇综合配套改革，是解决影响农村发展带根本性、基础性、长远性问题而采取的重大举措。湖北省在乡镇事业单位改革中，以加强农村公益服务为目的，大胆创新管理体制和运行机制，在单位转变性质，人员转变身份，实现全员养老保险的同时，加大财政投入力度，建立“以钱养事”的新机制。
一、坚持体制创新，培育公益性服务主体
加快农村公益性事业的发展，政府职能必须到位，事业站所体制必须创新，公益性服务需要探索新的实现形式。通过市场机制履行政府的公益性服务职能，首先要培育服务领域的市场主体。我省针对以前“七站八所”“线断、网破、人散”、农村公益服务“有牌无人，有名无实，有人无技”的实际，认真实行“一保、两转、三制”。
“一保”是乡镇事业单位全员养老保险。凡是经组织人事劳动部门办理正式手续的在编在岗人员，都参加事业单位基本养老保险。社保经办机构为参保人员从1995年1月起补建基本养老保险个人账户。省财政筹措12.6亿元，帮助建立乡镇事业单位基本养老保险制度。
“两转”：一是转变单位性质。除农村中小学校、卫生院、财政所（加挂经管站牌子）以及规定的延伸派驻机构外，乡镇其它事业单位在清退非在编人员的基础上转为服务组织，到民政部门办理登记手续，成为独立法人。转制后的服务组织原承担的执法职能统一由县级行政主管部门行使，原承担的行政职能分别并入乡镇党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。二是人员转变身份。乡镇事业单位转制后，所有人员退出事业编制管理序列，其个人档案资料移交县（市、区）人才交流服务机构或劳动保障就业机构代管。
“三制”：在“两转”的基础上，各地探索出农村公益性服务的三种运行模式。一是委托服务制。原乡镇事业单位转制为服务组织后，既承担乡镇政府委托的公益性职能，又从事经营性服务。乡镇政府提出公益性服务项目，与服务组织签订合同，明确经费数额和考核方式。服务组织接受委托后，组织人员完成合同规定的公益性服务项目。这种形式对转制单位和人员冲击较小，在改革的过渡时期，采取这种形式有利于保持稳定。二是定岗招聘制。乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门，面向社会公开招聘具有从事公益性服务资质的人员，从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理。这种形式改革比较到位，服务效果比较明显，农民比较满意，正逐步成为主导运行模式。三是县级行政主管部门派出制。县级行政主管部门会同人事部门根据需要设置一定的服务岗位，从原乡镇事业单位人员中公开招考、择优录用工作人员，签订一定期限的聘用合同，派驻乡镇或区域专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出，乡镇和县（市、区）业务主管部门共同对派驻人员进行考核，人员实行动态管理。这种形式基本保持了业务主管部门对基层服务的管理，能较好地实现条块结合。具体采用哪种形式，全省不作统一规定，由市（州）或县（市、区）根据当地实际决定。一个市（州）或一个县（市、区）对一种行业的公益性服务采取一种形式。无论采取哪种形式，都要体现“以钱养事”的要求，都要改革用工制度和分配制度，都要让农民群众得到实惠。与此同时，充分发挥其他服务组织的作用，鼓励大专院校、科研院所、工商企业和专业人员公平参与农村公益性事业的招标，努力构建服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化，政府扶持和市场引导相结合，无偿服务和有偿服务相结合的新型农村公益性服务体系。
二、坚持政府主导，切实履行公益性服务职能
对政府承担的公益性服务职能实行“以钱养事”，是政府职能的转化和强化。因此我省明确规定，县乡政府是提供农村公益性服务的责任主体，并要求在确定项目、保障经费、人员聘用、合同管理等方面，进一步强化政府的主导作用。
