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【摘要】人民代表大会及其常务委员会是我国监督体系中最高层次、最具权威、最有法律效力的监督机关。我国人大制度的有效性是毋庸置疑的，但也存在一些有待改善的地方。进一步加强其针对性与实效性必须以宪法和监督法为基础，用好监督法赋予人大常委会的各项权能，才能逐步完善社会主义市场经济条件下法治国家的建设。
【关键词】人大 监督法 监督权 针对性 实效性
监督权是我国宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权。人民代表大会及其常务委员会作为国家权力的监督机关，是我国监督体系中最高层次、最具权威、最有法律效力的监督机关，是人民行使国家管理的权力的体现，是实现国家机构之间相互制约、保证国家机关正常运作的重要保障。在构建社会主义和谐社会的新形势下，不断加强人大监督工作的针对性与实效性是贯彻依法治国方略的需要，是建设社会主义法治国家的重要内容与要求。
监督权的主体、内容与方式
监督权的行使主体。人大监督权行使主体，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定是人大大会，以及闭会期间的常委会，人大代表的监督权三个相互联系的方面组成。按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）的规定，这里特指人大常委会拥有的监督权。《监督法》的颁布施行，使人大常委会对监督与被监督的关系有了法律上的规定，为各级人大常委会行使监督权提供了法律依据和保障。在我们讨论监督的针对性和实效性时，主要是从监督主体是人大常委会的角度上进行的。
被监督的主体。被监督的主体在监督法上就是“一府两院”，即政府、人民法院和人民检查院。“一府两院”作为法定公权力行使机关在法定的职责范围内履职的情况，当然也包括这些法定机关的工作人员在履行岗位职时是否“缺位”、“越位”和“不到位”。
监督的内容。按照监督法的规定有“四个规定动作”和三个自选动作。“四个规定动作”是：听取和审议“一府两院”的工作报告，即听取与审议人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、預算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查。“三个自选动作”是：询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。
监督的方式。听取报告与审议、检查、询问与质询、调查等，新时期还有视察、述职评议、受理信访等方式。
裁判主体与标准
裁判主体。在宪法与法律的意义上，判定人大常委会监督工作针对性与实效性的主体是两个即代表大会和选民。其中，直接判定主体只有一个，即人大代表大会。另一个裁判主体是选民，即有选举权人的公民。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。此外，还有以各种社会舆论为表征，以社会各种利益集团及其盟友为内在推动力的各种“院外”势力。现实中还有一个主体即“一府两院”，但人大不应该承认其裁判的身份，因为从权能关系上看，二者是监督与被监督的关系。
裁判的标准。判定人大监督工作的针对性与实效性的标准，首先，从根本上讲只有一个标准即法津标准，核心就是监督法的规定。监督法规定人大常委会的监督权就是要做好四个规定动作和三自选动作，做了就履行了法律的职责，就有了针对性。其次，有针对性是实效性的前提，没有针对性一定没有实效性。针对性就是要针对社会热点、重点与难点。热点难点来源，按监督法第九条规定有六个：本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。此外，人大常委会工作针对性与实效性判断标准除了符合法律要求外，就是同级党委的判断。凡是有利于党委工作目标的都会得到肯定，反之就会被否定，至少不妨碍中心与大局。
影响人大监督工作针对性与实效性的因素
