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摘要 全面深化改革是解决问题的根本途径，宁夏多措并举推进集体林权制度改革，破解林业发展难题，逐步走上了生态保护与经济发展双赢的路子，但也存在一些体制机制以及认识创新方面的不足。阐述了集体林权制度改革的基本情况，针对宁夏集体林权制度改革面临的主要问题，提出一些对策。
关键词 集体林权制度；改革；现状；问题；对策；宁夏回族自治区
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）17-0130-02
1 集体林权制度改革基本情况
1.1 基础改革全面完成
宁夏集体林权制度改革2009年9月启动试点，2011年在总结试点经验的基础上全面推开，到2013年底全面完成，共确权集体林地96.31万hm2，确权率达到100%，发证94.51万hm2，发证率达到99%。同时，围绕宁夏深化集体林权制度改革的目标和任务，先后制定出台了多个政策文件，主要有深化集体林权制度改革的《意见》、加快林下经济发展的《意见》、推进林权抵押贷款工作的《意见》等，为深化改革奠定了坚实的政策支撑。
1.2 深化改革主要措施及成效
1.2.1 集体林权管理服务体系建设趋于完善。宁夏22个县（市、区）相继启动了林权管理服务平台建设，落实了办公场所，配备了专（兼）职工作人员，强化了服务支持，使集体林权登记、变更、流转等管理工作逐步规范。
1.2.2 发展绿色富民产业，实现生态保护与经济发展双赢。截至2015年底，宁夏共发展以林下种植、林下养殖、林产品加工、森林旅游为主的林下经济26.53万hm2，实现年产值21亿元。涌现出一批典型基地、示范合作社，如西吉县心雨林下产业专业合作社，彭阳县、隆德县先后被国家林业局确定为国家林下经济示范基地；建成吴忠市海军林下综合利用基地等10余家自治区级林下经济示范基地。
1.2.3 培育新型经营主体，激发了林业发展活力。为解决林改后林农一家一户分散经营困难多、经济效益低等问题，各县（市、区）通过政策资金扶持、引导林地流转、加强科技信息服务等措施，探索多种流转模式，通过政策引导，项目支持，培育了专业大户、家庭林场、专业合作社、龙头企业等为主的各类新型林业经营主体已达8 300余家，其中林业专业合作社1 268家。从业人员达10万人以上，年经营收入达80.5亿元。有效促进了林业生产的基地化、规模化、集约化、现代化，林业发展活力不断增强。
1.2.4 创新金融服务，破解林业融资难题。通过政策引导，积极推进林业金融创新，自治区林业厅先后与农行宁夏分行、黄河农村商业银行、宁夏银行等多家银行多次举办座谈会、签约会，推动金融创新，强化金融服务。2015年，筹措林业信贷资金60亿元，当年完成林业信贷25亿元，其中林权抵押贷款2.4亿元，实现抵押贷款额3年连增。另外，各县（市、区）通过配套政策引导，目前宁夏有1 500余家工商资本投资发展葡萄、枸杞、种苗、花卉、森林旅游、林下经济等特色林产业，投资超过80亿元。
1.2.5 探索非基本农田葡萄确权，破除发展壁垒。面对贺兰山东麓大面积葡萄没有权属证明，不能融资扩大规模，宁夏在青铜峡市、西夏区开展非基本农田葡萄确权颁证试点。试点取得了3个方面的突破：一是把藤本植物葡萄列为宁夏植树造林树种；二是对尚未确权的非基本农田，种植葡萄的可依法办理林权证；三是对非基本农田已确认土地权属的，可单独办理葡萄林木所有权证，使土地经营权与林木所有权分离。
2 存在的问题
2.1 集体林权管理服务平台建设滞后
尽管中共中央、国务院、自治区党委、人民政府相关文件明确要求：“各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构”“在县级林业主管部门建立林权管理服务中心”等。但目前，全区县级林权管理服务平台建设进展缓慢，只有贺兰县正式批准成立了县级林权管理服务中心并配备了办公场所和专职工作人员，其他县（区）均是临时机构，工作人员都为兼职且人员变动频繁，内部管理制度不健全，专业知识和服务水平有限，不利于集体林权规范化管理和服务。
2.2 新型林业经营主体数量多但质量低