在确定项目方面，省里依据法律法规和政策的规定、财力的许可及农民的基本需求，分别就农业技术服务、畜牧兽医服务和监督、水利技术服务、计划生育服务、文化体育服务、广播电视服务等，提出了11类74项农村公益性服务的基本内容，供各地在实际工作中参考。乡镇政府或县（市、区）业务主管部门结合当地的实际，拟定本地的具体的公益性服务项目。对突发性、不可预见性的公益性服务项目临时安排。
在保障经费方面，要求各地做到“三个不变”，即乡镇公益性事业单位原有国有资产产权不变，保障公益性服务的经费渠道和原有基数不变，乡镇公益性事业固定资产的投资主体不变，并在此基础上，保证在“十一五”期间政府投入有较大幅度的增长。确定县级财政最低预算标准：种植业每亩不低于1元；畜牧防疫每户不低于2元；文化体育每人不低于0.5元。计划生育按有关规定核定预算，广播电视、水利、水产、农机和其他社会公益性事业也要根据实际，确定最低预算标准。省级财政对农村公益性事业投入实行倾斜。从2005年起省财政对46个粮食主产区，按每个乡镇3万元的标准，安排专项资金，补助公益性农业技术推广。2006年对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技服务（含水产、农机）、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，按每个农业人口5元的标准确定。从2007年起，省财政按每个农业人口10元的标准对乡镇农村公益性事业进行补助，全省共计4亿元，乡平40万元。
在人员聘用方面，试行农村公益性服务人员资格准入制度。从事农村公益性服务的人员，必须具备相应的资格。资格审定由县级业务主管部门和人事部门共同负责。按照公开、平等、竞争、择优的原则，通过面向社会公开考试、考核等办法，聘用服务人员。对长期坚持在基层直接从事农村公益性服务的骨干技术人员，特别是国家大中专学校毕业分配到乡镇工作的技术人员，在聘用时应给予一定的政策倾斜。实行合同聘用和岗位管理制度，实现由身份管理向岗位管理转变。严格控制岗位总数。对选择定岗招聘制或业务主管部门派出制的行业，以县为单位，乡镇财经所、国土资源所、林业管理站和由县（市、区）派驻的动物防疫监督、血吸虫防治人员，加上乡镇定岗招聘从事农村公益性服务的人员（或县级业务主管部门派出的从事农村公益性服务的人员），按乡镇平均40个岗位进行总量控制。加强服务人员业务培训。由县（市、区）业务主管部门制定培训计划，选定符合条件的培训机构, 对农村公益性服务人员，分批进行年度培训。
在合同管理方面，对农村公益性服务实行项目合同管理。合同对服务内容、经费标准、时间要求、考核结算、兑现办法等做出严格的约定。服务项目一次性发包到服务主体，不得转包。合同期限按不同行业特点确定，一般以2年左右为宜。合同落实情况，由乡镇政府和县（市、区）业务主管部门共同考核。建立村民代表、专业技术人员和领导小组相结合的考核评价机制，推行服务对象签字登记制度、服务项目台帐管理制度和考核评价结果公示制度，加强对项目事前、事中、事后的监管。考核尽量做到量化，不能量化的采取群众满意率考核。
三、坚持稳步推进，确保改革取得实效
一是强化领导责任。推进乡镇事业单位改革，构建新型农村公益性服务体系，“一把手”是关键。省委、省政府主要领导同志亲自调研，亲自决策，亲自协调解决具体问题；各级党政主要负责同志亲自抓，切实担负起第一责任人的责任，为改革的推进提供了可靠的组织保证。省直有关部门按照省委、省政府的部署，结合本部门实际拟定了本行业改革的具体指导意见。省里针对改革中出现的各种问题，及时调研，完善政策，促进改革不断深化。二是严格执行政策。省委、省政府出台了一系列改革政策，各地加大落实力度，加强检查督办，及时预防和纠正工作中出现的政策偏差。认真落实事业单位基本养老保险政策，较好地解决了转制单位人员的后顾之忧。认真落实人员分流政策，妥善解决分流人员出路问题。省财政对分流在编在册人员给予一次性人平4000元奖励补助。目前，全省已有3万多人置换了身份。三是典型示范带动。省委、省政府坚持从实际出发，分类指导，不搞一刀切，不搞一律化，不硬性规定时间要求。四是加强考评验收。省里定期组织考评组对各县市改革情况进行考评，重点考评改革政策是否到位，支持资金是否到位，基本养老保险制度建立是否到位。对考评合格的给予表扬，对考评不合格的给予通报批评，限期整改。
