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4月17日，第六次全国环保大会在漫天的浮尘中召开。开幕式上，从黄色沙尘中走来的国务院总理温家宝以这样的语句做了开场白：“同志们，我们不能闭门开会。会场外，北京正出现严重的降尘天气。北京扬尘天气已经持续十多天了，这虽然有气候的因素，但也反映出环境问题的严重性。”
的确，春日将尽，这个春天肆虐的沙尘暴，令人触目惊心。
2006年4月6日至7日，特大暴风雪和沙尘暴造成蒙古国八人死亡，约3万头牲畜失踪，部分地区通信、电力中断。在中国，沙尘暴造成一些地区农作物受损，牧区牲畜丢失，房屋被毁；新疆有一人死亡，一些航班被迫取消，从乌鲁木齐开往北京的T70次列车向风一侧的双层钢化玻璃窗几乎都被风沙击碎；内蒙古包头的电网线路在五个多小时内，相继发生跳闸事故54次；北京等地刮起了五六级大风，空气质量下滑至最严重的五级重度污染。
4月16至17日，受冷空气影响，中国新疆南疆盆地、西北地区东部、华北大部和山东半岛出现沙尘天气，局部地区发生沙尘暴。先是在4月16日8时左右，新疆南疆盆地出现浮尘天气；同日10时起，内蒙古中部偏北地区出现沙尘天气。此后，甘肃河西走廊、内蒙古中西部、宁夏北部、陕西北部等地先后出现沙尘天气，局部地区发生沙尘暴；16时后，山西、河北北部和北京市先后出现浮尘天气。据测定，其中北京城区每平方公里降尘量为10.76吨，给环境造成严重污染。
近日，日本东京也发出了沙尘警报。而在此之前数年，沙尘天气对韩国首都首尔来说，已不再陌生。
为什么沙尘暴来势如此之烈？为什么多年来沙尘暴治理效果不佳？现在已经到了深入反思的时候。
反思应从现行的环境政策与管理体制入手，分析政策协调与体制障碍导致的沙尘暴治理问题。为此，笔者曾专门赴内蒙古锡林郭勒盟及浑善达克沙地进行深入细致的现场调查。结合调查结果，我们在此对沙尘暴原因背后的政策与体制问题进行深入分析。
荒漠化进程加剧
沙尘暴由两个因素决定：一是人类尚无法左右的气象因素——大风天气；二是受人类活动影响极大的植被因素——裸露的地表是沙尘的源泉。沙尘暴从古至今就未中断过，而近来出现大规模、高频次的沙尘暴，说明地表植被的破坏在加剧，并导致土地荒漠化的现象愈演愈烈。
暂且不考虑来自国外的沙源，就中国而言，草地退化面积已达1.3亿公顷，且每年在以200万公顷的速度扩大。北方自然植被严重退化，草地极度退化面积超过8000平方公里，占可利用草地面积的三分之一以上。荒漠化进程还在加剧。沙漠化面积已占到中国国土面积的15.9％，三分之一的国土受到风沙威胁，沙漠化土地形成了一条西北、华北、东北的弧形分布带。与此相对应，50年来强沙尘暴年均发生的次数，呈逐渐增多的趋势。
过去几十年中，中国政府对荒漠化的防治不可谓不努力，累计投入数千亿元之巨。但研究结果显示，仅有约10％的沙漠化土地得到治理，12％的沙漠化土地得以不同程度的恢复，“局部逆转，整体恶化”的状态并没有得到根本改变。土地沙漠化形势依然严峻，沙尘暴也愈演愈烈，竟出现了像今年这样如此严重的局面。
过垦过牧原因何在
内蒙古锡林郭勒盟浑善达克沙地位于京、津地区上风方位，是形成京津地区沙尘暴的主要沙源。
锡林郭勒盟（下称锡盟）位于内蒙古自治区中部，绝大部分是草原牧区，草原退化、沙化严重。1985年，全盟退化草地面积1.44亿亩，占到2.95亿亩草地总面积近一半；1999年，全盟退化草地面积达1.92亿亩，占64％。1999年与1984年相比，锡盟植被覆盖率由35.5％降到27.2％，牧草平均高度由40.9厘米降到26.1厘米，平均每亩产草量由33.9公斤减少到21.24公斤。
