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人大常委会督办，是指人大决议、决定执行和审议意见研究处理情况的督促办理。这一概念在监督法中没有，但已成为实践操作中的习惯性用语。从应然层面看，人大常委会对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见的情况开展督办，既是监督法赋予的职权，也是增强人大常委会监督实效，促进“一府两院”工作落实的现实必要。从实然层面看，督办工作起步较晚，力度不大，效果不明显。探究其原因，人大理论研究者和实践操作者大多从制度的实效性考察出发，认为是人大常委会不敢于监督、不善于监督，“一府两院”不愿意监督、不配合监督。笔者认为，除此之外，还有几个法律问题未能廓清，成为人大常委会开展督办工作的重要制度障碍。
一、督办法律关系的主体、客体。主体是指法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。客体是指法律关系主体之间权利和义务的指向对象。明确督办法律关系的主体和客体，对于确定人大常委会督办工作的法律属性，明晰参与其中的国家机关的角色定位和权力、责任分配无疑至关重要。但目前理论界和实务界对此存在一些认识误区。“一府两院”依照宪法的规定，由人大产生，受人大监督。作为被监督者，不仅承担义务，而且享有权利，应为监督法律关系的主体，而不是客体。将被监督者视为客体的认识，容易矮化其作为主体的地位，忽视其应有的权利。笔者认为，人大督办法律关系的主体应包括：（1）人大及其常委会；（2）人大各专门委员会，虽然只是协助常委会开展督办工作，但其地位类似于西方议会中的各类常设委员会，即“行为中的国会”；（3）委员长会议或主任会议，因为负责处理督办日常工作，并享有程序性事项的决定权，因此，自然属于主体；（4）人大常委会办事机构，作为人大常委会对外行使权力的代表，同时也是督办具体工作的牵头、组织、协调单位，也应属于主体；（5）政府及其工作部门；（6）法院、检察院；（7）下一级人大及其常委会。至于人大常委会各工作机构，虽然与代表大会闭会期间的人大各专门委员会地位相当，但因不具有独立法人资格，不应作为主体，其职能宜通过常委会办事机构统一行使。人大督办法律关系的客体应为：（1）决议、决定的执行；（2）审议意见的研究处理。
二、“一府两院”的防御权。防御权的概念最早出现于德国联邦宪法法院1958年的“吕特判决”[1]，主要是指公民、法人、其他组织对抗公权力，防止生命、自由、财产受到公权力侵犯的权利，随后逐渐被宪法和行政法学者使用。一般用来指纵向法律关系中处于较弱势地位的一方抵御较强势地位一方的不法侵害的权利。如宪法中规定的公民的检举、申诉、控告权，批评、建议权等。又如，行政管理中赋予行政相对人的知情权、陈述权、申辩权等。防御权的设置不能从根本上改变纵向法律关系中主体间地位的不平等，但能有效防止处于优势地位的一方滥用权力，损害处于劣势地位一方的合法利益。人大与“一府两院”之间的监督与被监督关系同样属于纵向法律关系，因此，“一府两院”也理应享有防止监督者滥用监督权力的防御权。具体在督办工作中应有以下几种权利：（1）在主任会议、人大相关专门委员会、常委会办事机构督办决议、决定执行和审议意见研究处理情况时向其陈述工作權。政府及其部门、法院、检察院可以就决议、决定执行和审议意见研究处理所作的工作、存在的困难和问题以及下一阶段的工作计划进行陈述与说明。（2）向常委会会议报告时的陈述权。（3）常委会组成人员对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见情况不满意时，“一府两院”应享有申辩权。
三、督办规则中的法律责任。法律制度由法律规范组成，法律规范包括原则和规则，其中最重要的是规则。法律规则是采取一定的结构形式具体规定人们的法律权利、义务以及相应法律后果的行为规范。按照法理学界的通行学说，法律规则的逻辑结构由假定条件、行为模式和法律后果三部分组成。但督办工作的相关法律规则，却只有假定条件和行为模式，没有法律后果的规定。有一种观点认为，如果人大常委会组成人员对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见不满意，可以启动质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式。但从监督法的内容来看，“一府两院”没有按照上述行为模式的规定行为，与启动质询等监督方式之间在逻辑上既不是因果关系，也不是递进关系，而是并列关系。即“一府两院”未按上述行为模式行为不是启动质询等监督方式的前提，启动质询等监督方式也不是未按上述行为模式行为的否定性法律后果。笔者认为，应及时补充督办法律规则中的法律责任，对“一府两院”未按上述行为模式行为的，人大常委会应责令改正，并要求“一府两院”对相关责任人给予行政处分。对执行人大决议、决定和研究处理审议意见工作突出的单位和个人可以要求“一府两院”给予相应奖励。