随着“以钱养事”新机制的建立，农村公益服务出现了“四个改变”：在服务模式上，改“纸上谈兵”为以承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的“三承服务”；在工作作风上，改原来的“面上跑”为在“点上蹲”、“跟踪追”；在服务内容上，改原来的单一服务为多样化服务；在服务态度上，改“坐堂办公”为“上门服务”。取得了“服务队伍稳定，业务骨干保留；服务经费增加，工作条件改善；服务方式转变，工作责任增强；服务质量提高，农民满意提高；改革信心增强，不断规范深化”的良好效果。
一是乡镇事业站所全部完成整体转制。按照规定应转制的乡镇事业单位，全部整体转制为民办非企业服务组织或企业，在民政或工商部门办理了法人登记手续，成为独立法人，依法产生了法人代表。
二是转制单位人员全部退出事业编制管理序列，自愿置换身份人数有新进展。全省已有35723人自愿置换身份，占改革对象的46.1%。按规定标准发放了一次性补偿金（部分地方采取现金加资产补偿的办法）。
三是全面建立乡镇事业单位基本养老保险制度。目前，参保率达97.3%。部分地方还为职工办理了基本医疗保险，解除了转制人员的后顾之忧。
四是县级财政预算中用于公益性服务的经费有较大幅度增加。2006年全省县级财政安排农村公益性服务达45583.8万元，比2005年增长27.1%，为农村公益性服务的开展提供了有效保障。
五是公益性服务初步实行项目合同管理。各地按照《合同法》的规定，由乡镇政府或县级业务主管部门与服务组织或人员签订了服务合同，有些地方的服务中心还与服务人员签订了劳务合同，约定了双方的责任、权利和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核估算、兑现办法等事项。落实到项目的服务经费达到40731万元，占整个经费的89.3%。
六是通过竞争上岗大幅度精简了人员。改革后从事农村公益服务的总人数为36701人（乡均34.3人），比转制前实际总人数减少54510人，减幅59.8%。
七是初步开展了服务效果的日常考核。在考核的基础上，将考核结果与服务费用结算挂钩。多数地方由财政部门采取直接支付的办法直达给承担服务的主体。
一、坚持体制创新，培育公益性服务主体
加快农村公益性事业的发展，政府职能必须到位，事业站所体制必须创新，公益性服务需要探索新的实现形式。通过市场机制履行政府的公益性服务职能，首先要培育服务领域的市场主体。我省针对以前“七站八所”“线断、网破、人散”、农村公益服务“有牌无人，有名无实，有人无技”的实际，认真实行“一保、两转、三制”。
“一保”是乡镇事业单位全员养老保险。凡是经组织人事劳动部门办理正式手续的在编在岗人员，都参加事业单位基本养老保险。社保经办机构为参保人员从1995年1月起补建基本养老保险个人账户。省财政筹措12.6亿元，帮助建立乡镇事业单位基本养老保险制度。
“两转”：一是转变单位性质。除农村中小学校、卫生院、财政所（加挂经管站牌子）以及规定的延伸派驻机构外，乡镇其它事业单位在清退非在编人员的基础上转为服务组织，到民政部门办理登记手续，成为独立法人。转制后的服务组织原承担的执法职能统一由县级行政主管部门行使，原承担的行政职能分别并入乡镇党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。二是人员转变身份。乡镇事业单位转制后，所有人员退出事业编制管理序列，其个人档案资料移交县（市、区）人才交流服务机构或劳动保障就业机构代管。
