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摘 要：随着我国电子政务水平的不断提升，信息技术越来越多地应用于民政工作领域。山东省为实现社会救助目標群体的精准定位，在兼顾地方特色与普遍经验的基础上建立了低收入家庭信息四级核对体系，形成了专业化的核对工作模式。这一机制的建立使信息核对更加准确、工作效率得到提高、行政成本得以降低、区域信息化水平不断提升。但低收入家庭信息收集存在着伦理困境及各地信息化水平参差不齐、各地数据库建设水平不同步等问题，未来应以一体化信息系统建设为主线，加大金融资产信息审核力度，稳定基层工作队伍，进一步强化信息核对工作日常管理。
关 键 词：电子政务;社会救助;信息核对机制
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）04-0063-09
收稿时间：2019-02-18
x基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目“现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究”的阶段性成果，项目编号：11ASH009。
当前，信息技术已经成为国家治理的战略性资源。习近平总书记指出，要实施国家大数据战略，加快建设数字中国。在此背景下，将信息技术融入民政工作，助力改善民生，是实现社会治理精细化、信息化的必然选择。在民政工作领域，社会救助如何实现精准施救是困扰各级工作者的难题，原因就在于低收入家庭经济信息具有一定的模糊性，单纯依靠家计调查等传统手段难以准确把握。针对这一问题，民政部2014年签发了《关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见》，明确要求“推动居民家庭经济状况核对信息系统的建设，促进信息共享和业务协同，提高核对工作的效率和质量，全面提升社会救助管理和服务水平”。[1]
根据《社会救助暂行办法》和《山东省社会救助管理办法》等规定，2014年山东省出台《关于建立社会救助家庭经济状况核对机制的意见》，开始探索在全省范围内构建“上下联动、部门配合、信息共享、高效运转”的社会救助家庭经济状况核对机制。截至目前，山东省137个市县中已建成核对中心131个，初步实现部、省、市、县四级联网，年核对人次不断增长。本文拟对山东省低收入家庭经济信息核对系统的整体运行特点、取得的初步成效、存在的主要问题进行探讨，并提出完善信息核对机制建设的意见与建议。
一、山东省低收入家庭经济信息核对机制的整体运行模式
（一）四级核对体系初步形成
山东省低收入家庭经济状况核对指导中心于2013年批复成立，2014年4月正式投入运行，主要职责是承担省民政厅信息化建设的相关工作，以及省内民政系统电子政务平台和网站的运行维护、信息更新等任务。除此之外，核对指导中心还要参与拟订低收入家庭认定标准和信息核对办法，并协调指导跨省、市低收入家庭信息查询核对工作等。以此为依托，目前山东省低收入家庭经济信息核对系统已初步形成部、省、市、县四级联网的核对体系。这一建设过程以“分期开展，稳步推进”为指导，整体历经约四年时间。2014年4月，山东省低收入家庭经济状况核对指导中心正式投入运行，开始探索建设多级联网的低收入家庭经济核对体系。2015年初，山东省民政厅将信息核对平台建设列为当年社会救助领域的重点任务，并计划以国家级平台为基础对各地现存核对系统进行本地化开发。同年8月，山东省各市县开始以民政部基础平台为参照对各地核对系统进行更新与测试，和11个市完成对接并签订协议。2015年10月，省级平台通过了部省平台对接测试，被民政部认定中心列为首个部省平台对接试点。在之后一年多时间里，山东省配合民政部与第三方测试机构就业务功能、系统对接、安全保障等内容进行了测试与论证，推动了部省对接的优化与运行效率提升。2016年底，山东省完成了信息平台部省对接技术测试。2017年9月，山东省低收入家庭经济状况核对指导中心与民政部签订《全国居民家庭经济信息联网查询协议》，四级联网核对体系正式形成。
（二）各级核对系统相对独立
山东省低收入家庭经济信息核对体系尚处在发展初期，一个重要原因就是各级核对系统在实现联网的基础上仍保持独立运作，这一特点主要体现在横向沟通与纵向监管两个方面。在横向部门沟通方面，各级核对系统数据库目前并未统一，数据收集由各级民政人员自主开展，市、县核对中心分别收集辖区内数据，对部、省级机构依赖程度不高，特别是跨市级车辆过户及房产信息目前无法查询。省级核对系统与省公安、教育、人社等九部门建立了数据交换关系，主要收集其他部门省级层面的数据信息。德州市自主建立“10+8”信息数据库，除了与市级公安、财政等十部门建立数据交换关系外，还和市内八家保险公司保持合作。德州市下属临邑县同样拥有县级核对数据库，其数据内容也与省、市级不同，主要包括房产、公积金缴存、工商注册等信息，其中房产等信息为县级数据库独有，无法在省、市数据库查询到。核对体系内部也没有对各级数据库的数据类型进行分工，在开展核对工作时各级数据库共同发力，以市、县级为主力，部、省级数据库查缺补漏。在纵向监管方面，山东省核对体系的形成是一个自下而上的过程，各县级核对系统的建立与运行早于市级，同时市级系统的建立又早于省市联网，因此各级系统之间更多是一种平等的合作关系，部、省级核对系统并非核对体系的统筹者与管理者。在各地核对工作的实际操作过程中，多数地区采用一次审核的数据核对方式，只有济南市建立了从市到县的二次审核模式，主要由市级核对系统在核对工作完成之后重新对核对结果进行独立筛查，以此对县级核对工作进行监管。
（三）专业化核对模式业已形成
