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不对称的博弈
国务院食品安全办、公安部近日会同有关部门联合召开电视电话会议，在全国部署开展严厉打击地沟油违法犯罪专项行动，在提高打击与监管、检测力度的同时，会议还提出在全国33个大中城市开展餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，实现餐厨废弃物资源化综合利用。逐步推广试点地区经验，建立起各部门相互配合、全覆盖的餐厨垃圾回收处理机制，尽快完善食用油检测标准，被认为有望从源头和市场终端这两头有效杜绝地沟油回流餐桌。
全世界有餐饮的地方就有地沟油，美国、日本等一些国家历史上也一度出现过地沟油回流餐桌的问题，但经过长期的努力，通过法律约束、源头控制、政府补贴、资源化利用等措施，较为有效地解决了这个问题。
在德国，餐馆开业前必须与政府签署“泔水回收合同”，餐饮企业产出的每一桶泔水都必须有“身份证”，从产出、回收到利用都严格记录在案；在美国，餐饮企业如果私自将厨余废油卖给非法机构或个人，一经发现将被停业；在英国，如果餐饮企业将厨余废油倒入下水道，无论数量多少，都将被处以高额罚款；在日本，通过法律强制规定和政府补贴，日本专业回收公司能够以极低的价格从餐饮企业回收厨余废油；通过政府支持，回收企业得以在初建时期迅速提高技术能力和生产效率，形成生产规模；通过政策规定，政府部门车辆优先使用由厨余废油再生的生物燃油，为企业提供稳定市场。
近年来，我国一些城市也相继制定了针对餐厨垃圾回收的地方性法规，扶持引导企业建立餐厨废弃物与地沟油资源化利用与无害化处理的项目，然而施行效果却不容乐观。
在格林生物能源有限公司所处的济南市，与格林日产50吨地沟油的规模形成鲜明对比的是，济南其他一些将地沟油加工处理为生物柴油或者化工原料的正规公司却因为原料不足生存艰难，最近几年先后上马过的十几家企业，最终关门，仅剩两三家。成立于1999年的济南环科资源利用有限公司是目前济南少有的在工商局注册的从事餐饮废油脂回收、加工的企业之一，年生产脂肪酸脂的能力大约在2000余吨，由于原料不足，现在只有不到1/10的产量，大多数时间只能放假停工。
放眼全国，这样的情况比比皆是，比如上海，具备餐厨废弃食用油脂处置资质的企业仅有两家——上海中器环保科技有限公司、上海绿铭环保科技股份有限公司，均将废弃油处置成柴油燃料，今年年初，两家企业收到的废弃油还是杯水车薪，只是这几个月，受相关部门严厉监管影响，情况才有所好转。
浙江省公安厅治安总队副总队长丁仕辉介绍，浙江省内三家生产生物柴油的厂，地沟油收购价格从2008年的2000多元一吨涨到现在的5000多元一吨，仍然收购不到地沟油，这说明情况很严重。
究其原因，办案民警洪聚峰、冯伟峰显然更比一些专家更有发言权。冯伟峰调研发现，以宁波地区为例，该市从去年开始进行餐厨垃圾无害化处理试点，规定餐饮企业必须安装油水分离器，潲水尤其是地沟油必须交由环卫部门或者市内正规利用地沟油的企业处理。然而，实际运行中餐饮企业的积极性并不高，且不论餐饮企业是否愿意斥资安装油水分离器，在全国都普遍存在一个现象：餐饮企业长期以来已经与非法回收潲水、地沟油的贩子结成了默契的利益联盟。在不少城市，餐饮企业将餐厨垃圾交给政府指定的部门或企业，还需要支付一定的处理费用，但如果交给油贩子或者收泔水的人，往往还会得到一笔收入。这样的情况下，在一些已经试点的城市，即便餐饮企业与政府指定部门签订了餐厨垃圾定点回收协议，在实际操作过程中，也不太配合，正规企业根本无法获得地沟油原料。
