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随着房地产行业相关政策的收紧，土地交易市场形势日益严峻，土地供给量缩减明显，市场中逐渐涌现不同形式的土地二级市场交易行为。国有企业、央属企业由于资质优良、背景可靠等因素，在“摘地”中占有明显优势，囤积了一定的低成本土地资源。但是，由于企业发展规划、投资意向等问题，许多土地摘得之后并没有条件立即转化为有效资源，反而占据了企业大量的资金，成为企业发展的阻碍，从而产生了土地二级市场交易。为了企业能够有序发展，以所摘得土地名义成立项目公司并转让该项目公司股权的行为就成为土地二级交易市场的一种重要形式。本文在此着重探讨的是作为国有产权交易中心，承办此类业务的合法性，以及在何种情况下才能够使此类业务合法合规，从而更好地拓展服务范围，实现各类国有资产的保值增值。
关于在股权转让的皮囊之下，进行土地转让之实的操作是否合法，目前存在两种观点。一种观点认为此类行为不合法，并且构成非法转让、倒卖土地使用权罪。结合相关案例，部分法院将转让持有土地使用权的房地产公司股权行为，认定为非法转让、倒卖土地使用权罪的理由普遍为：一是以牟利为目的。二是违反《城市房地产管理法》，该法第38条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书;（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。三是最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具體应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）规定，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：（一）非法转让、倒卖基本农田五亩以上的;（二）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的;（三）非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的;（四）非法获利五十万元以上的;（五）非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。
另一种观点则认为此类行为有效盘活了二级市场的土地存量，缓解了土地供需失衡，减轻了转让方企业的经营负担，为企业发展注入了活力。只要符合了相关土地管理办法所规定的条件，如上文中提到的《城市房地产管理法》第38条所列之规定，此类转让行为完全是合法有效的。
目前，一些产权交易机构也逐渐将此种形式作为一种有效盘活国有资产的形式予以认可。以河南省公共资源交易中心的项目为例，2016年12月，贵阳国龙置业有限公司100%股权转让项目信息预披露在河南省公共资源交易中心进行发布。2017年4月中心接到转让方永贵能源开发有限责任公司关于《贵阳国龙置业100%股权转让中止的申请》函，随后中止该项目。函中指出，由于标的公司所有资产有且仅有一块刚取得的土地，按照国家规定，土地转让时投资应达到开发投资总额25%，未达到此条件的土地不得转让。经协商，将转让标的100%股权调整为90%进行转让，永贵能源仍保留了10%股权，该项目顺利成交。
2019年5月29日，国家出台的《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》指出，以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准;转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。即以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准，可以继续保留作价出资或入股方式，也可以补缴土地出让价款，将土地使用权变更为出让方式。由此可见，以股权转让的形式转让土地使用权，只要符合了相关法律法规的规定，就可以认定交易的合法性。
以股权转让的形式转让土地使用权，充分发挥了市场作用，有效促进了土地流转，盘活了二级市场的土地存量，缓解了土地供需失衡，从优化土地市场供给侧结构层面出发，更好地促进了土地资源的优化配置，实现了资源利用效率最大化，便于发挥产权有效激励，促进经济高质量发展。同时减轻了转让方企业的经营负担，释放企业资金，优化企业内部资金结构，真正做到“将资源变资产”为企业发展注入活力。
综上所述，笔者认为：以转让股权的形式转让国有土地的行为在符合某些条件的情况下是合法的，但是在操作过程中应当注意以下几点：一、转让行为中不得存在“阴阳合同”，以避免出现土地使用权人变更行为;二、审查股权转让时，标的公司是否仅有土地这一项有效资产，如仅仅存在土地这一项有效资产，应谨慎对待，审查其是否符合土地使用权转让的相关规定;三、审查土地的性质，根据文章上述的有关规定，如涉及土地性质为耕地等特殊情况，项目的审核一定要严谨对待。首先，结合企业提供的资产评估报告、专项审计报告等资料判断转让时土地投资总额是否达到开发投资总额的25%，如果未达到此标准，交易中心应当尽到提示义务，建议企业采取更为稳妥的转让方式，如保留小部分股权以起到保护作用。其次，转让流程及风险点把控应当参考正常股权转让流程，对于转让方案及批复文件进行仔细审查，避免出现不利于国有资产保值增值的现象，保证股权转让行为符合法律法规及相关规定。