从实践层面看，山东省各地市低收入家庭经济信息审核程序已形成相对完整的固定模式，不同地区间操作程序也具有相似性。第一，信息化核对工作的实际覆盖层级为乡镇（街道）、县、市、省，其中乡镇（街道）一级操作权限为基本信息录入与疑似信息接收，未与数据库建立联系。第二，由于操作平台的整合由“市—县”之间自主完成，全省统一的核对系统尚未形成，因此各地市核对流程基本以市级机构为中心，省厅一级主要起辅助作用。第三，信息核对工作在程序上前置于社会救助审核流程。另外，信息核查及报告权限集中在市一级，社会救助审批权集中在县一级，二者相互分离。 信息核对工作具体流程如下：首先，救助申请人向乡镇（街道）一级提出申请，提供身份证、户口本并填写救助申请书、信息查询授权书（需按手印）、诚信承诺书，乡镇（街道）工作人员手动将申请人基本信息录入信息系统，确定无误后提交至县级。其次，县级核对中心负责保存区域内待查询人的信息查询授权书，在汇总各待查询人信息之后由业务系统上传至市级核对中心，并提交信息查询委托书。与此同时，县级核对中心利用现有数据对待查询人的房产等信息进行核查。再次，市级核对中心接收核对委托之后，将筛出身份证信息错误、家庭成员信息不实、数据重复的待查询人等错误信息反馈至县级进行重新核实。之后将基本信息无误的待查询人通过政府内网分发至各协同部门数据库，在各部门完成信息查询之后取得查询结果，并在市一级形成核对报告。核对报告以家庭为单位，主要包括家庭基本信息（家庭成员身份证号、家庭人口、户口性质、家庭住址、所属行政区）与核对信息明细两部分，核对信息明细将被核对人养老金、险种、工商注册、税额、车辆等信息分条列出，最终在系统内部反馈至县级核对中心（核对报告与核对委托书原件由市级核对中心保存），存在疑似信息的家庭也会在系统内进行标注。最后，县级核对中心收到核对报告之后分发至各乡镇（街道），基层工作人员根据反馈结果进行入户调查，并开始社会救助审核工作。
二、山东省低收入家庭经济信息核对机制运行取得的初步成效
低收入家庭经济信息核对机制的建立使山东省社会救助信息化水平显著提升。2014年，山东省完成经濟信息核对450.51万人次。2015年，全省完成经济信息核对580.83万人次。2016年，山东省完成经济信息核对826.4万人次。2017年，山东省完成经济信息核对1190万人次。2018年上半年，，山东省共完成经济信息核对约800万人次。同时，低收入家庭经济信息核对机制的建立也为各级民政工作者带来了便利。
首先，低收入家庭经济信息核对机制的建立使核对工作精准度大大提升。受信息不对称的影响，传统家计调查方法无法获得被调查者的准确信息。[2]部分工作人员反映，过去核对工作只能依赖“入户调查、邻里走访、信息索证、民主评议”的形式开展，一次家访获得的信息量极少，且难以了解子女的基本经济状况。核对系统的建立实现了家庭经济状况的精准定位，借助各部门数据库，精确把控车辆、房产、工商注册等多种信息，家庭子女本地经济状况也一目了然，“错保、漏保”现象明显减少，核对精准度有了保障。同时，各地运用核对系统排查出了一些不符合政策要求的违规申报和骗保者，低保申请及在保人数各地均出现不同程度的下降。
其次，低收入家庭经济信息核对机制的建立提升了各级民政人员的工作效率。随着经济的发展及城镇化步伐的不断加快，跨区域劳动力人口流动日趋频繁，导致家庭收入结构复杂化，分配方式多样化，单纯依靠人力进行家庭经济状况核对工作量大、耗时费力、周期较长。部分低保户反映，2010年左右参加低保的申请者大约需要半年时间才能完成审核，期间提交各类纷繁复杂的手续、证明等材料，为工作人员和低保申请者都带来了负担。而另一位低保户于2018年4月提交低保申请，5月就得到了批复。这是因为核对系统的建立将房屋、车辆等信息的审核流程集中在系统内部来完成，收集申请人的基本资料后提交委托，各数据库即可将各项信息汇总并识别疑似项，整个审核过程方便快捷，缩短了审核周期。各地工作人员提供的资料也显示，虽然各级资料上传与分析用时不一，但家庭经济状况审核的整体周期明显缩短。
第三，基层摩擦明显减少。依赖传统方式收集的低收入家庭经济信息为民政工作者带来了较高的工作成本，特别是存在无效的救助申请与多余的审核流程。[3]许多不符合救助资格的申请者在经过入户调查、民主评议等多个阶段之后才得到筛查，这一过程浪费了大量的行政资源，也导致基层摩擦的产生。信息系统的建立使信息核对前置于救助审批流程，工作人员在申请者提交基本资料之后能够快速掌握其家庭基本经济状况，在正式家访和民主评议之前即可对申请人的救助资格做出基本判断，降低了资源浪费的风险，为后续工作开展提供了充足的空间。另外，信息系统将救助申请人的经济信息明晰化，一定程度上保护了民政工作者。一些工作人员反映，信息化审核开始之后他们与群众的摩擦大大减少，原因就在于车辆、房屋等关键信息的审核让意图骗保者无处遁形，自己在面对摩擦时有了事实依据。透明化的审核过程也使“人情保、关系保”没有了生存空间，群众满意度上升了，投诉自然就少了。
第四，区域信息化水平实现突破。2015年《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了国家大数据战略，建议打通“信息孤岛”，实现信息共享。[4]同年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出了建立统一的税务、海关、财政、审计、农业、安检等11个全国业务系统的总体任务，要求在2018年前形成政府数据统一信息共享交换平台。从长远来看，大数据技术已经成为转型期社会治理实现精细化、信息化不可或缺的手段之一，这一技术的运用也带来政府公共事务管理与决策效率的提升。山东省低收入经济核对系统的建立是提升区域信息化水平的重要举措，利用数据库可以实现对申请救助家庭整体特征的挖掘与分析，也给数据开发及产、学、研相结合创造了条件。目前，山东省响应国家号召，正探索建立政府直属、跨部门、跨区域的综合信息平台。低收入家庭经济信息核对系统的建立是民政领域大数据开发与运用的重要成果，为未来区域大数据平台建设打下了基础。
三、山东省低收入家庭经济信息核对机制存在的主要问题
（一）信息数据库建设仍显滞后