“大的宾馆、饭店尚好管理，那么多的小餐厅、工地食堂，如何适用这套管理办法？”冯伟峰发现，监管存在盲区。
一方面是餐饮企业主动将餐厨垃圾交给正规企业的热情度不高，另一方面，油贩子也在与正规企业抢购地沟油原料。“地沟油极其畅销，价格也是水涨船高，一些生产生物柴油的企业被逼提高收购价，利润空间被挤压所剩无几，但即便这样，与柳立国这样的地沟油不法厂商相比还是不具竞争力。”冯伟峰介绍，生物柴油售价7000多元一吨，用地沟油生产食用油每吨最少8000多元，“显然，后者利润空间更大”。
柳立国、袁一等人的归案形成了一个打击利用地沟油制售食用油的高潮，不法厂商纷纷隐匿，先前吃不饱的正规地沟油加工企业开始扭转被动，上海中器环保公司近几个月的处置量，从年初的一两百吨上升到五六百吨。河北金谷油脂科技有限公司的董事长赵汇川此阵以来的电话也几乎没断过，来电的多是一些油贩子，求他收购手上囤积的地沟油，甚至主动降价。
金谷油脂科技有限公司生产环氧脂肪酸甲酯，这种塑料增塑剂以地沟油、酸化油作为原料，一天可加工地沟油300吨，但平日每天只能回收2吨，原料严重不足，而今，赵汇川一改被动，一天就收了60吨。
不过这番难得的景象到底能维持多久，谁的心里都犯嘀咕。
对正规企业扶持力度不够
地沟油并非一无是处，现有技术完全可以将其变废为宝，生产生物柴油、肥皂、化工助剂，荷兰皇家航空公司甚至将地沟油加工用作飞机燃料。理想的状态是对地沟油疏堵结合，鼓励企业将地沟油变废为宝，用市场手段规避地沟油回归餐桌的风险。然而，除了价格上无法与油贩子竞争外，国内目前利用地沟油作原料的正规企业大多还面临销路不畅、政策扶持力度不够等诸多窘境。
宁波奉化杰生是一家利用地沟油生产生物柴油的企业，前去走访的民警冯伟峰发现，尽管中国是一个柴油消耗大国，每年消费的柴油高达9000万吨，照理，生物柴油应该大有发展空间，然而现实状况却是很多生产生物柴油的企业都难以为继。中石化、中石油垄断了柴油供应市场，一方面，生物柴油至今没有建立国标，石化巨头不会收购，另一方面，民营企业也难以進入国有销售渠道，生物柴油找不到出路，柳立国也曾抱怨，之所以挂着生物柴油的羊头卖狗肉，是因为生物柴油根本卖不出去。
柳立国其实从来就没想过做生物柴油，他这话只是为自己开脱的一个借口，不过却道出了真谛，民营企业生产的生物柴油最终只能通过自己开拓市场，卖给民营的船舶、民营加油站等极为有限的市场。多重压力下，不少生物柴油企业最终逐渐转产化工原料，否则难以存活，奉化杰生就是一例。
诸暨兴绿油脂有限公司是一家将地沟油加工成化工助剂的企业，总经理杨建国对生物柴油企业的窘迫深有体会。“去年以来国际油价非常不稳定，生物柴油公司生产也就非常不稳定。国际油价达到100多美元，就开足马力。降到80美元以下，就要停产，否则做得多，亏得多。” 另一方面，在他看来，国内很少有生物柴油公司拥有把地沟油做成汽车用柴油的技术水平，做出来的柴油，只能作为低端柴油使用，利润空间因此有限。
“这些生物柴油公司因此不愿意做低端柴油，而是转向做黑心生产商，加工成食用油。”杨建国说。冬天是地沟油的加工高峰季节，夏天，油酸价有七八十，甚至100以上，而冬天油酸价通常为十几，最容易做。幸好国家现在开始打击。
杨建国的企业是全国利用地沟油做生产原料的企业里难得的一个兴旺的例子。他同样曾感受到多个部门管不住一个地沟油的尴尬。“现在由环保局牵头，我们和餐厅饭店签订供油协议，问题就解决了。”诸暨全市营业面积在200平方米以上的餐厅和饭店，都和公司以及环保局签订了三方协议，地沟油全部提供给兴绿油脂公司作为原料。兴绿油脂公司组织专门的回收队伍，在餐厅饭店结束营业时间后上门回收泔水和地沟油，并每天记录回收数量。
