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7年前,当城乡差距越拉越大,破除城乡二元结构呼声日高时,地处“天府之国”的成都悄悄展开了一场“城乡一体化”改革。在政府的强力推进下,改革者希望通过土地流转、农村社会保障、基层治理进而到农村产权等一系列变革试验,找到一条破除城乡二元结构,实现农村现代化的普适路径。如今,回过头去看,也许在很多人眼里,成都开启的改革或可等同于当年的小岗村。7年的探索与经验,或将成为中国农村改革发展历史上的重要史料。
从“自费”开始
时间回溯到2003年。
成都,跟全国其他大城市一样,在发展进程中一头扎进了狭窄的“瓶颈”里。
成都市辖9个区、4个县级市和6个县,是典型的大城市带大郊区。一走出中心城区,便是大片的农村,落差明显。城市的快速发展,使得原来的城乡差距变得更大。如何缩小城乡差距,成为成都市进一步发展必须解决的重大难题。
问题主要集中在农村。据2003年的统计数据,在成都市1029万人口中,共有农村人口662.75萬人,占成都市总人口数的64.4%。成都耕地面积1.2万平方公里,如果100万人去耕种,刚好合适,大家日子都好过,但是却有660多万农民,“就是种金子也不能致富。”当时成都的总体状况是:工业建设“无地可用”、农民进城“无处可去”、规模经营“无地可租”。工业化、城市化发展受到了制约,农村发展缓慢,城乡经济社会发展失衡。
“到了房子汽车时代、耐用消费品时代了,三分之二的人口还在农村,现在实际上是面对着一个没有城市化的工业化所带来的困境,一个城乡二元结构带来的困境。”有关专家这样评价。
成都该怎么办?
改变困境,突破“瓶颈”,势在必行。
于是,地处“天府之国”的成都,悄然展开了一场“城乡一体化”改革。这是一场没有上面的明文政策和资金支持,完全由当地政府投资的改革。几年以后,媒体用“自费试验”来评价当年成都的举措。
2003年10月22日下午,双流县召开推进城乡一体化工作现场会,“城乡一体化”就此正式进入了公众的视野。
就在这次会议上,“三个集中”被正式确定为推进城乡一体化的具体办法:工业向集中发展区集中,走集约、集群发展道路,以工业化作为城乡发展的基本推动力量,带动城镇和二三产业发展,创造转移农村富余劳动力的条件;农民向城镇集中,聚集人气和创造商机,农村富余劳动力向二、三产业转移,为土地规模经营创造条件;土地向规模经营集中,进一步转变农业生产方式,推动现代农业发展。双流、温江、龙泉驿、都江堰、郫县、大邑……“三个集中”开始在成都平原遍地开花。
4年“实战”,到2007年取得鼓舞人心的成绩:原来小规模、分散布局的116个工业开发区,调整归并为20个集中发展区,入驻规模以上企业1105个;共规划建设600个新型社区,至少27万农民住进城镇和农村新型社区;共实施土地规模经营153.8万亩。
4年“实战”,651万“农业户口”转为“居民户口”,“农民”成为“农村居民”。一元化户口登记,实现公民身份法律意义上的平等。
“管理出城、财政下乡、保障覆盖”,政府公共服务职能延伸到农村,城乡二元管理格局被打破。
以县城和区域中心镇为载体,农民向城镇集中,水、电、气、通讯、交通等基础设施同步覆盖。2006年,成都实现县县通高速路、村村通水泥或沥青路。
成都,靠着“自费试验”闯出了一条发展新路。
改革的“深水区”
“一年成聚,二年成邑,三年成都。”自古以来,貌似温润舒缓的成都一旦进行变革,就从来不缺乏前进的动力、激情和速度。4年多的“自费试验”,在破解城乡二元结构、缩小城乡差距,实现城乡经济、社会发展一体化的改革已经取得了诸多成效。2007年6月7日,成都获得一个新的牌子:“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。
“成都试验”就此进入“深水区”。
然而,当时的一组数据却让人高兴不起来。2003年起,成都为推动城乡一体化改革,投入“三农”财政资金成倍增加,2003年为10亿元,到2007年已达到117亿,翻了10倍还多,但是城乡居民的收入差距却只由2003年的2.66:1降到2.61:1。改革的初衷就是缩小城乡差距,为何巨额投入却收效甚微?
下一步该怎么走?走过近5个年头,成都的城乡一体化改革面临新的困惑。
“说到底还是谁来承担成本的问题,成都轰轰烈烈干了几年都没有解决。”成都的官员们明显感到,没有更深层次的统筹配套,改革越推越难。在巨大的成本压力之下,从2007年开始,成都的改革者开始考虑:农民有没有资产,农民有没有承担这个成本的条件?