体制性的制约因素。作为执政党其执政方式必然对人大监督权行使产生影响，表现在：有的地方党委以加强党的领导为由，无视人大的法定职能，对所辖区域内的各项事务管得过宽、过多、过细，代行或干预地方国家权力机关行使职权，导致地方人大难以发挥正常的功能；一些地方正在或已经推行“扩大党政交叉任职”，政府领导身兼行政和党内双重职务，这对于提高办事效率，精简领导职数无疑是有积极意义的，但对人大监督可能产生负面影响，使人大在监督中有畏难情绪，甚至不敢监督；还有些地方党政不分，党政行为一体化，表现为：一方面党委权力延伸到政府，党委代政府作决定，另一方面，政府事务党委化，政府官员以党委名义作决定，还有些政府事务性的决定是党政联合发文，这样人大更难以有效开展工作；还有上下级体制性的障碍、中央与地方的关系、上下级关系，也势必影响到监督权的行使，有可能出现监督对象以执行上级决定为由，使同级人大常委会难以有效地开展监督。
观念的因素。许多地方人大在监督与支持的关系上把监督理解为支持为主，监督为辅。认为国家权力机关和国家行政机关、审判机制、检察机关虽然职责分工不同，目标是完全一致的，所以人大应以支持为主。所谓“支持”就是“一府两院”提出的实质性都通过，人大仅在程序上严格把关，不对实质性内容提出置疑。认为人大对政府、法院、检察院的工作就是支持，违背了监督的本意，监督法中的监督工作是以监督为基础，立足于监督，而不是立足于支持。
传统文化因素。有几千年的封建专制史的中国虽有十分灿烂的优秀的古代文明，但缺少民主文化的传统。自秦王朝开创“以吏为师”以来，皇帝是所有子民的“家长”，各级地方官就是人民的“父母官”，长官就是当地的最高权威。每个地方只能有一个长官，其余机构及人员都是幕僚、参谋而已。长官面对社会的其他成员时，他们习惯的是“为民作主”，而不是竞争、协商、契约。我国是儒、法、道和佛等多元文化并存和信仰的国家，这既使中国人的思维有多维性，也使我们缺乏规则的权威意识。见佛拜佛，遇道拜道，需要谁拜“谁”，不管他们之间是否对立和矛盾。以工具性价值看待“信仰”，潜意识中缺少对“信仰”的敬畏感。当我们面对规则总是可以具体情况具分析具体处理时，常常会使规则的权威荡然无存。这使我们在面对监督与支持的关系时，有时根据需要选择规则，而不是以规则为准绳去衡量。
加强人大监督工作针对性与实效性的建议
首先，用足监督的权力。监督法不仅赋予人大常季会对“一府两院”工作审议，而且赋予了其询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的权力。有学者认为，关于询问和质询的规定，是地方人大常委会监督工作的一座“金矿”。其实监督法赋予人大的所有权力都是“金矿”。如果人大在执政党的领导下能把上述权力运用好、用足，那么其监督的效果一定大为不同。同时人大在行使监督权时也要遵守监督法的规定，接受社公开监督的规定，适时将监督过程和结果向社会公开，使这种监督不仅是人大的监督，也是社会的监督，产生社会震慑力，进而改善人大监督的实效性。
其次，有实效的监督就是要围绕关系公众切身利益、社会普遍关注的重点问题进行监督。通过建立健全多层次、多渠道的民意收集机制，建立完善议题的收集、筛选、评价机制，使确定的议题真正体现民意、符合民愿。选准热点和难点，把关系改革发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督的重点，在听取和审议工作报告、执法检查时，要加强对“一府两院”工作中和社会上带有普遍性、倾向性的问题监督，以增强监督的针对性和实效性。在热点、难点与重点的选择上，应注意到社会实际上并不完全存在作为纯粹的社会各界公认的议题或目标。阿罗的不可能定理已表明了这点，布坎南也指出，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，即使现实中存在着一些多阶层利益比较一致的情况。现有的各种决策体制（如直接民主制、代议民主制）或决策方式（投票规则）因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。所以，有针对性与实效性的监督问题，在法律规范内应关注三个符合度：好的议题一定是符合党委的工作中心与大局，至少不对党委的中心与大局产生较大的干扰；符合社会关注度高，有至少两人以上的阶层关注；符合社会有条件可以解决，至少创造条件可以解决的议题。没有条件解决或根本不能解决的问题不是问题。
综上所述，在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新形势下，不断完善人大监督制度，认真行使人大监督权，做好人大及其常委会的监督工作是新时期的要求，也是建设社会主义民主政治和社会主义和谐社会的重要内容。只有人大把监督工作抓得有针对性并抓出实效，人大的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。（作者为遵义师范学院政治经济系副教授）