“三制”：在“两转”的基础上，各地探索出农村公益性服务的三种运行模式。一是委托服务制。原乡镇事业单位转制为服务组织后，既承担乡镇政府委托的公益性职能，又从事经营性服务。乡镇政府提出公益性服务项目，与服务组织签订合同，明确经费数额和考核方式。服务组织接受委托后，组织人员完成合同规定的公益性服务项目。这种形式对转制单位和人员冲击较小，在改革的过渡时期，采取这种形式有利于保持稳定。二是定岗招聘制。乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门，面向社会公开招聘具有从事公益性服务资质的人员，从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理。这种形式改革比较到位，服务效果比较明显，农民比较满意，正逐步成为主导运行模式。三是县级行政主管部门派出制。县级行政主管部门会同人事部门根据需要设置一定的服务岗位，从原乡镇事业单位人员中公开招考、择优录用工作人员，签订一定期限的聘用合同，派驻乡镇或区域专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出，乡镇和县（市、区）业务主管部门共同对派驻人员进行考核，人员实行动态管理。这种形式基本保持了业务主管部门对基层服务的管理，能较好地实现条块结合。具体采用哪种形式，全省不作统一规定，由市（州）或县（市、区）根据当地实际决定。一个市（州）或一个县（市、区）对一种行业的公益性服务采取一种形式。无论采取哪种形式，都要体现“以钱养事”的要求，都要改革用工制度和分配制度，都要让农民群众得到实惠。与此同时，充分发挥其他服务组织的作用，鼓励大专院校、科研院所、工商企业和专业人员公平参与农村公益性事业的招标，努力构建服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化，政府扶持和市场引导相结合，无偿服务和有偿服务相结合的新型农村公益性服务体系。
二、坚持政府主导，切实履行公益性服务职能
对政府承担的公益性服务职能实行“以钱养事”，是政府职能的转化和强化。因此我省明确规定，县乡政府是提供农村公益性服务的责任主体，并要求在确定项目、保障经费、人员聘用、合同管理等方面，进一步强化政府的主导作用。
在确定项目方面，省里依据法律法规和政策的规定、财力的许可及农民的基本需求，分别就农业技术服务、畜牧兽医服务和监督、水利技术服务、计划生育服务、文化体育服务、广播电视服务等，提出了11类74项农村公益性服务的基本内容，供各地在实际工作中参考。乡镇政府或县（市、区）业务主管部门结合当地的实际，拟定本地的具体的公益性服务项目。对突发性、不可预见性的公益性服务项目临时安排。
在保障经费方面，要求各地做到“三个不变”，即乡镇公益性事业单位原有国有资产产权不变，保障公益性服务的经费渠道和原有基数不变，乡镇公益性事业固定资产的投资主体不变，并在此基础上，保证在“十一五”期间政府投入有较大幅度的增长。确定县级财政最低预算标准：种植业每亩不低于1元；畜牧防疫每户不低于2元；文化体育每人不低于0.5元。计划生育按有关规定核定预算，广播电视、水利、水产、农机和其他社会公益性事业也要根据实际，确定最低预算标准。省级财政对农村公益性事业投入实行倾斜。从2005年起省财政对46个粮食主产区，按每个乡镇3万元的标准，安排专项资金，补助公益性农业技术推广。2006年对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技服务（含水产、农机）、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，按每个农业人口5元的标准确定。从2007年起，省财政按每个农业人口10元的标准对乡镇农村公益性事业进行补助，全省共计4亿元，乡平40万元。
在人员聘用方面，试行农村公益性服务人员资格准入制度。从事农村公益性服务的人员，必须具备相应的资格。资格审定由县级业务主管部门和人事部门共同负责。按照公开、平等、竞争、择优的原则，通过面向社会公开考试、考核等办法，聘用服务人员。对长期坚持在基层直接从事农村公益性服务的骨干技术人员，特别是国家大中专学校毕业分配到乡镇工作的技术人员，在聘用时应给予一定的政策倾斜。实行合同聘用和岗位管理制度，实现由身份管理向岗位管理转变。严格控制岗位总数。对选择定岗招聘制或业务主管部门派出制的行业，以县为单位，乡镇财经所、国土资源所、林业管理站和由县（市、区）派驻的动物防疫监督、血吸虫防治人员，加上乡镇定岗招聘从事农村公益性服务的人员（或县级业务主管部门派出的从事农村公益性服务的人员），按乡镇平均40个岗位进行总量控制。加强服务人员业务培训。由县（市、区）业务主管部门制定培训计划，选定符合条件的培训机构, 对农村公益性服务人员，分批进行年度培训。