浑善达克沙地东西横跨锡盟中南部，在锡盟内面积为5.8万平方公里，其中沙漠化土地占沙地总面积的54.6％。当地植被群落结构简单、种类少，以耐旱的草本和沙生灌木为主；土壤质地疏松，大部分偏沙，内聚力弱，易于风蚀沙化。
长期以来，中国在农业政策方面，不仅要求在全国范围实现自给自足，且各个地区都被要求尽可能自给自足；不仅种植业，且畜牧业、养殖业都必须生产出尽可能多的农畜产品。这在锡林郭勒具体体现为扩大耕种面积与增加畜牧头数，由此，导致了过垦、乱垦、过牧，使得土地退化；大风一起，沙尘暴便随之而来。
锡盟的农业在产业结构中所占比重不大，耕地面积不足总面积的2％。但是，自给自足政策导致大规模的草原开垦。由于缺乏灌溉、施肥等农田基本建设，实际上“广种薄收”，致使垦荒地肥力、产量迅速下降，耕种几年后便撂荒废弃，出现土地风蚀沙化。
上世纪50年代以来，锡盟经历了四次大开垦：第一次是50年代，大量移民进入锡盟南部几个旗，全盟人口、城镇人口和农区人口分别比1949年增加了10％、45％和13％。为了解决粮食来源问题，政府鼓励开垦荒地，实行按地亩补助的政策，耕地面积在1951年至1952年内即增加124％，达到64万亩；第二次是1958年至1961年的大开垦，当时的政策是“大跃进”夺高产、夺丰收，仅1959年至1960年新增开垦耕地面积216万亩，相当于上年耕地面积的157％；第三次是1966年至1976年的“文革”时期，大搞建设兵团，新增耕地80万亩；第四次是改革开放后的“开发区热”。
在锡盟，“以粮为纲”政策的效果是“不鼓励开垦，但不制止开垦”。对于农牧交错区的农牧民来说，耕地连着草原，需要开垦就开垦，谁也管不着，也没有人去管。
至于畜牧业，在计划经济时代，以牲畜头数作为惟一的计划指标和统计指标的政策，引导政府大力发展牲畜头数。这个标准至今仍未改变，一些上级领导考核基层干部，仍然不看牧民的实际收入增长了多少，而看牧民的牲畜翻了几番。
尽管国家制定了《草原法》，提出了“以草定畜”、不准过牧超载的法律，但以牲畜头数纳税的方式软化了法律效力。地方政府着眼于牧业税的税收，没有下大力气制定与生态适应指数相适应的控制牲畜数量的地方性法规。当地政府大力鼓励养畜大户，选人大代表、评劳动模范等都看重养畜大户。牲畜的发展大大超出了草原生态环境的承载能力。
与50年前相比，锡盟如今每个羊单位（牲畜的计算单位。一只羊等于一个羊单位，一头牛或马等于五个羊单位）占有草场减少了近60亩。笔者调查发现，锡盟正蓝旗乌日图塔拉苏木（乡）乌兰嘎查(村)的牧民梅尚恒家承包360亩草场，有270个羊单位，平均一个羊单位只有1.3亩草场。
据了解，这种过牧超载情况为数不少，有的家庭甚至于一亩草场一个羊单位。
公共产权悲剧
从经济学角度看，“过牧”是不彻底的产权变革导致的草地的公共产权悲剧。基于目前的草地与水资源（包括地面与地下水）环境管理政策，管理职责不清，缺乏有效监督，导致并加剧了草地退化。
从1985年开始，锡盟实行牲畜作价归户、草牧场家庭承包的“畜草双承包”制度，但是草场并没有同时承包下去。牲畜私有了，但草场还是公共资源；不彻底的产权变革使牲畜很快增加，“不吃白不吃”，出现了“放牧无界、使用无偿、建设无责”的短期性经营行为，牧场受到掠夺和破坏。
直到1997年至1999年间，牧区草场才基本上承包到户。此后，牧畜数量剧增之势很快得到缓解。1999年，白旗、蓝旗牧业年度牲畜总头数比1989年分别下降了4.9％、3.5％。
但是，这一切已经为时太晚。