作为一个监督手段，环保局规定，在接受环保局年审时，餐厅饭店和公司都须提供这一数据，以保证地沟油没有外流到非法小作坊。
在兴绿油脂公司的全部生产原料中，地沟油占70%-80%。“废物回收，综合利用。把本来可能回到餐桌上的地沟油全部工业化利用，做日化产品，比如洗手液、纺织助剂、塑料助剂等。”
杨建国说，随着金属改塑料越来越多，汽车增量越来越大，助剂市场每年以16%-17%的速度增長，用地沟油做工业助剂，有很大的发展空间。今年1至8月，公司产值有1800万元，净利润有10%以上。
不过，有一点却让杨建国难以理解，国家对利用废弃动植物油生产纯生物柴油实行免税，尽管他也是利用废弃动植物油，却享受不到这个政策的优惠。
为引导、扶持更多的企业合理利用地沟油，杨建国希望政府能够扩大免税范围。
多头管理存弊端
在办案民警冯伟峰看来，长久以来，地沟油是否真正回流至餐桌，连这样基本的问题，监管部门都不能确定，以至成为打击地沟油行动中的一个瓶颈，不能说不是一个莫大的讽刺。地沟油不是没有人管，按照国内目前职能部门之间常规的监管划分，食品生产加工环节由质监局负责，流通环节由工商局负责，餐饮行业则由卫生局负责，地沟油原料源头由环保局负责，畜牧喂养环节由农业局负责。这些环节，除了主要的负责单位，理论上还有来自其他监管部门的配合，看上去每个环节和场所都有人管，但多头管理实际上最终往往互相推诿，多头管理沦为无人管理。
虽然早在2002年4月15日，卫生部、工商部、环保总局、建设部联合制定《食品生产经营单位废弃食用油脂管理规定》就对废弃食用油脂的管理进行了详细的规范。但相关部门注重各自监管线上的管理，缺乏整体有效的科学管理措施。在实际操作过程中，如果没有来自更高权力部门的统一指挥，这些部门之间难以形成合力。
“上述所有部门都不具备公安部门的办案侦查能力，因而此前虽多次发现地沟油线索，但最终却无法追踪查清。”冯伟峰补充，“本案揭示出地沟油走向餐桌共有六个主要环节，实际中间环节还不止，犯罪网络盘根错节，每个环节都有多条线路，如果办案没有一个部门来主牵，不是一气呵成，犯罪分子只要稍微活动一下，行动就黄了。”
对生产制售地沟油的定罪问题也是这类行径得不到有效遏制的一个原因，2006年7月28日，台州市曾查获台州市繁昌油脂厂以地沟油、饭店泔水油为原料加工食用油，日产6吨，销往台州各地的快餐店、食堂的案件。执法人员现场查获成品猪油5300公斤，毛油37600公斤，工业级棕榈油1800公斤。这家企业各类证照齐全，但生产环境极其恶劣，用的水是非生活用水，工艺简单，将原料油抽入土制反应锅，加入硅藻土吸附，加入火炼碱中和，再加棕榈油使之凝固，最后加双氧水再次漂白。然而，最终这家企业的负责人却只被台州市中级法院以生产销售不符合卫生标准的食品罪判处有期徒刑2年，处罚金人民币8万元。
过轻的犯罪成本难以对犯罪分子形成震慑，宁海警方目前也是以生产销售不符合卫生标准的食品罪提请逮捕了柳立国、袁一等人。“生产销售不符合安全标准的食品罪，最高也可判至死刑，但地沟油案虽与瘦肉精案相似却不同，瘦肉精案是明知道瘦肉精是有毒有害物质却故意添加进去，以危害公共安全罪治罪没有异议。地沟油却有所不同，如果生产者认为通过工艺水平提纯可以达到对人体无害的程度，是否还构成主观故意？”
宁海县检察院也在与宁海县公安局的办案民警探讨是否适用危害公共安全罪这些问题，冯伟峰觉得困惑，连检测地沟油的标准都没有，按照目前的食用油国标，这些地沟油都符合了，你还怎么定罪？
