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摘 要 为全面了解东阿县党员干部的法治思维和依法行政能力的现状，东阿党校课题组充分利用全县科级领导干部培训班的契机，发放调查问卷270份，有效问卷248份，并实地走访了全县11个乡镇和街道办事处，在基层党员干部和群众中进行多维度实证调研，全方位审视东阿县党员干部法治能力的现实情况，以期为进一步提高基层党员干部的法治能力提供有效的参考。
关键词 基层党员干部 法治能力 法治思维
作者简介：张倩，山东省东阿县委党校，助理讲师；王瑞琦，山东省东阿县委党校，讲师；张学军，山东省东阿县委党校副校长，高级讲师。
中图分类号：D263 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-170-02
一、现状
调查小组通过对有效调查问卷和走访调查获取的数据和信息的综合分析，发现东阿县党员干部法治现状有如下特点：
（一）党员干部对“法治”认识模糊，缺乏系统性
随着依法治国基本国策的稳步推进，党员干部依法行政的观念不断强化，法律知识进一步丰富，对于法治的理念也有了一定认同感。98%的党员干部认同“法治作为治国方略是中国政治文明进步的表现”，2%的党员干部选择了“不确定”，对法治存在怀疑；在日常关注的栏目中，有38%的党员干部关注法制节目，对于法律的关注度不断提高。但是在“您能够熟练的运用行业法律语言描述遇到的纠纷吗”的问题上，只有3%的党员干部选择完全能，21%的党员干部选择基本可以，64%的党员干部选择不大了解，可见大部分党员干部的法律知识并不充分，法律意识模糊，影响行政过程中处理问题的方法。
（二）人治思维强于法治思维，对于法治缺乏信心
由于历史原因，我国法律始终处于统治者的权利之下，民主与法治的精神先天不足，形成了极端的权利意识。在行政管理中，权利模式下的人治思维有着广泛的影响力。调查数据显示，党员干部多数习惯性的就会运用人治思维。72%的党员干部在工作决策中选择“政治思维”，只有10%左右的人选择“法治思维”。“在发现工作常规中存在与法律规定相冲突的问题时怎么办？”这一问题上，64%的选择“跟领导汇报，按领导指示”，28%的选择“依照法律规定执行”，8%的选择“按照惯例执行，装作不知道”，可以看出更多的人习惯于政治思维，对于个人权威凌驾于法律之上，根深蒂固的人治思维严重影响着法治的实施。
（三）党员干部在行政过程中选择性的实行法治
党员干部尤其是领导干部在决策办事时，往往是核算一下法治的行为成本，觉得法治复杂、成效低，而且在上级考核的指标中只看结果，不考量过程，然后“选择性遵守”法律。“您所在的行业内部惠民政策是否得以真正落实”这一问题上，有66%的选择“有条件地落实”，在法律执行上打了折扣；有的领导干部在实际的工作中存在功利性执法、运动式执法、钓鱼式执法等不合乎法律精神和法律原则的行政行为，使民众产生严重的不信任法律的思想倾向。
（四）群众的观点与干部的认识存在差距
在调查过程中，被问及“您认为现在的领导干部有没有依法办事”时，在党员干部中64%的认为有，而在群众当中只有10%左右的认为基层党员干部依法办事、依法行政。56%的党员干部认为“党员干部在解决问题和进行决策的时候，充分运用法律程序”，只有8%的群众这样认为！可见官民差异很大，一方面群众对于党员干部存在偏见，另一方面党员干部对于“依法执政”问题上可能存在自以为是和口是心非的现象。
二、原因分析
（一）法律的权威未能完全树立
一方面传统的人治模式严重影响了党员干部的行政思维。在长期的皇权至上的历史中，统治阶级的权利至高无上，法律是维护其统治民众的工具，君权超脱于法律之上。权势思维、关系思维致使有法不依、执法不严、违法不究的情况时有发生，行政环境中存在顽固的所谓“惯例”，不仅影响到领导干部甚至影响到普通群众中，导致法律权威缺失。另一方面在长期的人治模式下的利益固化很难打破。触动利益比触动灵魂还难，有的领导知法懂法尤其是对于本行业内的法律法规了解非常清楚，也知晓按照法律法规办事的好处，但由于存有私心，被自己的利益和特定圈子的利益所绑架，影响了执法的公信力，也影响了人民群众对于法律的信仰。