据统计，宁夏现有各类新型林业经营主体8 300余家，从数量看，并不少于周边省（区），但普遍存在生产规模小、经济效益低、产品质量不高、内部管理不规范等问题。以林业合作社为例，全区创建林业专业合作社1 268家，经营土地面积36 866.67 hm2，年利润4.9亿元，合作社平均经营面积只有29.07 hm2，年均利润仅为38.6万元，平均利润也只有13 278.29元/hm2。一些地方创建培育合作社重数量、轻质量，有的组织机构不健全，内部管理不规范，普通成员参与度低，缺少利益联结机制，运转不正常，沦为“空壳社”；有些合作社成立之初就徒具其名，挂个牌子只是为了取得资金扶持，成为“翻牌社”。
2.3 林下经济发展缺乏政策资金扶持
宁夏集体林地主要分布在南部山区和中部干旱带，林区供水、供电、道路、通讯等基础设施薄弱，同时，自治区本级财政和各市、县（区）尚未建立扶持林下经济发展专项资金，只有隆德、彭阳、西吉等县依托农业相关扶持政策和资金助力林下经济发展。其他地区林下经济发展动力不足，靠单打独斗，很难实现规模化发展、专业化生产和产业化经营。
2.4 集体林权交易市场尚未建立
据统计，目前宁夏流转的集体林地面积只有13 666.67 hm2，仅占集体林地总面积的1%，林权流转不活跃，适度规模经营程度低。目前，林权流转主要采取私下协商流转的方式进行，林地林木流转价格随意性大，一部分人利用价格信息的不对称，以每667 m2十几元甚至几元的低价流转山林，不仅侵害了广大林农的合法权益，同时也挫伤了广大林农的积极性。
3 对策 3.1 加强县级林权管理服务平台建设
要严格贯彻落实中央、国务院、自治区党委、人民政府相关精神，建议政府编制部门根据有关改革精神争取调剂编制，保障各县（市、区）均能尽快建立正式的林权管理服务机构，强化队伍建设，加强业务培训，确保林权改革工作的连续性和稳定性，更好地为林农提供政策咨询、林权评估、交易融资等服务。另外，要争取各级财政配套支持，设立平台建设专项经费，建立区、市、县互联互通的林权流转网络信息平台，实现与金融机构的信息共享[1]。
3.2 出台支持新型经营主体、林下经济发展的扶持政策
建议自治区采取财政奖补、税费减免等政策，支持新型经营主体、专业大户、家庭林场承包林地实现规模经营；设立林下经济发展专项资金，把集体林区基础设施建设纳入自治区扶贫建设范围，推进宁夏林下经济规模化、集约化、标准化发展；用足用活惠民政策，探索将生态公益林补助、天然林保护补助、特色经济林补助、退耕还林后续产业扶持政策、林下种药和林下养鸡扶持等惠民政策捆绑兑现机制，放大扶持资金的扶持作用。地方政府要整合林业、农牧、水利、扶贫、科技等部门项目扶持资金，重点扶持示范基地、龙头企业、示范合作社和家庭林场，树标杆立样板，充分发挥示范效应，引导工商社会资本、先进经营理念、先进生产技术进入林业，带动林下经济规范化经营、科学化管理[2]。
3.3 完善相关配套措施，合力推动林权抵押贷款
一是建议区财政与地方财政共同出资，设立林权抵押贷款风险基金，成立林木资源资产收储中心，与金融机构共担贷款风险。二是建议区财政资金支持，引导林业龙头企业注资和民间资金投入等多种渠道筹资资金，建立林业担保机构，为林权抵押业务提供担保。三是建议政府出台配套政策，引导符合条件的申贷人申请国家林业财政贴息，以降低林农融资成本。四是建议建立森林保险制度，分散林业经营和融资风险[3]。
3.4 探索建立统一的农村产权交易市场，推进林权流转交易
一是探索实行土地所有权、承包权与经营权“三权”分离的有效方法，引导土地经营权有序流转，对符合条件的经营主体赋予权属凭证，帮助其拓宽融资渠道。二是创新林地股份合作制，赋予农民对集体林权股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权益，鼓励林农以林权入股、抵押、出租、转让等行为，吸引工商资本投入规模化林业发展。三是根据发展需要，探索在林业资源丰富、产权交易活跃的县（市、区）建立林权交易市场[4]。
4 参考文献
[1] 毛胜芳.富源县集体林权制度配套改革现状问题和对策[J].云南科技管理，2015，28（3）：45-46.
[2] 欧家江.兴业县集体林权制度改革存在的问题与对策[J].现代农业科技，2016（1）：194-195.
[3] 林景露，陈金豪，林洁，等.尤溪县深化集体林权制度改革现状及对策[J].安徽农学通报，2016，22（8）：6.