“法理上还有很多值得探讨的地方。”
国务院食品安全办、公安部近日会同有关部门联合召开电视电话会议，在全国部署开展严厉打击地沟油违法犯罪专项行动，在提高打击与监管、检测力度的同时，会议还提出在全国33个大中城市开展餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，实现餐厨废弃物资源化综合利用。逐步推广试点地区经验，建立起各部门相互配合、全覆盖的餐厨垃圾回收处理机制，尽快完善食用油检测标准，被认为有望从源头和市场终端这两头有效杜绝地沟油回流餐桌。
全世界有餐饮的地方就有地沟油，美国、日本等一些国家历史上也一度出现过地沟油回流餐桌的问题，但经过长期的努力，通过法律约束、源头控制、政府补贴、资源化利用等措施，较为有效地解决了这个问题。
在德国，餐馆开业前必须与政府签署“泔水回收合同”，餐饮企业产出的每一桶泔水都必须有“身份证”，从产出、回收到利用都严格记录在案；在美国，餐饮企业如果私自将厨余废油卖给非法机构或个人，一经发现将被停业；在英国，如果餐饮企业将厨余废油倒入下水道，无论数量多少，都将被处以高额罚款；在日本，通过法律强制规定和政府补贴，日本专业回收公司能够以极低的价格从餐饮企业回收厨余废油；通过政府支持，回收企业得以在初建时期迅速提高技术能力和生产效率，形成生产规模；通过政策规定，政府部门车辆优先使用由厨余废油再生的生物燃油，为企业提供稳定市场。
近年来，我国一些城市也相继制定了针对餐厨垃圾回收的地方性法规，扶持引导企业建立餐厨废弃物与地沟油资源化利用与无害化处理的项目，然而施行效果却不容乐观。
在格林生物能源有限公司所处的济南市，与格林日产50吨地沟油的规模形成鲜明对比的是，济南其他一些将地沟油加工处理为生物柴油或者化工原料的正规公司却因为原料不足生存艰难，最近几年先后上马过的十几家企业，最终关门，仅剩两三家。成立于1999年的济南环科资源利用有限公司是目前济南少有的在工商局注册的从事餐饮废油脂回收、加工的企业之一，年生产脂肪酸脂的能力大约在2000余吨，由于原料不足，现在只有不到1/10的产量，大多数时间只能放假停工。
放眼全国，这样的情况比比皆是，比如上海，具备餐厨废弃食用油脂处置资质的企业仅有两家——上海中器环保科技有限公司、上海绿铭环保科技股份有限公司，均将废弃油处置成柴油燃料，今年年初，两家企业收到的废弃油还是杯水车薪，只是这几个月，受相关部门严厉监管影响，情况才有所好转。
浙江省公安厅治安总队副总队长丁仕辉介绍，浙江省内三家生产生物柴油的厂，地沟油收购价格从2008年的2000多元一吨涨到现在的5000多元一吨，仍然收购不到地沟油，这说明情况很严重。
究其原因，办案民警洪聚峰、冯伟峰显然更比一些专家更有发言权。冯伟峰调研发现，以宁波地区为例，该市从去年开始进行餐厨垃圾无害化处理试点，规定餐饮企业必须安装油水分离器，潲水尤其是地沟油必须交由环卫部门或者市内正规利用地沟油的企业处理。然而，实际运行中餐饮企业的积极性并不高，且不论餐饮企业是否愿意斥资安装油水分离器，在全国都普遍存在一个现象：餐饮企业长期以来已经与非法回收潲水、地沟油的贩子结成了默契的利益联盟。在不少城市，餐饮企业将餐厨垃圾交给政府指定的部门或企业，还需要支付一定的处理费用，但如果交给油贩子或者收泔水的人，往往还会得到一笔收入。这样的情况下，在一些已经试点的城市，即便餐饮企业与政府指定部门签订了餐厨垃圾定点回收协议，在实际操作过程中，也不太配合，正规企业根本无法获得地沟油原料。