（二）法律知识不系统
一方面全县党员干部法律专业出身的极少，大部分领导干部没有经过法学的基础知识的学习，都是在工作过程中掌握一点点所涉及的法律应用，法律理论不扎实，知识结构凌乱，对法律的接受能力和理解能力欠缺，影响处理事务的能力。另一方面执法人员尤其是行政执法人员的专业知识不足。像国土、城建、城管、环保等部门对于国土资源法、环境保护法等法律法规掌握不够，缺乏系统合理的培训制度，对相关的知识一知半解，还往往依照“惯例”，导致一些错误的频繁发生。
（三）行政执法监督力度不够
一是行政执法监督的法律依据不足。现行立法中关于行政执法法律监督多为事后监督方面的规定，缺乏对行政执法行为的事前监督、事中监督规定，而且相关规定存在概念模糊、实体程序不分、衔接不畅等立法技术问题。二是行政执法监督环境欠佳。推行行政公开制度以来，行政运行日趋透明化，但在实践中一些地方搞假公开，揭摆遮掩、亮美护短。行政机关在思想上还存在种种顾虑，担心别人了解得太多不利于自己工作的开展，不积极推行公开。三是社会监督、民主监督的力度不够。在现实中群众监督很难受到重视，逐渐丧失监督的主动性；社会的舆论监督缺乏独立性，相应的安全保障不够，易受到权利的制衡；社会组织的监督分散和乏力且监督渠道有限。
（四）在管理过程中忽略决策程序
由于功利性心态和行政环境的影响，部分党员干部重结果轻程序，认为遵守程序影响效率。尤其是在社会建设的进程中，如城市拆迁、城市建设中涉及公共利益的公共决策往往为了便利，而忽视法律规定的听证会或公示公告等程序，导致决策缺乏合法性和民众的支持，就遗留了容易被不法分子趁虚而入的漏洞，煽动不知情或不知详情的群众，以致有些引发恶性群体事件。 （五）信“访”不信“法”的社会风气阻碍法治的实施
信访制度设立的初衷是为了保障公民的表达权，而现在却成为了公民权利救济的渠道。调查显示，群众诉求得不到职能部门让人满意的处理，有九成的公民首先想到的是“上访”而不是“法律”。上级部门不了解详情，层层下压，“摆平就是水平，搞定就是稳定”，最终地方政府迫于压力想千方了结，无论是政治的、经济的、道德的、思想的方法，只要管用就行，甚至不问合法合规否，结果就出现了有用钱的、用就业机会、用上学特殊照顾等方式解决上访问题的“无奈之举”，然而这种举措更加加剧了信“访”不信“法”，从而陷入了恶性循环的怪圈。
三、提高党员干部法治能力的几点思考
（一）加强宣传教育，营造良好的法治环境
1.培养自觉尊崇法律的思维，逐步树立法律权威。任何社会都必须树立有效的法律权威，没有法律权威就没有秩序。明代名相张居正说“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果颁布实施的法律没有人遵守，法律就成为一纸空文。这就要求领导干部要有自觉尊崇法律的意识，逐步树立法律权威。例如在作出行政决策之前应当聘请法学人士进行法律风险评估，根据法学人士的意见进行合理决策，自觉遵守法院已经生效的判决等等。能够有这种自觉尊崇法律的意识是具备法治思维的重要表现，也是树立法律权威的前提。
2.发挥党校、行政学院的主阵地作用，将法治培训作为党员领导干部培训的必修课。一方面加强社会主义法治理论和法治思维的教育培训。邀请相关学者专家、高校教师作法律基础知识讲解，将法学基础知识内容纳入主体班次课程，打好法治理论基础，让法治成为领导干部首要工作理念，养成依法行政的习惯。另一方面加强能力训练，提高法律知识的运用能力。可通过研究式教学，案例分析等方式，深入的剖析事件、总结经验，将法律规则、法律精神融会贯通于现实运用中，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。