[4] 俞光伦.师宗县深化集体林权制度配套改革对策措施[J].绿色科技，2016（5）：192-193.
关键词 集体林权制度；改革；现状；问题；对策；宁夏回族自治区
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）17-0130-02
1 集体林权制度改革基本情况
1.1 基础改革全面完成
宁夏集体林权制度改革2009年9月启动试点，2011年在总结试点经验的基础上全面推开，到2013年底全面完成，共确权集体林地96.31万hm2，确权率达到100%，发证94.51万hm2，发证率达到99%。同时，围绕宁夏深化集体林权制度改革的目标和任务，先后制定出台了多个政策文件，主要有深化集体林权制度改革的《意见》、加快林下经济发展的《意见》、推进林权抵押贷款工作的《意见》等，为深化改革奠定了坚实的政策支撑。
1.2 深化改革主要措施及成效
1.2.1 集体林权管理服务体系建设趋于完善。宁夏22个县（市、区）相继启动了林权管理服务平台建设，落实了办公场所，配备了专（兼）职工作人员，强化了服务支持，使集体林权登记、变更、流转等管理工作逐步规范。
1.2.2 发展绿色富民产业，实现生态保护与经济发展双赢。截至2015年底，宁夏共发展以林下种植、林下养殖、林产品加工、森林旅游为主的林下经济26.53万hm2，实现年产值21亿元。涌现出一批典型基地、示范合作社，如西吉县心雨林下产业专业合作社，彭阳县、隆德县先后被国家林业局确定为国家林下经济示范基地；建成吴忠市海军林下综合利用基地等10余家自治区级林下经济示范基地。
1.2.3 培育新型经营主体，激发了林业发展活力。为解决林改后林农一家一户分散经营困难多、经济效益低等问题，各县（市、区）通过政策资金扶持、引导林地流转、加强科技信息服务等措施，探索多种流转模式，通过政策引导，项目支持，培育了专业大户、家庭林场、专业合作社、龙头企业等为主的各类新型林业经营主体已达8 300余家，其中林业专业合作社1 268家。从业人员达10万人以上，年经营收入达80.5亿元。有效促进了林业生产的基地化、规模化、集约化、现代化，林业发展活力不断增强。
1.2.4 创新金融服务，破解林业融资难题。通过政策引导，积极推进林业金融创新，自治区林业厅先后与农行宁夏分行、黄河农村商业银行、宁夏银行等多家银行多次举办座谈会、签约会，推动金融创新，强化金融服务。2015年，筹措林业信贷资金60亿元，当年完成林业信贷25亿元，其中林权抵押贷款2.4亿元，实现抵押贷款额3年连增。另外，各县（市、区）通过配套政策引导，目前宁夏有1 500余家工商资本投资发展葡萄、枸杞、种苗、花卉、森林旅游、林下经济等特色林产业，投资超过80亿元。
1.2.5 探索非基本农田葡萄确权，破除发展壁垒。面对贺兰山东麓大面积葡萄没有权属证明，不能融资扩大规模，宁夏在青铜峡市、西夏区开展非基本农田葡萄确权颁证试点。试点取得了3个方面的突破：一是把藤本植物葡萄列为宁夏植树造林树种；二是对尚未确权的非基本农田，种植葡萄的可依法办理林权证；三是对非基本农田已确认土地权属的，可单独办理葡萄林木所有权证，使土地经营权与林木所有权分离。
2 存在的问题
2.1 集体林权管理服务平台建设滞后
尽管中共中央、国务院、自治区党委、人民政府相关文件明确要求：“各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构”“在县级林业主管部门建立林权管理服务中心”等。但目前，全区县级林权管理服务平台建设进展缓慢，只有贺兰县正式批准成立了县级林权管理服务中心并配备了办公场所和专职工作人员，其他县（区）均是临时机构，工作人员都为兼职且人员变动频繁，内部管理制度不健全，专业知识和服务水平有限，不利于集体林权规范化管理和服务。
2.2 新型林业经营主体数量多但质量低