草场承包迟滞的原因何在？调查发现，对于牲畜承包的办法，牧民容易接受；但由于过去的游牧习惯，“鞭子一打，想到哪就到哪”，对于草场承包则不容易接受，而且也不善于草地管理。近年来，为了落实草场承包，锡盟提出落实“双权一制”（即所有权、使用权、责任制），但具体政策没有跟上去。一些没有牲畜的草场以及草场多牲畜少的家庭出租草场收钱，实际的草场经营者仍在采取“掠夺方式”经营草场，草场承包没有收到预期效果。
此外，当地牧民有饲养“长寿羊”的习俗。草原牧民对牲畜有特殊感情，绝大多数以此为财富，存在惜售现象；突出表现为出栏的肉羊中，大多数是成年羯羊和淘汰母羊。这种长寿牲畜对草原畜牧业的危害，比自然灾害还要厉害。
长寿羊的最大消耗支出是草，而天然草是公共性资源，没有进行有偿使用。现在盟里每亩只收取0.1元的草地费，这实际上是草地管理费，并不是天然草的真正价格。牧民们根本没有意识到，养长寿羊实质上是赔本的买卖。
由于未进行彻底的产权变革，目前锡盟的畜牧业仍属于小生产自然经济范畴。牧民在大市场面前无所适从，卖活畜的多，转化加工的少；本地销售的多，跨区域销售的少；最终结果，只能是拼资源、拼草场。
就草场管理而言，现行管理部门是畜牧局草原站，现行政策多是“关心牲畜头数”，很少过问“草长得怎么样”。根据草场承包规定，草原监理站每年每亩收取0.1元草原管理费，上缴财政后，其中80％用于草原建设，其他部分用于监理站建设。现在，用于草原建设的部分基本上用来给村民小组发工资，草原监理队伍没有预算，吃防火经费，无法进行草原保护。
与此同时，草原生态环境监督管理缺位。根据《环境保护法》，环保部门应对所有生态环境问题实行统一监督管理。然而，草原的生态环境监督管理至今不能正常展开。对与草地有关的项目很少进行环境影响评价，对破坏草地生态环境的行为也没有任何处罚。
例如，发现有人挖中草药破坏草场，只能没收他们的工具和药材，无法强化监督管理力度。《草原法》中规定了行政处罚条例实施标准，但实际工作中，农户在草原上多开垦土地是否属于破坏草原？如果属于破坏草原，这种破坏面积如何进行准确计量？均缺乏具体的操作细则。
从体制安排看，草原环境资源管理职责亦不清晰，处于多头管理状况。如赤峰市克什克腾旗与锡盟交界处的草原被白银库伦军马场和锡盟农牧局下属白银希勒牧场开垦一例，草原部门当管而不能管，环境保护部门不知该如何管，类似现象屡见不鲜。
超越“退耕还林还草”
近年来，政府实施“退耕还林还草”战略，这无疑是治理水土流失、防治沙化的一项重要举措；但对于解决土地荒漠化、防治沙尘暴，只是起到了治标的作用，没有从根本上解决问题。其原因在于，这项政策未能消除对草地的生态环境压力，也并未触及生态环境管理体制。
解决问题的长效机制是，实施可持续贸易战略，从源头上减少对资源的需求。
改革开放以来，中国为保障粮食安全付出了沉重的生态环境成本，既影响了全国的整体利益，又对农业的进一步可持续发展造成了障碍。
其主要原因是，农业政策目标与环境政策目标极不协调；农业政策的核心是保障粮食安全，环境保护政策的核心则是保护生态环境；在使用化肥农药与水资源的高投入、高产出的现代农业生产中，在扩大和维持耕地面积的过程中，不可避免地会产生上述生态环境问题。而从环境管理的角度，需要对自给自足的农业政策进行环境影响综合全面评价。
种粮、放养牲畜并不能从根本上解决农牧民增收问题。相对于生产其他农副产品，相对于劳动力转移到制造业部门，种粮是比较利益最低的行业。农村劳动力向工业部门转移，是20多年来中国扶贫的重要经验之一。因此，应当实施可持续贸易战略，从源头上减少对草地资源、水资源的压力；在保证粮食安全的基础上，适当扩大粮食进口比例。这事实上也是间接进口生态环境。