3.注重法治文化的培育。法治文化的关键是践行法治的价值观，蕴含于社会运行的细节里，体现在公民日常的行为中。培育法治文化，务必要讲求实效。一方面在法制宣传教育中，宣传的出发点和落脚点都要从群众的实际需求出发，可采用灵活的方式，使法制宣传更加贴近基层、贴近群众、贴近生活。另一方面充分发挥法治实践的教育作用，使立法工作、监督工作、行政执法、司法审判的过程都成为弘扬法治精神的过程。人们从身边切实感受到法治的存在，才能触摸到法治的生命，法治文化的土壤才能肥沃。
（二）破除体制机制障碍，激发法治内生动力
1.创新干部考核机制。进一步改革领导干部考核绩效制度，摒弃“以GDP论英雄”的政绩观，将“法治理念”合理的融入到领导干部政绩考核和选拔任用标准之中完善法治方式的评估机制，要用具体量化、具有可操作性的指标作为领导干部选拔任用、管理监督的标准和依据，让法治成为领导干部自觉的行政追求。
2.建立健全行政决策机制。行政决策程序就是指在决策过程中必须经过的工作步骤。科学规范的行政决策程序是科学民主决策的重要保证，因此必须高度重视建立健全行政决策程序。行政决策程序必须坚持科学性原则、民主性原则、公开性原则、效率性原则，必须遵循确定目标、拟定备选方案、选定决定方案、决策过程反馈四个环节，切实建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。
3.改革信访工作制度。逐步把涉法涉诉信访纳入法治轨道，推进信访工作制度改革，引导群众走司法程序，习惯通过法律途径解决问题，破除“信法不如信访”的僵局。发挥信访渠道保障公民的表达权的初衷，对于上访事件，根据性质合理疏导，不能一味妥协求全，更不能为了考核指标的完成、为了上级领导的“脸色”放弃基本原则和应有举措。另外，畅通权利司法救济渠道，杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法等现象，引导信访回归理性，引导民众变信“访”为信法，形成“有理的不用信访，直接通过司法途径解决；没理的上访也没用”的共识。
（三）强化法治监督，重塑法律权威
1.进一步推动政务信息公开。要在保护领导干部的合法个人隐私权的前提下，促进公务信息以及公权力行使信息的公开，干部的任何涉及公权力的行为都应当在众人监督之下，这样权利才能在阳光下运行；要采取配套措施，加强相关制度和平台建设，使政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、能监督。
2.发挥政协的民主监督作用。政协要改变“官员退休过渡机构”的状态，发挥监督的积极性，深入调查研究，将民主监督渗透到调研视察等活动之中，体现在社情民意的反映之中，灵活进行民主监督。要积极探索“在参与中支持、在支持中服务、在服务中监督”的方式和途径，充分发挥民主监督的综合效能。
3.将行政行为纳入司法审查的范围。在现实中司法审查主要对行政机关制定法规、规章和其他规范性文件等抽象行政行为进行监督，而对于行政机关的具体行政行为很少过问。应完善《人民法院组织法》、《法官法》、《行政诉讼法》，将行政行为纳入司法审查的范围，通过司法审查可以对合理的行政行为予以肯定，可以对违法的或不当的行政行为，通过公开的程序予以纠正，维护相对人的合法权益，增强行政主体的廉洁性，促使依法行政，提高行政效率。
4.加强新闻舆论监督的独立性和合法性。一方面强化媒体社会责任感，遵从客观性原则、真实性原则、独立性原则和自由性原则，客观地报道新闻事实。另一方面让媒体在法律规范下发挥监督作用。要尽快制定《新闻媒体法》，保障在杜绝“以舆论监督之名，行恶意炒作之实”的恶行的同时，充分发挥舆论监督作用。
关键词 基层党员干部 法治能力 法治思维
作者简介：张倩，山东省东阿县委党校，助理讲师；王瑞琦，山东省东阿县委党校，讲师；张学军，山东省东阿县委党校副校长，高级讲师。
中图分类号：D263 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-170-02