山东省低收入家庭经济信息数据库建设主要存在两方面问题：一是数据库内部结构有待改进。省、市、县各级数据库实质上并非数据集中存储的空间，而是民政部门与公安等部门的联系平台，数据源头仍在其他各部门之中，这就为各级民政工作者的数据收集与部门沟通带来了障碍，一些地方的信息交换只能依赖部门领导的协调沟通关系。可见，建立政府主管、自上而下的信息综合管理平台是推进部门合作与完善信息收集的必由之路。二是部分重要信息尤其是金融资产信息出现缺失。在山东省各级低收入核对系统的实际运作之中，存在金融资产信息“不能用、不敢用”的现象。目前，山东省多数地区低收入家庭经济信息数据库并未涵盖金融资产，原因是《银行法》对于非公检法部门的信息使用做出了严格限制。[5]但据工作人员反映，青岛等个别地区其实已经将金融资产纳入核对数据库，不过这些信息只能“空转”，无法实际运用于社会救助的审核过程中。根据《山东省低保管理办法》的相关规定，“人均资产超过当地年低保标准2倍的”“具有投资行为且投资数额超过当地低保标准2倍的”不得纳入低保范围。山东省2018年第一季度农村低保平均标准为4262元/年，城市低保标准为518元/月。而部分地市经济信息核对中心与金融系统联网后发现，拥有万元以上存款已经成为一种普遍现象，若据此执行退保程序，大部分低保户都要被强制退保。 （二）四级联网流于形式
如前所述，山东省四级核对系统虽已实现联网，但各级系统耦合程度仍有较大提升空间。目前四级系统连接较为松散，对于各级权限与数据收集内容缺乏明确的分工与定位，如跨省、市车辆过户及房产购买等信息至今仍无法在系统中查询。县级工作人员也普遍反映，不清楚自身具体任务与职责是什么，在实际开展工作时往往是“各類数据能出就出，不能出再想办法，向市级要”。这种长枪短炮、集体发力的工作模式也使上下级之间监督管理难以实现。导致这种现象的原因，一方面是缺乏有力的统合与推动，另一方面是各级核对机构建设水平较低，工作人员无法专注于核对工作。部分核对中心合署办公，工作人员同时负责党务、救助、核对等多项工作，任务繁重，无力兼顾其他。市级机构资金及编制不足，一些核对中心既无机构编制也无日常维护资金。基层民政体系同样编制稀缺，公益性岗位占较大比例。乡镇街道工作人员负担更重，“上面千条线、下面一根针”，妇联、民政、救灾、维稳等任务纷繁复杂。未来应着眼于顶层设计，建立一体化核对系统，同时完善各级机构建设，减轻核对工作人员的负担与压力，推动核对工作“专门化、专业化”。
（三）农村核对工作信息化水平较低
信息化核对的实现的确为城市救助审核带来了便利，但广大农村地区的救助审核仍然主要依赖主观评价和民主评议。一些基层工作人员反映，农村家庭子女赡养费、耕地收入及打工收入几乎无法准确核算。通过信息化核对系统难以了解法定赡养人是否支付赡养费。耕地收入主要以基本作物收入乘以耕地面积来计算，但农村存在耕地外包及荒置现象，其收入准确数字也难以摸清。救助申请人子女外出打工收入目前也只能以工作地最低工资标准来确定，在核对系统中难以体现。除此之外，家计调查和传统民主评议面临的一个问题是，救助申请人在村中的“名声”严重影响评议结果，民主评议参与者的主观倾向难以把握。因此，核对结果在农村地区只能作为参考和辅助，其实用性大打折扣。
（四）信息收集存在伦理困境
在低收入家庭经济信息核对机制建设过程中仍面临着“制度公平”与“个人隐私”之间的两难抉择：是尊重低收入家庭成员的隐私权并放松对其经济状况的监控？还是从公平公正原则出发，为社会公众建立明确的制度准入与退出机制？低收入群体的信息安全问题具有特殊性，因为集成化数据库的建立带有一定“标签化”倾向。申请社会救助家庭信息一旦入库，极易被公众冠以“穷人”“贫困”等标签，对申请人和其子女的心理状况产生影响。经济信息安全感的丧失也会使低收入群体形成持续性的不良心理暗示，担心家庭经济状况越过制度标准线，进而造成贫困观念与文化的自我强化，导致贫困的再生产。[6]另外，在与低保户的交谈中亦可发现，大多数低保户对信息化核对系统的存在一无所知，不清楚其基本原理和运作机制，也没有对自身信息予以保密的意识。以上问题对工作人员专业性、保密意识与伦理道德提出了挑战，这要求我们不断加强系统安全性建设，提升信息收集与管理方式的合理性。
四、进一步完善收入家庭经济信息核对机制的对策建议
（一）自上而下推进一体化核对系统建设
针对山东省各级核对系统连接松散、各自为政的问题，未来应探索建立自上而下的统筹机制，着力解决信息孤岛、跨区域信息查询等难题，实现查询系统一体化运作，打通上下监管渠道，使核对工作更加准确、高效。[7]一方面，应在山东省内将各级操作平台进行统一。目前，各地市低收入核对系统的开发由民政部门与各地软件公司分别完成，操作系统多种多样，这就使得跨市域信息交流难以实现。各县级民政部门内部同时存在着多个操作系统，除低收入核对系统外还有救助综合管理平台、灾害管理信息系统、社团登记及民非管理系统等，未来应将这些系统功能与山东省“金民工程”合并，实现系统互联与资源整合。另一方面，应明确部、省、市、县四级系统的职责与分工。部、省一级应成为核对体系的统筹者与监督者而不仅仅起辅助作用，尤其要将当前自下而上的信息核对流程调整为自上而下的组织模式，因为跨区域信息查询只有发挥省一级系统的核对功能才能实现，政策宣传、技能培训等工作也应由省一级核对中心来承担。市、县级核对中心负责的具体数据内容也应进一步明确，如国土资源、住建等部门的部分信息暂未实现省级统合，需要在市、县一级对此类数据获取进行分工，以避免目前土地、房产等信息数据冲突、更新滞后等问题。
（二）加强金融资产的审核力度