四、刚性监督方式启动的实体要件。依照监督法的规定，质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式，因对“一府两院”有强烈的震慑力，犹如高悬的达摩克利斯剑，因而被称为刚性监督方式。有人认为，之所以人大决议、决定和审议意见落实不理想，是因为这些刚性监督方式启动少；之所以刚性监督方式启动少，是因为国家机关之间实际权力配置与法律规定存在差距。笔者认为这种理解有失偏颇。其实，之所以刚性监督方式启动少，还有法律规定不完善的地方。根据监督法的规定，全国人大常委会组成人员10名以上联名，设区的市以上的常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出对“一府两院”的质询案。主任会议或1/5以上常委会组成人员书面联名，可以提议组织特定问题的调查委员会。主任会议或1/5以上常委会组成人员书面联名，可以提出撤职案。但这些规定都只是启动的程序要件，尚缺实体要件，即在何种前提下启动这些刚性监督方式没有明确的标准。依照比例原则，公权力措施的手段必须合理、适当，但由于实体要件欠缺，其合理、适当的标准无从把握，进而造成刚性监督方式启动的或然性和偶然性。正因如此，委员长会议或主任会议对待启动刚性监督方式极为审慎，“一府两院”担心常委会组成人员随意启动转而借助党委的协调职能严格控制，最终使这些刚性监督方式成为各级人大常委会手中一只没有牙齿的老虎，一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。笔者建议，应尽快完善刚性监督方式启动的实体要件。就人大督办工作而言，在“一府两院”向人大常委会会议报告执行决议、决定和研究处理审议意见情况之后可设立一个评价标准，作为启动刚性监督方式的实体要件。如进行满意度测评，当满意票和基本满意票未达到2/3时，依程序启动刚性监督方式。
注释：
[1]引自http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv007198.html.
（作者单位：湖南省常德市人大常委会办公室）
一、督办法律关系的主体、客体。主体是指法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。客体是指法律关系主体之间权利和义务的指向对象。明确督办法律关系的主体和客体，对于确定人大常委会督办工作的法律属性，明晰参与其中的国家机关的角色定位和权力、责任分配无疑至关重要。但目前理论界和实务界对此存在一些认识误区。“一府两院”依照宪法的规定，由人大产生，受人大监督。作为被监督者，不仅承担义务，而且享有权利，应为监督法律关系的主体，而不是客体。将被监督者视为客体的认识，容易矮化其作为主体的地位，忽视其应有的权利。笔者认为，人大督办法律关系的主体应包括：（1）人大及其常委会；（2）人大各专门委员会，虽然只是协助常委会开展督办工作，但其地位类似于西方议会中的各类常设委员会，即“行为中的国会”；（3）委员长会议或主任会议，因为负责处理督办日常工作，并享有程序性事项的决定权，因此，自然属于主体；（4）人大常委会办事机构，作为人大常委会对外行使权力的代表，同时也是督办具体工作的牵头、组织、协调单位，也应属于主体；（5）政府及其工作部门；（6）法院、检察院；（7）下一级人大及其常委会。至于人大常委会各工作机构，虽然与代表大会闭会期间的人大各专门委员会地位相当，但因不具有独立法人资格，不应作为主体，其职能宜通过常委会办事机构统一行使。人大督办法律关系的客体应为：（1）决议、决定的执行；（2）审议意见的研究处理。