答案只有一个:走农村市场化道路,进行农村产权制度改革,这成为新的阶段推进“成都试验”的重头戏。改革者们试图通过市场化取向的改革,让农民脚下的土地从资源变成资本,进而推动各种生产要素流动,为破除城乡二元结构寻求持续的动力。
2008年春节前后,成都市委召开常委扩大会,专题研讨农村产权制度改革,最后形成一致的看法,即农村产权制度改革的核心观念是:农民自主,还权赋能。
会后,一场以农村土地和房屋确权颁证为核心的,自下而上的农村产权制度改革开始在基层悄然推行。
2008年3月底,都江堰市柳街镇鹤鸣村的35户村民拿到了《农村土地承包经营权证》《集体土地使用权证》《房屋所有权证》和《林权证》,这是中国第一拨“四证齐全”的农民。“确权”这个词,成为当年成都的最热话题。
在“全域成都”的口号之下,2008年1月1日,成都市委出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,把改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等目标上。以此为基础,经过两年多努力,到2009年6月,全市农村产权制度改革确权颁证工作全面完成。
仅仅“确权”,没有流转和交易,农村的资源同样是死水一潭。2008年10月13日,全国首家综合性农村产权交易所在成都诞生。事实上,区县一级的服务中心早于交易所而成立,并且迅速运转起来。
土地流转过后,“地还是那块地”,但村民的生活开始发生变化。村民家的男劳力开始外出打工,妇女们便开始到公司上班,在自己的土地上打工。
通过之后两年多的探索实践,成都初步探索出一条农村市场化改革的道路,建立起了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度,搭建起了推动农村产权流转的服务平台。明确了农村产权权属,农村产权流转有序推进,让农民吃了“定心丸”,农民生产积极性高涨,农村经济发展动力增强。
事实证明,2008年成都的这份“一号文件”的出台,是全国范围内农村产权制度改革的破冰之作,实践证明也是改革成功之作。
与此同时,相配套的村级公共服务和社会管理改革在财政投入上形成了稳定增长的机制,同时也建立了群众广泛参与的民主管理机制,做到“有钱办事”和“民主议事”的有机结合。
为适应因产权制度改革而带来的农村社会结构和生产关系的深刻变化,成都确定开展新型村级治理机制探索。经过近两年实践,构建了村党组织领导下,以村民自治为核心,各种经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。
前方是什么
成都试验,埋头做了几年。外界用“成都经验”或者“成都模式”来对其进行总结,一时间,各种评论、新闻调查、专著等不断涌现,内容都指向了成都的这场影响力可能遍布全国的变革。
成都也有自己的总结,那就是:三个集中、六个一体化、四大基础工程。
2009年5月,国务院正式批复了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》,成都市统筹城乡综合配套改革驶入快车道。2009年底,成都的发展视野从“全域”拓展到“全球”,成都市委、市政府确立“建设世界现代田园城市”的历史定位和长远目标,力争用30至50年时间,将成都建设成为“自然之美、社会公正、城乡一体”的世界现代田园城市,这是成都统筹城乡的未来美好图景,也是“成都试验”继续向纵深发展的更新目标。
从“自费”开始
时间回溯到2003年。
成都,跟全国其他大城市一样,在发展进程中一头扎进了狭窄的“瓶颈”里。
成都市辖9个区、4个县级市和6个县,是典型的大城市带大郊区。一走出中心城区,便是大片的农村,落差明显。城市的快速发展,使得原来的城乡差距变得更大。如何缩小城乡差距,成为成都市进一步发展必须解决的重大难题。
问题主要集中在农村。据2003年的统计数据,在成都市1029万人口中,共有农村人口662.75萬人,占成都市总人口数的64.4%。成都耕地面积1.2万平方公里,如果100万人去耕种,刚好合适,大家日子都好过,但是却有660多万农民,“就是种金子也不能致富。”当时成都的总体状况是:工业建设“无地可用”、农民进城“无处可去”、规模经营“无地可租”。工业化、城市化发展受到了制约,农村发展缓慢,城乡经济社会发展失衡。
“到了房子汽车时代、耐用消费品时代了,三分之二的人口还在农村,现在实际上是面对着一个没有城市化的工业化所带来的困境,一个城乡二元结构带来的困境。”有关专家这样评价。
成都该怎么办?