在数据库建设方面，目前山东省正规划建设综合信息平台，着力推动政务信息部门间互通，这将改变当前低收入家庭经济信息数据库的组织模式，使其真正成为承担信息储存与实时更新功能的“数据云”，其具体建设与运行情况有待观察。笔者建议，未来数据统合工作的一个重点应是将金融资产纳入核对体系，以改变金融资产信息“不能用、不敢用”的现状。根据迈克尔·谢若登的资产建设理论，缺乏资产是导致一个家庭陷入贫穷的重要因素。[8]因此，应当鼓励贫困家庭拥有资产，而不是因其存款高出低保标准两倍就取消对他们的救助，否则难以激发低保户的脱贫意愿。而且随着经济发展和人民生活水平提高，“万元户”时代早已过去，一万元存款对于一个家庭面对的社会风险而言是杯水车薪。因此，“居民存款高于低保标准两倍就强制退保”的政策规定应当做出调整。目前应对申请低保与在保人员存款的金融资产信息进行全面摸底，搞清低收入家庭存款的普遍情况，这样才能建立切合实际的资产审核标准。另外，对大额取款等信息的把控也有助于识别因病致贫等支出型贫困家庭。
（三）稳定基层核对工作队伍
就山东省而言，各级核对机构在机构设置、人员编制、资金投入等方面仍有尚待完善之处：省内行政性机构只有3家，多数为挂牌事业单位或社会组织;人员编制严重不足，一些机构内部各工作人员“同工不同酬”，一些地方则出现一人身兼数职的现象，严重影响其工作专业性和严谨性。因此，未来应加大机构建设投入力度，在保证核对机构独立性的基础上提升其专业性。据核对指导中心工作人员介绍，当前的技术水平能够建立一套完全保密且稳定的信息系统，但其花费以现在的资金投入力度难以负担。因此，对低收入系统建设的资金支持应以推动系统完善与升级、提升系统安全性与稳定性为重点。在人员编制方面，各乡镇、街道基层工作者负担重、任务量大，且编制稀缺，公益性岗位工资待遇并不理想，基层人员编制的调整目前看来十分必要。在省市级层面上的问题是如何改善核对中心与其他单位合署办公的现状。合署办公是各级政府编制严重不足的情况下不得不采取的一种形式，虽有助于核对与救助统一管理、集体行动，但这一形式使各级核对工作者承担大量非本职工作，难以专门化开展信息核对，未来应为核对中心工作人员创造良好工作条件，推动核对工作“专门化、专业化”。当然，以上问题的解决需要长期性、专门性的政策支持。 （四）强化信息核对日常管理
各级核对工作者保密意识的培养是机构日常管理中的重要环节，这一方面需要相关条例的制定与完善，另一方面要加大对工作人员的培训力度。省内各地市可效仿济南出台相应管理办法来对信息核对过程中的保密性操作进行规定，为各级核对工作者提供指导。针对核对工作者的技能培训也应将保密规范与政策规定作为重点内容进行普及，使保密工作真正落实到信息核对的每个环节。在硬件保障方面，核对中心可采购前置服务器，各成员单位定期将更新后的数据上传至前置服务器，然后接入包含核对共享平台在内的社会救助综合管理系统或市级政务信息系统，以此保证数据存储安全。在系统各级接口处要对本级信息源头、传输环节和处理过程全部进行安全控制。通过用户名、密码和 UK 等实现系统的对外封闭，并对操作人员进行准确严密的身份认证。系统登录增加基于数字证书的身份认证，增加电子签章，实时保留操作日志和痕迹。另外，习近平总书记强调要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，为老百姓提供“用得上、用得起、用得好”的信息服务。[9]对于目前一些低保户对信息化核对一无所知的情况，各级民政部门应加大宣传力度，向救助申请人与在保人宣传信息化核对的知识，使其了解信息化核对的运作机制和主要优点，了解信息化、适应信息化，也为民政部门信息化工作的开展打好群众基础。
（五）调整农村地区经济信息核对工作流程
当前农村低收入家庭经济信息核对水平较低是中部多个省份共同面临的问题，在短期内难以完全解决。因为对耕地收益的核算需要各地方出台符合本地实际的作物定价标准，对异地打工收入的核算必须依赖跨省级经济信息核查平台来实现，对异地就业子女赡养费用的核查也要建立在明确其收入的基础之上，这些问题无法一蹴而就全面解决。目前较为可行的是通过调整工作流程克服对民主评议的过度依赖，改变经济信息核对结果只能作为辅助与参考的尴尬境地。山东省内城市与农村信息核对流程的区别之一在于，城市已实现经济信息核对的前置化，而多数农村地区的经济信息核对仍然后置于救助资格审核。行政效率的滞后，使核对结果只是在救助审批即将结束时起到“锦上添花”的保险作用。因此，应当推动核对流程前置于民主评议和村级公示，并将经济信息审核通过与否作为公示内容之一。这样做一方面能够避免不必要的重复入户与家计调查，另一方面能够分散民主評议在救助资格审核之中的权重。制度刚性要素论提出，非缴费型福利其刚性要高于缴费型福利。[10]原因就在于非缴费型福利不但本身具有刚性特征，它还会使未获得福利资源者产生相对剥夺感，进而对工作伦理失去认同。正因如此，才会有大量未获得救助资格者利用话语权故意干扰民主评议的正常进行，将经济信息核对工作前置化可以使这种现象得到缓解。
（六）引入社工力量，实现多元参与
多元参与社会治理是构建“共建、共治、共享”社会治理新格局的题中之义。[11]社会工作者作为专业化的福利资源传递者，在服务困难群体方面具有先天优势。首先，社工机构的参与有助于提升传统家计调查手段的专业性，减轻基层工作人员的压力。在以往救助申请流程中，入户调查由基层民政人员具体执行，但街道社区往往人力不足，大量入户工作给基层工作者带来了沉重负担。社工机构可以在政府购买服务的框架下，按照购买方的要求配备符合项目需求、资质经验和管理要求的社工团队，以经过专业培训的专职社工、兼职社工与志愿者合理搭配来承接入户调查任务，使家计调查实现专业化、专门化。其次，第三方参与可以为信息化核对提供印证。社会工作者可以进一步细化和澄清信息核对结果中出现的疑似信息，完善救助申请家庭的具体情况。同时，通过专业设备全程记录也保障了调查的真实性与完整性，使走访更具共享性与可追溯性，提升了调查结果的可信度。第三，多维度资源链接是社会工作者的专业优势。对不同群体的需求评估既有助于实现困难家庭的多元化帮扶，也有助于社会支持网络的重构。
【参考文献】
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[11]曾维和.共建共享社会治理格局：理论创新、体系构筑、实践推进[J].理论探索，2016，（3）：65-69.