据统计，宁夏现有各类新型林业经营主体8 300余家，从数量看，并不少于周边省（区），但普遍存在生产规模小、经济效益低、产品质量不高、内部管理不规范等问题。以林业合作社为例，全区创建林业专业合作社1 268家，经营土地面积36 866.67 hm2，年利润4.9亿元，合作社平均经营面积只有29.07 hm2，年均利润仅为38.6万元，平均利润也只有13 278.29元/hm2。一些地方创建培育合作社重数量、轻质量，有的组织机构不健全，内部管理不规范，普通成员参与度低，缺少利益联结机制，运转不正常，沦为“空壳社”；有些合作社成立之初就徒具其名，挂个牌子只是为了取得资金扶持，成为“翻牌社”。
2.3 林下经济发展缺乏政策资金扶持
宁夏集体林地主要分布在南部山区和中部干旱带，林区供水、供电、道路、通讯等基础设施薄弱，同时，自治区本级财政和各市、县（区）尚未建立扶持林下经济发展专项资金，只有隆德、彭阳、西吉等县依托农业相关扶持政策和资金助力林下经济发展。其他地区林下经济发展动力不足，靠单打独斗，很难实现规模化发展、专业化生产和产业化经营。
2.4 集体林权交易市场尚未建立
据统计，目前宁夏流转的集体林地面积只有13 666.67 hm2，仅占集体林地总面积的1%，林权流转不活跃，适度规模经营程度低。目前，林权流转主要采取私下协商流转的方式进行，林地林木流转价格随意性大，一部分人利用价格信息的不对称，以每667 m2十几元甚至几元的低价流转山林，不仅侵害了广大林农的合法权益，同时也挫伤了广大林农的积极性。
3 对策 3.1 加强县级林权管理服务平台建设
要严格贯彻落实中央、国务院、自治区党委、人民政府相关精神，建议政府编制部门根据有关改革精神争取调剂编制，保障各县（市、区）均能尽快建立正式的林权管理服务机构，强化队伍建设，加强业务培训，确保林权改革工作的连续性和稳定性，更好地为林农提供政策咨询、林权评估、交易融资等服务。另外，要争取各级财政配套支持，设立平台建设专项经费，建立区、市、县互联互通的林权流转网络信息平台，实现与金融机构的信息共享[1]。
3.2 出台支持新型经营主体、林下经济发展的扶持政策
建议自治区采取财政奖补、税费减免等政策，支持新型经营主体、专业大户、家庭林场承包林地实现规模经营；设立林下经济发展专项资金，把集体林区基础设施建设纳入自治区扶贫建设范围，推进宁夏林下经济规模化、集约化、标准化发展；用足用活惠民政策，探索将生态公益林补助、天然林保护补助、特色经济林补助、退耕还林后续产业扶持政策、林下种药和林下养鸡扶持等惠民政策捆绑兑现机制，放大扶持资金的扶持作用。地方政府要整合林业、农牧、水利、扶贫、科技等部门项目扶持资金，重点扶持示范基地、龙头企业、示范合作社和家庭林场，树标杆立样板，充分发挥示范效应，引导工商社会资本、先进经营理念、先进生产技术进入林业，带动林下经济规范化经营、科学化管理[2]。
3.3 完善相关配套措施，合力推动林权抵押贷款
一是建议区财政与地方财政共同出资，设立林权抵押贷款风险基金，成立林木资源资产收储中心，与金融机构共担贷款风险。二是建议区财政资金支持，引导林业龙头企业注资和民间资金投入等多种渠道筹资资金，建立林业担保机构，为林权抵押业务提供担保。三是建议政府出台配套政策，引导符合条件的申贷人申请国家林业财政贴息，以降低林农融资成本。四是建议建立森林保险制度，分散林业经营和融资风险[3]。
3.4 探索建立统一的农村产权交易市场，推进林权流转交易
一是探索实行土地所有权、承包权与经营权“三权”分离的有效方法，引导土地经营权有序流转，对符合条件的经营主体赋予权属凭证，帮助其拓宽融资渠道。二是创新林地股份合作制，赋予农民对集体林权股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权益，鼓励林农以林权入股、抵押、出租、转让等行为，吸引工商资本投入规模化林业发展。三是根据发展需要，探索在林业资源丰富、产权交易活跃的县（市、区）建立林权交易市场[4]。
4 参考文献
[1] 毛胜芳.富源县集体林权制度配套改革现状问题和对策[J].云南科技管理，2015，28（3）：45-46.
[2] 欧家江.兴业县集体林权制度改革存在的问题与对策[J].现代农业科技，2016（1）：194-195.
[3] 林景露，陈金豪，林洁，等.尤溪县深化集体林权制度改革现状及对策[J].安徽农学通报，2016，22（8）：6.
[4] 俞光伦.师宗县深化集体林权制度配套改革对策措施[J].绿色科技，2016（5）：192-193.