【关键词】人大 监督法 监督权 针对性 实效性
监督权是我国宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权。人民代表大会及其常务委员会作为国家权力的监督机关，是我国监督体系中最高层次、最具权威、最有法律效力的监督机关，是人民行使国家管理的权力的体现，是实现国家机构之间相互制约、保证国家机关正常运作的重要保障。在构建社会主义和谐社会的新形势下，不断加强人大监督工作的针对性与实效性是贯彻依法治国方略的需要，是建设社会主义法治国家的重要内容与要求。
监督权的主体、内容与方式
监督权的行使主体。人大监督权行使主体，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定是人大大会，以及闭会期间的常委会，人大代表的监督权三个相互联系的方面组成。按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）的规定，这里特指人大常委会拥有的监督权。《监督法》的颁布施行，使人大常委会对监督与被监督的关系有了法律上的规定，为各级人大常委会行使监督权提供了法律依据和保障。在我们讨论监督的针对性和实效性时，主要是从监督主体是人大常委会的角度上进行的。
被监督的主体。被监督的主体在监督法上就是“一府两院”，即政府、人民法院和人民检查院。“一府两院”作为法定公权力行使机关在法定的职责范围内履职的情况，当然也包括这些法定机关的工作人员在履行岗位职时是否“缺位”、“越位”和“不到位”。
监督的内容。按照监督法的规定有“四个规定动作”和三个自选动作。“四个规定动作”是：听取和审议“一府两院”的工作报告，即听取与审议人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、預算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查。“三个自选动作”是：询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。
监督的方式。听取报告与审议、检查、询问与质询、调查等，新时期还有视察、述职评议、受理信访等方式。
裁判主体与标准
裁判主体。在宪法与法律的意义上，判定人大常委会监督工作针对性与实效性的主体是两个即代表大会和选民。其中，直接判定主体只有一个，即人大代表大会。另一个裁判主体是选民，即有选举权人的公民。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。此外，还有以各种社会舆论为表征，以社会各种利益集团及其盟友为内在推动力的各种“院外”势力。现实中还有一个主体即“一府两院”，但人大不应该承认其裁判的身份，因为从权能关系上看，二者是监督与被监督的关系。
裁判的标准。判定人大监督工作的针对性与实效性的标准，首先，从根本上讲只有一个标准即法津标准，核心就是监督法的规定。监督法规定人大常委会的监督权就是要做好四个规定动作和三自选动作，做了就履行了法律的职责，就有了针对性。其次，有针对性是实效性的前提，没有针对性一定没有实效性。针对性就是要针对社会热点、重点与难点。热点难点来源，按监督法第九条规定有六个：本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。此外，人大常委会工作针对性与实效性判断标准除了符合法律要求外，就是同级党委的判断。凡是有利于党委工作目标的都会得到肯定，反之就会被否定，至少不妨碍中心与大局。
影响人大监督工作针对性与实效性的因素
体制性的制约因素。作为执政党其执政方式必然对人大监督权行使产生影响，表现在：有的地方党委以加强党的领导为由，无视人大的法定职能，对所辖区域内的各项事务管得过宽、过多、过细，代行或干预地方国家权力机关行使职权，导致地方人大难以发挥正常的功能；一些地方正在或已经推行“扩大党政交叉任职”，政府领导身兼行政和党内双重职务，这对于提高办事效率，精简领导职数无疑是有积极意义的，但对人大监督可能产生负面影响，使人大在监督中有畏难情绪，甚至不敢监督；还有些地方党政不分，党政行为一体化，表现为：一方面党委权力延伸到政府，党委代政府作决定，另一方面，政府事务党委化，政府官员以党委名义作决定，还有些政府事务性的决定是党政联合发文，这样人大更难以有效开展工作；还有上下级体制性的障碍、中央与地方的关系、上下级关系，也势必影响到监督权的行使，有可能出现监督对象以执行上级决定为由，使同级人大常委会难以有效地开展监督。