（责任编辑：张 艳）
关 键 词：电子政务;社会救助;信息核对机制
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）04-0063-09
收稿时间：2019-02-18
x基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目“现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究”的阶段性成果，项目编号：11ASH009。
当前，信息技术已经成为国家治理的战略性资源。习近平总书记指出，要实施国家大数据战略，加快建设数字中国。在此背景下，将信息技术融入民政工作，助力改善民生，是实现社会治理精细化、信息化的必然选择。在民政工作领域，社会救助如何实现精准施救是困扰各级工作者的难题，原因就在于低收入家庭经济信息具有一定的模糊性，单纯依靠家计调查等传统手段难以准确把握。针对这一问题，民政部2014年签发了《关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见》，明确要求“推动居民家庭经济状况核对信息系统的建设，促进信息共享和业务协同，提高核对工作的效率和质量，全面提升社会救助管理和服务水平”。[1]
根据《社会救助暂行办法》和《山东省社会救助管理办法》等规定，2014年山东省出台《关于建立社会救助家庭经济状况核对机制的意见》，开始探索在全省范围内构建“上下联动、部门配合、信息共享、高效运转”的社会救助家庭经济状况核对机制。截至目前，山东省137个市县中已建成核对中心131个，初步实现部、省、市、县四级联网，年核对人次不断增长。本文拟对山东省低收入家庭经济信息核对系统的整体运行特点、取得的初步成效、存在的主要问题进行探讨，并提出完善信息核对机制建设的意见与建议。
一、山东省低收入家庭经济信息核对机制的整体运行模式
（一）四级核对体系初步形成
山东省低收入家庭经济状况核对指导中心于2013年批复成立，2014年4月正式投入运行，主要职责是承担省民政厅信息化建设的相关工作，以及省内民政系统电子政务平台和网站的运行维护、信息更新等任务。除此之外，核对指导中心还要参与拟订低收入家庭认定标准和信息核对办法，并协调指导跨省、市低收入家庭信息查询核对工作等。以此为依托，目前山东省低收入家庭经济信息核对系统已初步形成部、省、市、县四级联网的核对体系。这一建设过程以“分期开展，稳步推进”为指导，整体历经约四年时间。2014年4月，山东省低收入家庭经济状况核对指导中心正式投入运行，开始探索建设多级联网的低收入家庭经济核对体系。2015年初，山东省民政厅将信息核对平台建设列为当年社会救助领域的重点任务，并计划以国家级平台为基础对各地现存核对系统进行本地化开发。同年8月，山东省各市县开始以民政部基础平台为参照对各地核对系统进行更新与测试，和11个市完成对接并签订协议。2015年10月，省级平台通过了部省平台对接测试，被民政部认定中心列为首个部省平台对接试点。在之后一年多时间里，山东省配合民政部与第三方测试机构就业务功能、系统对接、安全保障等内容进行了测试与论证，推动了部省对接的优化与运行效率提升。2016年底，山东省完成了信息平台部省对接技术测试。2017年9月，山东省低收入家庭经济状况核对指导中心与民政部签订《全国居民家庭经济信息联网查询协议》，四级联网核对体系正式形成。
（二）各级核对系统相对独立
山东省低收入家庭经济信息核对体系尚处在发展初期，一个重要原因就是各级核对系统在实现联网的基础上仍保持独立运作，这一特点主要体现在横向沟通与纵向监管两个方面。在横向部门沟通方面，各级核对系统数据库目前并未统一，数据收集由各级民政人员自主开展，市、县核对中心分别收集辖区内数据，对部、省级机构依赖程度不高，特别是跨市级车辆过户及房产信息目前无法查询。省级核对系统与省公安、教育、人社等九部门建立了数据交换关系，主要收集其他部门省级层面的数据信息。德州市自主建立“10+8”信息数据库，除了与市级公安、财政等十部门建立数据交换关系外，还和市内八家保险公司保持合作。德州市下属临邑县同样拥有县级核对数据库，其数据内容也与省、市级不同，主要包括房产、公积金缴存、工商注册等信息，其中房产等信息为县级数据库独有，无法在省、市数据库查询到。核对体系内部也没有对各级数据库的数据类型进行分工，在开展核对工作时各级数据库共同发力，以市、县级为主力，部、省级数据库查缺补漏。在纵向监管方面，山东省核对体系的形成是一个自下而上的过程，各县级核对系统的建立与运行早于市级，同时市级系统的建立又早于省市联网，因此各级系统之间更多是一种平等的合作关系，部、省级核对系统并非核对体系的统筹者与管理者。在各地核对工作的实际操作过程中，多数地区采用一次审核的数据核对方式，只有济南市建立了从市到县的二次审核模式，主要由市级核对系统在核对工作完成之后重新对核对结果进行独立筛查，以此对县级核对工作进行监管。
（三）专业化核对模式业已形成