改变困境,突破“瓶颈”,势在必行。
于是,地处“天府之国”的成都,悄然展开了一场“城乡一体化”改革。这是一场没有上面的明文政策和资金支持,完全由当地政府投资的改革。几年以后,媒体用“自费试验”来评价当年成都的举措。
2003年10月22日下午,双流县召开推进城乡一体化工作现场会,“城乡一体化”就此正式进入了公众的视野。
就在这次会议上,“三个集中”被正式确定为推进城乡一体化的具体办法:工业向集中发展区集中,走集约、集群发展道路,以工业化作为城乡发展的基本推动力量,带动城镇和二三产业发展,创造转移农村富余劳动力的条件;农民向城镇集中,聚集人气和创造商机,农村富余劳动力向二、三产业转移,为土地规模经营创造条件;土地向规模经营集中,进一步转变农业生产方式,推动现代农业发展。双流、温江、龙泉驿、都江堰、郫县、大邑……“三个集中”开始在成都平原遍地开花。
4年“实战”,到2007年取得鼓舞人心的成绩:原来小规模、分散布局的116个工业开发区,调整归并为20个集中发展区,入驻规模以上企业1105个;共规划建设600个新型社区,至少27万农民住进城镇和农村新型社区;共实施土地规模经营153.8万亩。
4年“实战”,651万“农业户口”转为“居民户口”,“农民”成为“农村居民”。一元化户口登记,实现公民身份法律意义上的平等。
“管理出城、财政下乡、保障覆盖”,政府公共服务职能延伸到农村,城乡二元管理格局被打破。
以县城和区域中心镇为载体,农民向城镇集中,水、电、气、通讯、交通等基础设施同步覆盖。2006年,成都实现县县通高速路、村村通水泥或沥青路。
成都,靠着“自费试验”闯出了一条发展新路。
改革的“深水区”
“一年成聚,二年成邑,三年成都。”自古以来,貌似温润舒缓的成都一旦进行变革,就从来不缺乏前进的动力、激情和速度。4年多的“自费试验”,在破解城乡二元结构、缩小城乡差距,实现城乡经济、社会发展一体化的改革已经取得了诸多成效。2007年6月7日,成都获得一个新的牌子:“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。
“成都试验”就此进入“深水区”。
然而,当时的一组数据却让人高兴不起来。2003年起,成都为推动城乡一体化改革,投入“三农”财政资金成倍增加,2003年为10亿元,到2007年已达到117亿,翻了10倍还多,但是城乡居民的收入差距却只由2003年的2.66:1降到2.61:1。改革的初衷就是缩小城乡差距,为何巨额投入却收效甚微?
下一步该怎么走?走过近5个年头,成都的城乡一体化改革面临新的困惑。
“说到底还是谁来承担成本的问题,成都轰轰烈烈干了几年都没有解决。”成都的官员们明显感到,没有更深层次的统筹配套,改革越推越难。在巨大的成本压力之下,从2007年开始,成都的改革者开始考虑:农民有没有资产,农民有没有承担这个成本的条件?
答案只有一个:走农村市场化道路,进行农村产权制度改革,这成为新的阶段推进“成都试验”的重头戏。改革者们试图通过市场化取向的改革,让农民脚下的土地从资源变成资本,进而推动各种生产要素流动,为破除城乡二元结构寻求持续的动力。
2008年春节前后,成都市委召开常委扩大会,专题研讨农村产权制度改革,最后形成一致的看法,即农村产权制度改革的核心观念是:农民自主,还权赋能。
会后,一场以农村土地和房屋确权颁证为核心的,自下而上的农村产权制度改革开始在基层悄然推行。
2008年3月底,都江堰市柳街镇鹤鸣村的35户村民拿到了《农村土地承包经营权证》《集体土地使用权证》《房屋所有权证》和《林权证》,这是中国第一拨“四证齐全”的农民。“确权”这个词,成为当年成都的最热话题。
在“全域成都”的口号之下,2008年1月1日,成都市委出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,把改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等目标上。以此为基础,经过两年多努力,到2009年6月,全市农村产权制度改革确权颁证工作全面完成。
仅仅“确权”,没有流转和交易,农村的资源同样是死水一潭。2008年10月13日,全国首家综合性农村产权交易所在成都诞生。事实上,区县一级的服务中心早于交易所而成立,并且迅速运转起来。
土地流转过后,“地还是那块地”,但村民的生活开始发生变化。村民家的男劳力开始外出打工,妇女们便开始到公司上班,在自己的土地上打工。
通过之后两年多的探索实践,成都初步探索出一条农村市场化改革的道路,建立起了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度,搭建起了推动农村产权流转的服务平台。明确了农村产权权属,农村产权流转有序推进,让农民吃了“定心丸”,农民生产积极性高涨,农村经济发展动力增强。
事实证明,2008年成都的这份“一号文件”的出台,是全国范围内农村产权制度改革的破冰之作,实践证明也是改革成功之作。
与此同时,相配套的村级公共服务和社会管理改革在财政投入上形成了稳定增长的机制,同时也建立了群众广泛参与的民主管理机制,做到“有钱办事”和“民主议事”的有机结合。
为适应因产权制度改革而带来的农村社会结构和生产关系的深刻变化,成都确定开展新型村级治理机制探索。经过近两年实践,构建了村党组织领导下,以村民自治为核心,各种经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。
前方是什么
成都试验,埋头做了几年。外界用“成都经验”或者“成都模式”来对其进行总结,一时间,各种评论、新闻调查、专著等不断涌现,内容都指向了成都的这场影响力可能遍布全国的变革。
成都也有自己的总结,那就是:三个集中、六个一体化、四大基础工程。
2009年5月,国务院正式批复了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》,成都市统筹城乡综合配套改革驶入快车道。2009年底,成都的发展视野从“全域”拓展到“全球”,成都市委、市政府确立“建设世界现代田园城市”的历史定位和长远目标,力争用30至50年时间,将成都建设成为“自然之美、社会公正、城乡一体”的世界现代田园城市,这是成都统筹城乡的未来美好图景,也是“成都试验”继续向纵深发展的更新目标。