观念的因素。许多地方人大在监督与支持的关系上把监督理解为支持为主，监督为辅。认为国家权力机关和国家行政机关、审判机制、检察机关虽然职责分工不同，目标是完全一致的，所以人大应以支持为主。所谓“支持”就是“一府两院”提出的实质性都通过，人大仅在程序上严格把关，不对实质性内容提出置疑。认为人大对政府、法院、检察院的工作就是支持，违背了监督的本意，监督法中的监督工作是以监督为基础，立足于监督，而不是立足于支持。
传统文化因素。有几千年的封建专制史的中国虽有十分灿烂的优秀的古代文明，但缺少民主文化的传统。自秦王朝开创“以吏为师”以来，皇帝是所有子民的“家长”，各级地方官就是人民的“父母官”，长官就是当地的最高权威。每个地方只能有一个长官，其余机构及人员都是幕僚、参谋而已。长官面对社会的其他成员时，他们习惯的是“为民作主”，而不是竞争、协商、契约。我国是儒、法、道和佛等多元文化并存和信仰的国家，这既使中国人的思维有多维性，也使我们缺乏规则的权威意识。见佛拜佛，遇道拜道，需要谁拜“谁”，不管他们之间是否对立和矛盾。以工具性价值看待“信仰”，潜意识中缺少对“信仰”的敬畏感。当我们面对规则总是可以具体情况具分析具体处理时，常常会使规则的权威荡然无存。这使我们在面对监督与支持的关系时，有时根据需要选择规则，而不是以规则为准绳去衡量。
加强人大监督工作针对性与实效性的建议
首先，用足监督的权力。监督法不仅赋予人大常季会对“一府两院”工作审议，而且赋予了其询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的权力。有学者认为，关于询问和质询的规定，是地方人大常委会监督工作的一座“金矿”。其实监督法赋予人大的所有权力都是“金矿”。如果人大在执政党的领导下能把上述权力运用好、用足，那么其监督的效果一定大为不同。同时人大在行使监督权时也要遵守监督法的规定，接受社公开监督的规定，适时将监督过程和结果向社会公开，使这种监督不仅是人大的监督，也是社会的监督，产生社会震慑力，进而改善人大监督的实效性。
其次，有实效的监督就是要围绕关系公众切身利益、社会普遍关注的重点问题进行监督。通过建立健全多层次、多渠道的民意收集机制，建立完善议题的收集、筛选、评价机制，使确定的议题真正体现民意、符合民愿。选准热点和难点，把关系改革发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督的重点，在听取和审议工作报告、执法检查时，要加强对“一府两院”工作中和社会上带有普遍性、倾向性的问题监督，以增强监督的针对性和实效性。在热点、难点与重点的选择上，应注意到社会实际上并不完全存在作为纯粹的社会各界公认的议题或目标。阿罗的不可能定理已表明了这点，布坎南也指出，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，即使现实中存在着一些多阶层利益比较一致的情况。现有的各种决策体制（如直接民主制、代议民主制）或决策方式（投票规则）因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。所以，有针对性与实效性的监督问题，在法律规范内应关注三个符合度：好的议题一定是符合党委的工作中心与大局，至少不对党委的中心与大局产生较大的干扰；符合社会关注度高，有至少两人以上的阶层关注；符合社会有条件可以解决，至少创造条件可以解决的议题。没有条件解决或根本不能解决的问题不是问题。
综上所述，在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新形势下，不断完善人大监督制度，认真行使人大监督权，做好人大及其常委会的监督工作是新时期的要求，也是建设社会主义民主政治和社会主义和谐社会的重要内容。只有人大把监督工作抓得有针对性并抓出实效，人大的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。（作者为遵义师范学院政治经济系副教授）