从实践层面看，山东省各地市低收入家庭经济信息审核程序已形成相对完整的固定模式，不同地区间操作程序也具有相似性。第一，信息化核对工作的实际覆盖层级为乡镇（街道）、县、市、省，其中乡镇（街道）一级操作权限为基本信息录入与疑似信息接收，未与数据库建立联系。第二，由于操作平台的整合由“市—县”之间自主完成，全省统一的核对系统尚未形成，因此各地市核对流程基本以市级机构为中心，省厅一级主要起辅助作用。第三，信息核对工作在程序上前置于社会救助审核流程。另外，信息核查及报告权限集中在市一级，社会救助审批权集中在县一级，二者相互分离。 信息核对工作具体流程如下：首先，救助申请人向乡镇（街道）一级提出申请，提供身份证、户口本并填写救助申请书、信息查询授权书（需按手印）、诚信承诺书，乡镇（街道）工作人员手动将申请人基本信息录入信息系统，确定无误后提交至县级。其次，县级核对中心负责保存区域内待查询人的信息查询授权书，在汇总各待查询人信息之后由业务系统上传至市级核对中心，并提交信息查询委托书。与此同时，县级核对中心利用现有数据对待查询人的房产等信息进行核查。再次，市级核对中心接收核对委托之后，将筛出身份证信息错误、家庭成员信息不实、数据重复的待查询人等错误信息反馈至县级进行重新核实。之后将基本信息无误的待查询人通过政府内网分发至各协同部门数据库，在各部门完成信息查询之后取得查询结果，并在市一级形成核对报告。核对报告以家庭为单位，主要包括家庭基本信息（家庭成员身份证号、家庭人口、户口性质、家庭住址、所属行政区）与核对信息明细两部分，核对信息明细将被核对人养老金、险种、工商注册、税额、车辆等信息分条列出，最终在系统内部反馈至县级核对中心（核对报告与核对委托书原件由市级核对中心保存），存在疑似信息的家庭也会在系统内进行标注。最后，县级核对中心收到核对报告之后分发至各乡镇（街道），基层工作人员根据反馈结果进行入户调查，并开始社会救助审核工作。
二、山东省低收入家庭经济信息核对机制运行取得的初步成效
低收入家庭经济信息核对机制的建立使山东省社会救助信息化水平显著提升。2014年，山东省完成经濟信息核对450.51万人次。2015年，全省完成经济信息核对580.83万人次。2016年，山东省完成经济信息核对826.4万人次。2017年，山东省完成经济信息核对1190万人次。2018年上半年，，山东省共完成经济信息核对约800万人次。同时，低收入家庭经济信息核对机制的建立也为各级民政工作者带来了便利。
首先，低收入家庭经济信息核对机制的建立使核对工作精准度大大提升。受信息不对称的影响，传统家计调查方法无法获得被调查者的准确信息。[2]部分工作人员反映，过去核对工作只能依赖“入户调查、邻里走访、信息索证、民主评议”的形式开展，一次家访获得的信息量极少，且难以了解子女的基本经济状况。核对系统的建立实现了家庭经济状况的精准定位，借助各部门数据库，精确把控车辆、房产、工商注册等多种信息，家庭子女本地经济状况也一目了然，“错保、漏保”现象明显减少，核对精准度有了保障。同时，各地运用核对系统排查出了一些不符合政策要求的违规申报和骗保者，低保申请及在保人数各地均出现不同程度的下降。
其次，低收入家庭经济信息核对机制的建立提升了各级民政人员的工作效率。随着经济的发展及城镇化步伐的不断加快，跨区域劳动力人口流动日趋频繁，导致家庭收入结构复杂化，分配方式多样化，单纯依靠人力进行家庭经济状况核对工作量大、耗时费力、周期较长。部分低保户反映，2010年左右参加低保的申请者大约需要半年时间才能完成审核，期间提交各类纷繁复杂的手续、证明等材料，为工作人员和低保申请者都带来了负担。而另一位低保户于2018年4月提交低保申请，5月就得到了批复。这是因为核对系统的建立将房屋、车辆等信息的审核流程集中在系统内部来完成，收集申请人的基本资料后提交委托，各数据库即可将各项信息汇总并识别疑似项，整个审核过程方便快捷，缩短了审核周期。各地工作人员提供的资料也显示，虽然各级资料上传与分析用时不一，但家庭经济状况审核的整体周期明显缩短。
第三，基层摩擦明显减少。依赖传统方式收集的低收入家庭经济信息为民政工作者带来了较高的工作成本，特别是存在无效的救助申请与多余的审核流程。[3]许多不符合救助资格的申请者在经过入户调查、民主评议等多个阶段之后才得到筛查，这一过程浪费了大量的行政资源，也导致基层摩擦的产生。信息系统的建立使信息核对前置于救助审批流程，工作人员在申请者提交基本资料之后能够快速掌握其家庭基本经济状况，在正式家访和民主评议之前即可对申请人的救助资格做出基本判断，降低了资源浪费的风险，为后续工作开展提供了充足的空间。另外，信息系统将救助申请人的经济信息明晰化，一定程度上保护了民政工作者。一些工作人员反映，信息化审核开始之后他们与群众的摩擦大大减少，原因就在于车辆、房屋等关键信息的审核让意图骗保者无处遁形，自己在面对摩擦时有了事实依据。透明化的审核过程也使“人情保、关系保”没有了生存空间，群众满意度上升了，投诉自然就少了。
第四，区域信息化水平实现突破。2015年《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了国家大数据战略，建议打通“信息孤岛”，实现信息共享。[4]同年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出了建立统一的税务、海关、财政、审计、农业、安检等11个全国业务系统的总体任务，要求在2018年前形成政府数据统一信息共享交换平台。从长远来看，大数据技术已经成为转型期社会治理实现精细化、信息化不可或缺的手段之一，这一技术的运用也带来政府公共事务管理与决策效率的提升。山东省低收入经济核对系统的建立是提升区域信息化水平的重要举措，利用数据库可以实现对申请救助家庭整体特征的挖掘与分析，也给数据开发及产、学、研相结合创造了条件。目前，山东省响应国家号召，正探索建立政府直属、跨部门、跨区域的综合信息平台。低收入家庭经济信息核对系统的建立是民政领域大数据开发与运用的重要成果，为未来区域大数据平台建设打下了基础。
三、山东省低收入家庭经济信息核对机制存在的主要问题
（一）信息数据库建设仍显滞后