中国现行自给自足的农业政策和与市场经济不适应的资源环境管理体制，造成了过垦、过牧，从而带来了草地退化和土地沙化；生态建设投资管理体制导致了林草植被建设缓慢，使建设速度赶不上破坏速度。这些才是沙尘暴成因背后的根源所在。
的确，春日将尽，这个春天肆虐的沙尘暴，令人触目惊心。
2006年4月6日至7日，特大暴风雪和沙尘暴造成蒙古国八人死亡，约3万头牲畜失踪，部分地区通信、电力中断。在中国，沙尘暴造成一些地区农作物受损，牧区牲畜丢失，房屋被毁；新疆有一人死亡，一些航班被迫取消，从乌鲁木齐开往北京的T70次列车向风一侧的双层钢化玻璃窗几乎都被风沙击碎；内蒙古包头的电网线路在五个多小时内，相继发生跳闸事故54次；北京等地刮起了五六级大风，空气质量下滑至最严重的五级重度污染。
4月16至17日，受冷空气影响，中国新疆南疆盆地、西北地区东部、华北大部和山东半岛出现沙尘天气，局部地区发生沙尘暴。先是在4月16日8时左右，新疆南疆盆地出现浮尘天气；同日10时起，内蒙古中部偏北地区出现沙尘天气。此后，甘肃河西走廊、内蒙古中西部、宁夏北部、陕西北部等地先后出现沙尘天气，局部地区发生沙尘暴；16时后，山西、河北北部和北京市先后出现浮尘天气。据测定，其中北京城区每平方公里降尘量为10.76吨，给环境造成严重污染。
近日，日本东京也发出了沙尘警报。而在此之前数年，沙尘天气对韩国首都首尔来说，已不再陌生。
为什么沙尘暴来势如此之烈？为什么多年来沙尘暴治理效果不佳？现在已经到了深入反思的时候。
反思应从现行的环境政策与管理体制入手，分析政策协调与体制障碍导致的沙尘暴治理问题。为此，笔者曾专门赴内蒙古锡林郭勒盟及浑善达克沙地进行深入细致的现场调查。结合调查结果，我们在此对沙尘暴原因背后的政策与体制问题进行深入分析。
荒漠化进程加剧
沙尘暴由两个因素决定：一是人类尚无法左右的气象因素——大风天气；二是受人类活动影响极大的植被因素——裸露的地表是沙尘的源泉。沙尘暴从古至今就未中断过，而近来出现大规模、高频次的沙尘暴，说明地表植被的破坏在加剧，并导致土地荒漠化的现象愈演愈烈。
暂且不考虑来自国外的沙源，就中国而言，草地退化面积已达1.3亿公顷，且每年在以200万公顷的速度扩大。北方自然植被严重退化，草地极度退化面积超过8000平方公里，占可利用草地面积的三分之一以上。荒漠化进程还在加剧。沙漠化面积已占到中国国土面积的15.9％，三分之一的国土受到风沙威胁，沙漠化土地形成了一条西北、华北、东北的弧形分布带。与此相对应，50年来强沙尘暴年均发生的次数，呈逐渐增多的趋势。
过去几十年中，中国政府对荒漠化的防治不可谓不努力，累计投入数千亿元之巨。但研究结果显示，仅有约10％的沙漠化土地得到治理，12％的沙漠化土地得以不同程度的恢复，“局部逆转，整体恶化”的状态并没有得到根本改变。土地沙漠化形势依然严峻，沙尘暴也愈演愈烈，竟出现了像今年这样如此严重的局面。
过垦过牧原因何在
内蒙古锡林郭勒盟浑善达克沙地位于京、津地区上风方位，是形成京津地区沙尘暴的主要沙源。
锡林郭勒盟（下称锡盟）位于内蒙古自治区中部，绝大部分是草原牧区，草原退化、沙化严重。1985年，全盟退化草地面积1.44亿亩，占到2.95亿亩草地总面积近一半；1999年，全盟退化草地面积达1.92亿亩，占64％。1999年与1984年相比，锡盟植被覆盖率由35.5％降到27.2％，牧草平均高度由40.9厘米降到26.1厘米，平均每亩产草量由33.9公斤减少到21.24公斤。
浑善达克沙地东西横跨锡盟中南部，在锡盟内面积为5.8万平方公里，其中沙漠化土地占沙地总面积的54.6％。当地植被群落结构简单、种类少，以耐旱的草本和沙生灌木为主；土壤质地疏松，大部分偏沙，内聚力弱，易于风蚀沙化。