“大的宾馆、饭店尚好管理，那么多的小餐厅、工地食堂，如何适用这套管理办法？”冯伟峰发现，监管存在盲区。
一方面是餐饮企业主动将餐厨垃圾交给正规企业的热情度不高，另一方面，油贩子也在与正规企业抢购地沟油原料。“地沟油极其畅销，价格也是水涨船高，一些生产生物柴油的企业被逼提高收购价，利润空间被挤压所剩无几，但即便这样，与柳立国这样的地沟油不法厂商相比还是不具竞争力。”冯伟峰介绍，生物柴油售价7000多元一吨，用地沟油生产食用油每吨最少8000多元，“显然，后者利润空间更大”。
柳立国、袁一等人的归案形成了一个打击利用地沟油制售食用油的高潮，不法厂商纷纷隐匿，先前吃不饱的正规地沟油加工企业开始扭转被动，上海中器环保公司近几个月的处置量，从年初的一两百吨上升到五六百吨。河北金谷油脂科技有限公司的董事长赵汇川此阵以来的电话也几乎没断过，来电的多是一些油贩子，求他收购手上囤积的地沟油，甚至主动降价。
金谷油脂科技有限公司生产环氧脂肪酸甲酯，这种塑料增塑剂以地沟油、酸化油作为原料，一天可加工地沟油300吨，但平日每天只能回收2吨，原料严重不足，而今，赵汇川一改被动，一天就收了60吨。
不过这番难得的景象到底能维持多久，谁的心里都犯嘀咕。
对正规企业扶持力度不够
地沟油并非一无是处，现有技术完全可以将其变废为宝，生产生物柴油、肥皂、化工助剂，荷兰皇家航空公司甚至将地沟油加工用作飞机燃料。理想的状态是对地沟油疏堵结合，鼓励企业将地沟油变废为宝，用市场手段规避地沟油回归餐桌的风险。然而，除了价格上无法与油贩子竞争外，国内目前利用地沟油作原料的正规企业大多还面临销路不畅、政策扶持力度不够等诸多窘境。
宁波奉化杰生是一家利用地沟油生产生物柴油的企业，前去走访的民警冯伟峰发现，尽管中国是一个柴油消耗大国，每年消费的柴油高达9000万吨，照理，生物柴油应该大有发展空间，然而现实状况却是很多生产生物柴油的企业都难以为继。中石化、中石油垄断了柴油供应市场，一方面，生物柴油至今没有建立国标，石化巨头不会收购，另一方面，民营企业也难以進入国有销售渠道，生物柴油找不到出路，柳立国也曾抱怨，之所以挂着生物柴油的羊头卖狗肉，是因为生物柴油根本卖不出去。
柳立国其实从来就没想过做生物柴油，他这话只是为自己开脱的一个借口，不过却道出了真谛，民营企业生产的生物柴油最终只能通过自己开拓市场，卖给民营的船舶、民营加油站等极为有限的市场。多重压力下，不少生物柴油企业最终逐渐转产化工原料，否则难以存活，奉化杰生就是一例。
诸暨兴绿油脂有限公司是一家将地沟油加工成化工助剂的企业，总经理杨建国对生物柴油企业的窘迫深有体会。“去年以来国际油价非常不稳定，生物柴油公司生产也就非常不稳定。国际油价达到100多美元，就开足马力。降到80美元以下，就要停产，否则做得多，亏得多。” 另一方面，在他看来，国内很少有生物柴油公司拥有把地沟油做成汽车用柴油的技术水平，做出来的柴油，只能作为低端柴油使用，利润空间因此有限。
“这些生物柴油公司因此不愿意做低端柴油，而是转向做黑心生产商，加工成食用油。”杨建国说。冬天是地沟油的加工高峰季节，夏天，油酸价有七八十，甚至100以上，而冬天油酸价通常为十几，最容易做。幸好国家现在开始打击。
杨建国的企业是全国利用地沟油做生产原料的企业里难得的一个兴旺的例子。他同样曾感受到多个部门管不住一个地沟油的尴尬。“现在由环保局牵头，我们和餐厅饭店签订供油协议，问题就解决了。”诸暨全市营业面积在200平方米以上的餐厅和饭店，都和公司以及环保局签订了三方协议，地沟油全部提供给兴绿油脂公司作为原料。兴绿油脂公司组织专门的回收队伍，在餐厅饭店结束营业时间后上门回收泔水和地沟油，并每天记录回收数量。