二、“一府两院”的防御权。防御权的概念最早出现于德国联邦宪法法院1958年的“吕特判决”[1]，主要是指公民、法人、其他组织对抗公权力，防止生命、自由、财产受到公权力侵犯的权利，随后逐渐被宪法和行政法学者使用。一般用来指纵向法律关系中处于较弱势地位的一方抵御较强势地位一方的不法侵害的权利。如宪法中规定的公民的检举、申诉、控告权，批评、建议权等。又如，行政管理中赋予行政相对人的知情权、陈述权、申辩权等。防御权的设置不能从根本上改变纵向法律关系中主体间地位的不平等，但能有效防止处于优势地位的一方滥用权力，损害处于劣势地位一方的合法利益。人大与“一府两院”之间的监督与被监督关系同样属于纵向法律关系，因此，“一府两院”也理应享有防止监督者滥用监督权力的防御权。具体在督办工作中应有以下几种权利：（1）在主任会议、人大相关专门委员会、常委会办事机构督办决议、决定执行和审议意见研究处理情况时向其陈述工作權。政府及其部门、法院、检察院可以就决议、决定执行和审议意见研究处理所作的工作、存在的困难和问题以及下一阶段的工作计划进行陈述与说明。（2）向常委会会议报告时的陈述权。（3）常委会组成人员对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见情况不满意时，“一府两院”应享有申辩权。
三、督办规则中的法律责任。法律制度由法律规范组成，法律规范包括原则和规则，其中最重要的是规则。法律规则是采取一定的结构形式具体规定人们的法律权利、义务以及相应法律后果的行为规范。按照法理学界的通行学说，法律规则的逻辑结构由假定条件、行为模式和法律后果三部分组成。但督办工作的相关法律规则，却只有假定条件和行为模式，没有法律后果的规定。有一种观点认为，如果人大常委会组成人员对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见不满意，可以启动质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式。但从监督法的内容来看，“一府两院”没有按照上述行为模式的规定行为，与启动质询等监督方式之间在逻辑上既不是因果关系，也不是递进关系，而是并列关系。即“一府两院”未按上述行为模式行为不是启动质询等监督方式的前提，启动质询等监督方式也不是未按上述行为模式行为的否定性法律后果。笔者认为，应及时补充督办法律规则中的法律责任，对“一府两院”未按上述行为模式行为的，人大常委会应责令改正，并要求“一府两院”对相关责任人给予行政处分。对执行人大决议、决定和研究处理审议意见工作突出的单位和个人可以要求“一府两院”给予相应奖励。
四、刚性监督方式启动的实体要件。依照监督法的规定，质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式，因对“一府两院”有强烈的震慑力，犹如高悬的达摩克利斯剑，因而被称为刚性监督方式。有人认为，之所以人大决议、决定和审议意见落实不理想，是因为这些刚性监督方式启动少；之所以刚性监督方式启动少，是因为国家机关之间实际权力配置与法律规定存在差距。笔者认为这种理解有失偏颇。其实，之所以刚性监督方式启动少，还有法律规定不完善的地方。根据监督法的规定，全国人大常委会组成人员10名以上联名，设区的市以上的常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出对“一府两院”的质询案。主任会议或1/5以上常委会组成人员书面联名，可以提议组织特定问题的调查委员会。主任会议或1/5以上常委会组成人员书面联名，可以提出撤职案。但这些规定都只是启动的程序要件，尚缺实体要件，即在何种前提下启动这些刚性监督方式没有明确的标准。依照比例原则，公权力措施的手段必须合理、适当，但由于实体要件欠缺，其合理、适当的标准无从把握，进而造成刚性监督方式启动的或然性和偶然性。正因如此，委员长会议或主任会议对待启动刚性监督方式极为审慎，“一府两院”担心常委会组成人员随意启动转而借助党委的协调职能严格控制，最终使这些刚性监督方式成为各级人大常委会手中一只没有牙齿的老虎，一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。笔者建议，应尽快完善刚性监督方式启动的实体要件。就人大督办工作而言，在“一府两院”向人大常委会会议报告执行决议、决定和研究处理审议意见情况之后可设立一个评价标准，作为启动刚性监督方式的实体要件。如进行满意度测评，当满意票和基本满意票未达到2/3时，依程序启动刚性监督方式。
注释：
[1]引自http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv007198.html.
（作者单位：湖南省常德市人大常委会办公室）