山东省低收入家庭经济信息数据库建设主要存在两方面问题：一是数据库内部结构有待改进。省、市、县各级数据库实质上并非数据集中存储的空间，而是民政部门与公安等部门的联系平台，数据源头仍在其他各部门之中，这就为各级民政工作者的数据收集与部门沟通带来了障碍，一些地方的信息交换只能依赖部门领导的协调沟通关系。可见，建立政府主管、自上而下的信息综合管理平台是推进部门合作与完善信息收集的必由之路。二是部分重要信息尤其是金融资产信息出现缺失。在山东省各级低收入核对系统的实际运作之中，存在金融资产信息“不能用、不敢用”的现象。目前，山东省多数地区低收入家庭经济信息数据库并未涵盖金融资产，原因是《银行法》对于非公检法部门的信息使用做出了严格限制。[5]但据工作人员反映，青岛等个别地区其实已经将金融资产纳入核对数据库，不过这些信息只能“空转”，无法实际运用于社会救助的审核过程中。根据《山东省低保管理办法》的相关规定，“人均资产超过当地年低保标准2倍的”“具有投资行为且投资数额超过当地低保标准2倍的”不得纳入低保范围。山东省2018年第一季度农村低保平均标准为4262元/年，城市低保标准为518元/月。而部分地市经济信息核对中心与金融系统联网后发现，拥有万元以上存款已经成为一种普遍现象，若据此执行退保程序，大部分低保户都要被强制退保。 （二）四级联网流于形式
如前所述，山东省四级核对系统虽已实现联网，但各级系统耦合程度仍有较大提升空间。目前四级系统连接较为松散，对于各级权限与数据收集内容缺乏明确的分工与定位，如跨省、市车辆过户及房产购买等信息至今仍无法在系统中查询。县级工作人员也普遍反映，不清楚自身具体任务与职责是什么，在实际开展工作时往往是“各類数据能出就出，不能出再想办法，向市级要”。这种长枪短炮、集体发力的工作模式也使上下级之间监督管理难以实现。导致这种现象的原因，一方面是缺乏有力的统合与推动，另一方面是各级核对机构建设水平较低，工作人员无法专注于核对工作。部分核对中心合署办公，工作人员同时负责党务、救助、核对等多项工作，任务繁重，无力兼顾其他。市级机构资金及编制不足，一些核对中心既无机构编制也无日常维护资金。基层民政体系同样编制稀缺，公益性岗位占较大比例。乡镇街道工作人员负担更重，“上面千条线、下面一根针”，妇联、民政、救灾、维稳等任务纷繁复杂。未来应着眼于顶层设计，建立一体化核对系统，同时完善各级机构建设，减轻核对工作人员的负担与压力，推动核对工作“专门化、专业化”。
（三）农村核对工作信息化水平较低
信息化核对的实现的确为城市救助审核带来了便利，但广大农村地区的救助审核仍然主要依赖主观评价和民主评议。一些基层工作人员反映，农村家庭子女赡养费、耕地收入及打工收入几乎无法准确核算。通过信息化核对系统难以了解法定赡养人是否支付赡养费。耕地收入主要以基本作物收入乘以耕地面积来计算，但农村存在耕地外包及荒置现象，其收入准确数字也难以摸清。救助申请人子女外出打工收入目前也只能以工作地最低工资标准来确定，在核对系统中难以体现。除此之外，家计调查和传统民主评议面临的一个问题是，救助申请人在村中的“名声”严重影响评议结果，民主评议参与者的主观倾向难以把握。因此，核对结果在农村地区只能作为参考和辅助，其实用性大打折扣。
（四）信息收集存在伦理困境
在低收入家庭经济信息核对机制建设过程中仍面临着“制度公平”与“个人隐私”之间的两难抉择：是尊重低收入家庭成员的隐私权并放松对其经济状况的监控？还是从公平公正原则出发，为社会公众建立明确的制度准入与退出机制？低收入群体的信息安全问题具有特殊性，因为集成化数据库的建立带有一定“标签化”倾向。申请社会救助家庭信息一旦入库，极易被公众冠以“穷人”“贫困”等标签，对申请人和其子女的心理状况产生影响。经济信息安全感的丧失也会使低收入群体形成持续性的不良心理暗示，担心家庭经济状况越过制度标准线，进而造成贫困观念与文化的自我强化，导致贫困的再生产。[6]另外，在与低保户的交谈中亦可发现，大多数低保户对信息化核对系统的存在一无所知，不清楚其基本原理和运作机制，也没有对自身信息予以保密的意识。以上问题对工作人员专业性、保密意识与伦理道德提出了挑战，这要求我们不断加强系统安全性建设，提升信息收集与管理方式的合理性。
四、进一步完善收入家庭经济信息核对机制的对策建议
（一）自上而下推进一体化核对系统建设
针对山东省各级核对系统连接松散、各自为政的问题，未来应探索建立自上而下的统筹机制，着力解决信息孤岛、跨区域信息查询等难题，实现查询系统一体化运作，打通上下监管渠道，使核对工作更加准确、高效。[7]一方面，应在山东省内将各级操作平台进行统一。目前，各地市低收入核对系统的开发由民政部门与各地软件公司分别完成，操作系统多种多样，这就使得跨市域信息交流难以实现。各县级民政部门内部同时存在着多个操作系统，除低收入核对系统外还有救助综合管理平台、灾害管理信息系统、社团登记及民非管理系统等，未来应将这些系统功能与山东省“金民工程”合并，实现系统互联与资源整合。另一方面，应明确部、省、市、县四级系统的职责与分工。部、省一级应成为核对体系的统筹者与监督者而不仅仅起辅助作用，尤其要将当前自下而上的信息核对流程调整为自上而下的组织模式，因为跨区域信息查询只有发挥省一级系统的核对功能才能实现，政策宣传、技能培训等工作也应由省一级核对中心来承担。市、县级核对中心负责的具体数据内容也应进一步明确，如国土资源、住建等部门的部分信息暂未实现省级统合，需要在市、县一级对此类数据获取进行分工，以避免目前土地、房产等信息数据冲突、更新滞后等问题。
（二）加强金融资产的审核力度
在数据库建设方面，目前山东省正规划建设综合信息平台，着力推动政务信息部门间互通，这将改变当前低收入家庭经济信息数据库的组织模式，使其真正成为承担信息储存与实时更新功能的“数据云”，其具体建设与运行情况有待观察。笔者建议，未来数据统合工作的一个重点应是将金融资产纳入核对体系，以改变金融资产信息“不能用、不敢用”的现状。根据迈克尔·谢若登的资产建设理论，缺乏资产是导致一个家庭陷入贫穷的重要因素。[8]因此，应当鼓励贫困家庭拥有资产，而不是因其存款高出低保标准两倍就取消对他们的救助，否则难以激发低保户的脱贫意愿。而且随着经济发展和人民生活水平提高，“万元户”时代早已过去，一万元存款对于一个家庭面对的社会风险而言是杯水车薪。因此，“居民存款高于低保标准两倍就强制退保”的政策规定应当做出调整。目前应对申请低保与在保人员存款的金融资产信息进行全面摸底，搞清低收入家庭存款的普遍情况，这样才能建立切合实际的资产审核标准。另外，对大额取款等信息的把控也有助于识别因病致贫等支出型贫困家庭。