关于在股权转让的皮囊之下，进行土地转让之实的操作是否合法，目前存在两种观点。一种观点认为此类行为不合法，并且构成非法转让、倒卖土地使用权罪。结合相关案例，部分法院将转让持有土地使用权的房地产公司股权行为，认定为非法转让、倒卖土地使用权罪的理由普遍为：一是以牟利为目的。二是违反《城市房地产管理法》，该法第38条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书;（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。三是最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具體应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）规定，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：（一）非法转让、倒卖基本农田五亩以上的;（二）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的;（三）非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的;（四）非法获利五十万元以上的;（五）非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。
另一种观点则认为此类行为有效盘活了二级市场的土地存量，缓解了土地供需失衡，减轻了转让方企业的经营负担，为企业发展注入了活力。只要符合了相关土地管理办法所规定的条件，如上文中提到的《城市房地产管理法》第38条所列之规定，此类转让行为完全是合法有效的。
目前，一些产权交易机构也逐渐将此种形式作为一种有效盘活国有资产的形式予以认可。以河南省公共资源交易中心的项目为例，2016年12月，贵阳国龙置业有限公司100%股权转让项目信息预披露在河南省公共资源交易中心进行发布。2017年4月中心接到转让方永贵能源开发有限责任公司关于《贵阳国龙置业100%股权转让中止的申请》函，随后中止该项目。函中指出，由于标的公司所有资产有且仅有一块刚取得的土地，按照国家规定，土地转让时投资应达到开发投资总额25%，未达到此条件的土地不得转让。经协商，将转让标的100%股权调整为90%进行转让，永贵能源仍保留了10%股权，该项目顺利成交。
2019年5月29日，国家出台的《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》指出，以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准;转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。即以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准，可以继续保留作价出资或入股方式，也可以补缴土地出让价款，将土地使用权变更为出让方式。由此可见，以股权转让的形式转让土地使用权，只要符合了相关法律法规的规定，就可以认定交易的合法性。
以股权转让的形式转让土地使用权，充分发挥了市场作用，有效促进了土地流转，盘活了二级市场的土地存量，缓解了土地供需失衡，从优化土地市场供给侧结构层面出发，更好地促进了土地资源的优化配置，实现了资源利用效率最大化，便于发挥产权有效激励，促进经济高质量发展。同时减轻了转让方企业的经营负担，释放企业资金，优化企业内部资金结构，真正做到“将资源变资产”为企业发展注入活力。
综上所述，笔者认为：以转让股权的形式转让国有土地的行为在符合某些条件的情况下是合法的，但是在操作过程中应当注意以下几点：一、转让行为中不得存在“阴阳合同”，以避免出现土地使用权人变更行为;二、审查股权转让时，标的公司是否仅有土地这一项有效资产，如仅仅存在土地这一项有效资产，应谨慎对待，审查其是否符合土地使用权转让的相关规定;三、审查土地的性质，根据文章上述的有关规定，如涉及土地性质为耕地等特殊情况，项目的审核一定要严谨对待。首先，结合企业提供的资产评估报告、专项审计报告等资料判断转让时土地投资总额是否达到开发投资总额的25%，如果未达到此标准，交易中心应当尽到提示义务，建议企业采取更为稳妥的转让方式，如保留小部分股权以起到保护作用。其次，转让流程及风险点把控应当参考正常股权转让流程，对于转让方案及批复文件进行仔细审查，避免出现不利于国有资产保值增值的现象，保证股权转让行为符合法律法规及相关规定。