长期以来，中国在农业政策方面，不仅要求在全国范围实现自给自足，且各个地区都被要求尽可能自给自足；不仅种植业，且畜牧业、养殖业都必须生产出尽可能多的农畜产品。这在锡林郭勒具体体现为扩大耕种面积与增加畜牧头数，由此，导致了过垦、乱垦、过牧，使得土地退化；大风一起，沙尘暴便随之而来。
锡盟的农业在产业结构中所占比重不大，耕地面积不足总面积的2％。但是，自给自足政策导致大规模的草原开垦。由于缺乏灌溉、施肥等农田基本建设，实际上“广种薄收”，致使垦荒地肥力、产量迅速下降，耕种几年后便撂荒废弃，出现土地风蚀沙化。
上世纪50年代以来，锡盟经历了四次大开垦：第一次是50年代，大量移民进入锡盟南部几个旗，全盟人口、城镇人口和农区人口分别比1949年增加了10％、45％和13％。为了解决粮食来源问题，政府鼓励开垦荒地，实行按地亩补助的政策，耕地面积在1951年至1952年内即增加124％，达到64万亩；第二次是1958年至1961年的大开垦，当时的政策是“大跃进”夺高产、夺丰收，仅1959年至1960年新增开垦耕地面积216万亩，相当于上年耕地面积的157％；第三次是1966年至1976年的“文革”时期，大搞建设兵团，新增耕地80万亩；第四次是改革开放后的“开发区热”。
在锡盟，“以粮为纲”政策的效果是“不鼓励开垦，但不制止开垦”。对于农牧交错区的农牧民来说，耕地连着草原，需要开垦就开垦，谁也管不着，也没有人去管。
至于畜牧业，在计划经济时代，以牲畜头数作为惟一的计划指标和统计指标的政策，引导政府大力发展牲畜头数。这个标准至今仍未改变，一些上级领导考核基层干部，仍然不看牧民的实际收入增长了多少，而看牧民的牲畜翻了几番。
尽管国家制定了《草原法》，提出了“以草定畜”、不准过牧超载的法律，但以牲畜头数纳税的方式软化了法律效力。地方政府着眼于牧业税的税收，没有下大力气制定与生态适应指数相适应的控制牲畜数量的地方性法规。当地政府大力鼓励养畜大户，选人大代表、评劳动模范等都看重养畜大户。牲畜的发展大大超出了草原生态环境的承载能力。
与50年前相比，锡盟如今每个羊单位（牲畜的计算单位。一只羊等于一个羊单位，一头牛或马等于五个羊单位）占有草场减少了近60亩。笔者调查发现，锡盟正蓝旗乌日图塔拉苏木（乡）乌兰嘎查(村)的牧民梅尚恒家承包360亩草场，有270个羊单位，平均一个羊单位只有1.3亩草场。
据了解，这种过牧超载情况为数不少，有的家庭甚至于一亩草场一个羊单位。
公共产权悲剧
从经济学角度看，“过牧”是不彻底的产权变革导致的草地的公共产权悲剧。基于目前的草地与水资源（包括地面与地下水）环境管理政策，管理职责不清，缺乏有效监督，导致并加剧了草地退化。
从1985年开始，锡盟实行牲畜作价归户、草牧场家庭承包的“畜草双承包”制度，但是草场并没有同时承包下去。牲畜私有了，但草场还是公共资源；不彻底的产权变革使牲畜很快增加，“不吃白不吃”，出现了“放牧无界、使用无偿、建设无责”的短期性经营行为，牧场受到掠夺和破坏。
直到1997年至1999年间，牧区草场才基本上承包到户。此后，牧畜数量剧增之势很快得到缓解。1999年，白旗、蓝旗牧业年度牲畜总头数比1989年分别下降了4.9％、3.5％。
但是，这一切已经为时太晚。
草场承包迟滞的原因何在？调查发现，对于牲畜承包的办法，牧民容易接受；但由于过去的游牧习惯，“鞭子一打，想到哪就到哪”，对于草场承包则不容易接受，而且也不善于草地管理。近年来，为了落实草场承包，锡盟提出落实“双权一制”（即所有权、使用权、责任制），但具体政策没有跟上去。一些没有牲畜的草场以及草场多牲畜少的家庭出租草场收钱，实际的草场经营者仍在采取“掠夺方式”经营草场，草场承包没有收到预期效果。