（三）稳定基层核对工作队伍
就山东省而言，各级核对机构在机构设置、人员编制、资金投入等方面仍有尚待完善之处：省内行政性机构只有3家，多数为挂牌事业单位或社会组织;人员编制严重不足，一些机构内部各工作人员“同工不同酬”，一些地方则出现一人身兼数职的现象，严重影响其工作专业性和严谨性。因此，未来应加大机构建设投入力度，在保证核对机构独立性的基础上提升其专业性。据核对指导中心工作人员介绍，当前的技术水平能够建立一套完全保密且稳定的信息系统，但其花费以现在的资金投入力度难以负担。因此，对低收入系统建设的资金支持应以推动系统完善与升级、提升系统安全性与稳定性为重点。在人员编制方面，各乡镇、街道基层工作者负担重、任务量大，且编制稀缺，公益性岗位工资待遇并不理想，基层人员编制的调整目前看来十分必要。在省市级层面上的问题是如何改善核对中心与其他单位合署办公的现状。合署办公是各级政府编制严重不足的情况下不得不采取的一种形式，虽有助于核对与救助统一管理、集体行动，但这一形式使各级核对工作者承担大量非本职工作，难以专门化开展信息核对，未来应为核对中心工作人员创造良好工作条件，推动核对工作“专门化、专业化”。当然，以上问题的解决需要长期性、专门性的政策支持。 （四）强化信息核对日常管理
各级核对工作者保密意识的培养是机构日常管理中的重要环节，这一方面需要相关条例的制定与完善，另一方面要加大对工作人员的培训力度。省内各地市可效仿济南出台相应管理办法来对信息核对过程中的保密性操作进行规定，为各级核对工作者提供指导。针对核对工作者的技能培训也应将保密规范与政策规定作为重点内容进行普及，使保密工作真正落实到信息核对的每个环节。在硬件保障方面，核对中心可采购前置服务器，各成员单位定期将更新后的数据上传至前置服务器，然后接入包含核对共享平台在内的社会救助综合管理系统或市级政务信息系统，以此保证数据存储安全。在系统各级接口处要对本级信息源头、传输环节和处理过程全部进行安全控制。通过用户名、密码和 UK 等实现系统的对外封闭，并对操作人员进行准确严密的身份认证。系统登录增加基于数字证书的身份认证，增加电子签章，实时保留操作日志和痕迹。另外，习近平总书记强调要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，为老百姓提供“用得上、用得起、用得好”的信息服务。[9]对于目前一些低保户对信息化核对一无所知的情况，各级民政部门应加大宣传力度，向救助申请人与在保人宣传信息化核对的知识，使其了解信息化核对的运作机制和主要优点，了解信息化、适应信息化，也为民政部门信息化工作的开展打好群众基础。
（五）调整农村地区经济信息核对工作流程
当前农村低收入家庭经济信息核对水平较低是中部多个省份共同面临的问题，在短期内难以完全解决。因为对耕地收益的核算需要各地方出台符合本地实际的作物定价标准，对异地打工收入的核算必须依赖跨省级经济信息核查平台来实现，对异地就业子女赡养费用的核查也要建立在明确其收入的基础之上，这些问题无法一蹴而就全面解决。目前较为可行的是通过调整工作流程克服对民主评议的过度依赖，改变经济信息核对结果只能作为辅助与参考的尴尬境地。山东省内城市与农村信息核对流程的区别之一在于，城市已实现经济信息核对的前置化，而多数农村地区的经济信息核对仍然后置于救助资格审核。行政效率的滞后，使核对结果只是在救助审批即将结束时起到“锦上添花”的保险作用。因此，应当推动核对流程前置于民主评议和村级公示，并将经济信息审核通过与否作为公示内容之一。这样做一方面能够避免不必要的重复入户与家计调查，另一方面能够分散民主評议在救助资格审核之中的权重。制度刚性要素论提出，非缴费型福利其刚性要高于缴费型福利。[10]原因就在于非缴费型福利不但本身具有刚性特征，它还会使未获得福利资源者产生相对剥夺感，进而对工作伦理失去认同。正因如此，才会有大量未获得救助资格者利用话语权故意干扰民主评议的正常进行，将经济信息核对工作前置化可以使这种现象得到缓解。
（六）引入社工力量，实现多元参与
多元参与社会治理是构建“共建、共治、共享”社会治理新格局的题中之义。[11]社会工作者作为专业化的福利资源传递者，在服务困难群体方面具有先天优势。首先，社工机构的参与有助于提升传统家计调查手段的专业性，减轻基层工作人员的压力。在以往救助申请流程中，入户调查由基层民政人员具体执行，但街道社区往往人力不足，大量入户工作给基层工作者带来了沉重负担。社工机构可以在政府购买服务的框架下，按照购买方的要求配备符合项目需求、资质经验和管理要求的社工团队，以经过专业培训的专职社工、兼职社工与志愿者合理搭配来承接入户调查任务，使家计调查实现专业化、专门化。其次，第三方参与可以为信息化核对提供印证。社会工作者可以进一步细化和澄清信息核对结果中出现的疑似信息，完善救助申请家庭的具体情况。同时，通过专业设备全程记录也保障了调查的真实性与完整性，使走访更具共享性与可追溯性，提升了调查结果的可信度。第三，多维度资源链接是社会工作者的专业优势。对不同群体的需求评估既有助于实现困难家庭的多元化帮扶，也有助于社会支持网络的重构。
【参考文献】
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（责任编辑：张 艳）