在合同管理方面，对农村公益性服务实行项目合同管理。合同对服务内容、经费标准、时间要求、考核结算、兑现办法等做出严格的约定。服务项目一次性发包到服务主体，不得转包。合同期限按不同行业特点确定，一般以2年左右为宜。合同落实情况，由乡镇政府和县（市、区）业务主管部门共同考核。建立村民代表、专业技术人员和领导小组相结合的考核评价机制，推行服务对象签字登记制度、服务项目台帐管理制度和考核评价结果公示制度，加强对项目事前、事中、事后的监管。考核尽量做到量化，不能量化的采取群众满意率考核。
三、坚持稳步推进，确保改革取得实效
一是强化领导责任。推进乡镇事业单位改革，构建新型农村公益性服务体系，“一把手”是关键。省委、省政府主要领导同志亲自调研，亲自决策，亲自协调解决具体问题；各级党政主要负责同志亲自抓，切实担负起第一责任人的责任，为改革的推进提供了可靠的组织保证。省直有关部门按照省委、省政府的部署，结合本部门实际拟定了本行业改革的具体指导意见。省里针对改革中出现的各种问题，及时调研，完善政策，促进改革不断深化。二是严格执行政策。省委、省政府出台了一系列改革政策，各地加大落实力度，加强检查督办，及时预防和纠正工作中出现的政策偏差。认真落实事业单位基本养老保险政策，较好地解决了转制单位人员的后顾之忧。认真落实人员分流政策，妥善解决分流人员出路问题。省财政对分流在编在册人员给予一次性人平4000元奖励补助。目前，全省已有3万多人置换了身份。三是典型示范带动。省委、省政府坚持从实际出发，分类指导，不搞一刀切，不搞一律化，不硬性规定时间要求。四是加强考评验收。省里定期组织考评组对各县市改革情况进行考评，重点考评改革政策是否到位，支持资金是否到位，基本养老保险制度建立是否到位。对考评合格的给予表扬，对考评不合格的给予通报批评，限期整改。
随着“以钱养事”新机制的建立，农村公益服务出现了“四个改变”：在服务模式上，改“纸上谈兵”为以承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的“三承服务”；在工作作风上，改原来的“面上跑”为在“点上蹲”、“跟踪追”；在服务内容上，改原来的单一服务为多样化服务；在服务态度上，改“坐堂办公”为“上门服务”。取得了“服务队伍稳定，业务骨干保留；服务经费增加，工作条件改善；服务方式转变，工作责任增强；服务质量提高，农民满意提高；改革信心增强，不断规范深化”的良好效果。
一是乡镇事业站所全部完成整体转制。按照规定应转制的乡镇事业单位，全部整体转制为民办非企业服务组织或企业，在民政或工商部门办理了法人登记手续，成为独立法人，依法产生了法人代表。
二是转制单位人员全部退出事业编制管理序列，自愿置换身份人数有新进展。全省已有35723人自愿置换身份，占改革对象的46.1%。按规定标准发放了一次性补偿金（部分地方采取现金加资产补偿的办法）。
三是全面建立乡镇事业单位基本养老保险制度。目前，参保率达97.3%。部分地方还为职工办理了基本医疗保险，解除了转制人员的后顾之忧。
四是县级财政预算中用于公益性服务的经费有较大幅度增加。2006年全省县级财政安排农村公益性服务达45583.8万元，比2005年增长27.1%，为农村公益性服务的开展提供了有效保障。
五是公益性服务初步实行项目合同管理。各地按照《合同法》的规定，由乡镇政府或县级业务主管部门与服务组织或人员签订了服务合同，有些地方的服务中心还与服务人员签订了劳务合同，约定了双方的责任、权利和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核估算、兑现办法等事项。落实到项目的服务经费达到40731万元，占整个经费的89.3%。
六是通过竞争上岗大幅度精简了人员。改革后从事农村公益服务的总人数为36701人（乡均34.3人），比转制前实际总人数减少54510人，减幅59.8%。
七是初步开展了服务效果的日常考核。在考核的基础上，将考核结果与服务费用结算挂钩。多数地方由财政部门采取直接支付的办法直达给承担服务的主体。