作为一个监督手段，环保局规定，在接受环保局年审时，餐厅饭店和公司都须提供这一数据，以保证地沟油没有外流到非法小作坊。
在兴绿油脂公司的全部生产原料中，地沟油占70%-80%。“废物回收，综合利用。把本来可能回到餐桌上的地沟油全部工业化利用，做日化产品，比如洗手液、纺织助剂、塑料助剂等。”
杨建国说，随着金属改塑料越来越多，汽车增量越来越大，助剂市场每年以16%-17%的速度增長，用地沟油做工业助剂，有很大的发展空间。今年1至8月，公司产值有1800万元，净利润有10%以上。
不过，有一点却让杨建国难以理解，国家对利用废弃动植物油生产纯生物柴油实行免税，尽管他也是利用废弃动植物油，却享受不到这个政策的优惠。
为引导、扶持更多的企业合理利用地沟油，杨建国希望政府能够扩大免税范围。
多头管理存弊端
在办案民警冯伟峰看来，长久以来，地沟油是否真正回流至餐桌，连这样基本的问题，监管部门都不能确定，以至成为打击地沟油行动中的一个瓶颈，不能说不是一个莫大的讽刺。地沟油不是没有人管，按照国内目前职能部门之间常规的监管划分，食品生产加工环节由质监局负责，流通环节由工商局负责，餐饮行业则由卫生局负责，地沟油原料源头由环保局负责，畜牧喂养环节由农业局负责。这些环节，除了主要的负责单位，理论上还有来自其他监管部门的配合，看上去每个环节和场所都有人管，但多头管理实际上最终往往互相推诿，多头管理沦为无人管理。
虽然早在2002年4月15日，卫生部、工商部、环保总局、建设部联合制定《食品生产经营单位废弃食用油脂管理规定》就对废弃食用油脂的管理进行了详细的规范。但相关部门注重各自监管线上的管理，缺乏整体有效的科学管理措施。在实际操作过程中，如果没有来自更高权力部门的统一指挥，这些部门之间难以形成合力。
“上述所有部门都不具备公安部门的办案侦查能力，因而此前虽多次发现地沟油线索，但最终却无法追踪查清。”冯伟峰补充，“本案揭示出地沟油走向餐桌共有六个主要环节，实际中间环节还不止，犯罪网络盘根错节，每个环节都有多条线路，如果办案没有一个部门来主牵，不是一气呵成，犯罪分子只要稍微活动一下，行动就黄了。”
对生产制售地沟油的定罪问题也是这类行径得不到有效遏制的一个原因，2006年7月28日，台州市曾查获台州市繁昌油脂厂以地沟油、饭店泔水油为原料加工食用油，日产6吨，销往台州各地的快餐店、食堂的案件。执法人员现场查获成品猪油5300公斤，毛油37600公斤，工业级棕榈油1800公斤。这家企业各类证照齐全，但生产环境极其恶劣，用的水是非生活用水，工艺简单，将原料油抽入土制反应锅，加入硅藻土吸附，加入火炼碱中和，再加棕榈油使之凝固，最后加双氧水再次漂白。然而，最终这家企业的负责人却只被台州市中级法院以生产销售不符合卫生标准的食品罪判处有期徒刑2年，处罚金人民币8万元。
过轻的犯罪成本难以对犯罪分子形成震慑，宁海警方目前也是以生产销售不符合卫生标准的食品罪提请逮捕了柳立国、袁一等人。“生产销售不符合安全标准的食品罪，最高也可判至死刑，但地沟油案虽与瘦肉精案相似却不同，瘦肉精案是明知道瘦肉精是有毒有害物质却故意添加进去，以危害公共安全罪治罪没有异议。地沟油却有所不同，如果生产者认为通过工艺水平提纯可以达到对人体无害的程度，是否还构成主观故意？”
宁海县检察院也在与宁海县公安局的办案民警探讨是否适用危害公共安全罪这些问题，冯伟峰觉得困惑，连检测地沟油的标准都没有，按照目前的食用油国标，这些地沟油都符合了，你还怎么定罪？
“法理上还有很多值得探讨的地方。”