此外，当地牧民有饲养“长寿羊”的习俗。草原牧民对牲畜有特殊感情，绝大多数以此为财富，存在惜售现象；突出表现为出栏的肉羊中，大多数是成年羯羊和淘汰母羊。这种长寿牲畜对草原畜牧业的危害，比自然灾害还要厉害。
长寿羊的最大消耗支出是草，而天然草是公共性资源，没有进行有偿使用。现在盟里每亩只收取0.1元的草地费，这实际上是草地管理费，并不是天然草的真正价格。牧民们根本没有意识到，养长寿羊实质上是赔本的买卖。
由于未进行彻底的产权变革，目前锡盟的畜牧业仍属于小生产自然经济范畴。牧民在大市场面前无所适从，卖活畜的多，转化加工的少；本地销售的多，跨区域销售的少；最终结果，只能是拼资源、拼草场。
就草场管理而言，现行管理部门是畜牧局草原站，现行政策多是“关心牲畜头数”，很少过问“草长得怎么样”。根据草场承包规定，草原监理站每年每亩收取0.1元草原管理费，上缴财政后，其中80％用于草原建设，其他部分用于监理站建设。现在，用于草原建设的部分基本上用来给村民小组发工资，草原监理队伍没有预算，吃防火经费，无法进行草原保护。
与此同时，草原生态环境监督管理缺位。根据《环境保护法》，环保部门应对所有生态环境问题实行统一监督管理。然而，草原的生态环境监督管理至今不能正常展开。对与草地有关的项目很少进行环境影响评价，对破坏草地生态环境的行为也没有任何处罚。
例如，发现有人挖中草药破坏草场，只能没收他们的工具和药材，无法强化监督管理力度。《草原法》中规定了行政处罚条例实施标准，但实际工作中，农户在草原上多开垦土地是否属于破坏草原？如果属于破坏草原，这种破坏面积如何进行准确计量？均缺乏具体的操作细则。
从体制安排看，草原环境资源管理职责亦不清晰，处于多头管理状况。如赤峰市克什克腾旗与锡盟交界处的草原被白银库伦军马场和锡盟农牧局下属白银希勒牧场开垦一例，草原部门当管而不能管，环境保护部门不知该如何管，类似现象屡见不鲜。
超越“退耕还林还草”
近年来，政府实施“退耕还林还草”战略，这无疑是治理水土流失、防治沙化的一项重要举措；但对于解决土地荒漠化、防治沙尘暴，只是起到了治标的作用，没有从根本上解决问题。其原因在于，这项政策未能消除对草地的生态环境压力，也并未触及生态环境管理体制。
解决问题的长效机制是，实施可持续贸易战略，从源头上减少对资源的需求。
改革开放以来，中国为保障粮食安全付出了沉重的生态环境成本，既影响了全国的整体利益，又对农业的进一步可持续发展造成了障碍。
其主要原因是，农业政策目标与环境政策目标极不协调；农业政策的核心是保障粮食安全，环境保护政策的核心则是保护生态环境；在使用化肥农药与水资源的高投入、高产出的现代农业生产中，在扩大和维持耕地面积的过程中，不可避免地会产生上述生态环境问题。而从环境管理的角度，需要对自给自足的农业政策进行环境影响综合全面评价。
种粮、放养牲畜并不能从根本上解决农牧民增收问题。相对于生产其他农副产品，相对于劳动力转移到制造业部门，种粮是比较利益最低的行业。农村劳动力向工业部门转移，是20多年来中国扶贫的重要经验之一。因此，应当实施可持续贸易战略，从源头上减少对草地资源、水资源的压力；在保证粮食安全的基础上，适当扩大粮食进口比例。这事实上也是间接进口生态环境。
中国现行自给自足的农业政策和与市场经济不适应的资源环境管理体制，造成了过垦、过牧，从而带来了草地退化和土地沙化；生态建设投资管理体制导致了林草植被建设缓慢，使建设速度赶不上破坏速度。这些才是沙尘暴成因背后的根源所在。