一、现状
调查小组通过对有效调查问卷和走访调查获取的数据和信息的综合分析，发现东阿县党员干部法治现状有如下特点：
（一）党员干部对“法治”认识模糊，缺乏系统性
随着依法治国基本国策的稳步推进，党员干部依法行政的观念不断强化，法律知识进一步丰富，对于法治的理念也有了一定认同感。98%的党员干部认同“法治作为治国方略是中国政治文明进步的表现”，2%的党员干部选择了“不确定”，对法治存在怀疑；在日常关注的栏目中，有38%的党员干部关注法制节目，对于法律的关注度不断提高。但是在“您能够熟练的运用行业法律语言描述遇到的纠纷吗”的问题上，只有3%的党员干部选择完全能，21%的党员干部选择基本可以，64%的党员干部选择不大了解，可见大部分党员干部的法律知识并不充分，法律意识模糊，影响行政过程中处理问题的方法。
（二）人治思维强于法治思维，对于法治缺乏信心
由于历史原因，我国法律始终处于统治者的权利之下，民主与法治的精神先天不足，形成了极端的权利意识。在行政管理中，权利模式下的人治思维有着广泛的影响力。调查数据显示，党员干部多数习惯性的就会运用人治思维。72%的党员干部在工作决策中选择“政治思维”，只有10%左右的人选择“法治思维”。“在发现工作常规中存在与法律规定相冲突的问题时怎么办？”这一问题上，64%的选择“跟领导汇报，按领导指示”，28%的选择“依照法律规定执行”，8%的选择“按照惯例执行，装作不知道”，可以看出更多的人习惯于政治思维，对于个人权威凌驾于法律之上，根深蒂固的人治思维严重影响着法治的实施。
（三）党员干部在行政过程中选择性的实行法治
党员干部尤其是领导干部在决策办事时，往往是核算一下法治的行为成本，觉得法治复杂、成效低，而且在上级考核的指标中只看结果，不考量过程，然后“选择性遵守”法律。“您所在的行业内部惠民政策是否得以真正落实”这一问题上，有66%的选择“有条件地落实”，在法律执行上打了折扣；有的领导干部在实际的工作中存在功利性执法、运动式执法、钓鱼式执法等不合乎法律精神和法律原则的行政行为，使民众产生严重的不信任法律的思想倾向。
（四）群众的观点与干部的认识存在差距
在调查过程中，被问及“您认为现在的领导干部有没有依法办事”时，在党员干部中64%的认为有，而在群众当中只有10%左右的认为基层党员干部依法办事、依法行政。56%的党员干部认为“党员干部在解决问题和进行决策的时候，充分运用法律程序”，只有8%的群众这样认为！可见官民差异很大，一方面群众对于党员干部存在偏见，另一方面党员干部对于“依法执政”问题上可能存在自以为是和口是心非的现象。
二、原因分析
（一）法律的权威未能完全树立
一方面传统的人治模式严重影响了党员干部的行政思维。在长期的皇权至上的历史中，统治阶级的权利至高无上，法律是维护其统治民众的工具，君权超脱于法律之上。权势思维、关系思维致使有法不依、执法不严、违法不究的情况时有发生，行政环境中存在顽固的所谓“惯例”，不仅影响到领导干部甚至影响到普通群众中，导致法律权威缺失。另一方面在长期的人治模式下的利益固化很难打破。触动利益比触动灵魂还难，有的领导知法懂法尤其是对于本行业内的法律法规了解非常清楚，也知晓按照法律法规办事的好处，但由于存有私心，被自己的利益和特定圈子的利益所绑架，影响了执法的公信力，也影响了人民群众对于法律的信仰。
（二）法律知识不系统
一方面全县党员干部法律专业出身的极少，大部分领导干部没有经过法学的基础知识的学习，都是在工作过程中掌握一点点所涉及的法律应用，法律理论不扎实，知识结构凌乱，对法律的接受能力和理解能力欠缺，影响处理事务的能力。另一方面执法人员尤其是行政执法人员的专业知识不足。像国土、城建、城管、环保等部门对于国土资源法、环境保护法等法律法规掌握不够，缺乏系统合理的培训制度，对相关的知识一知半解，还往往依照“惯例”，导致一些错误的频繁发生。
（三）行政执法监督力度不够
一是行政执法监督的法律依据不足。现行立法中关于行政执法法律监督多为事后监督方面的规定，缺乏对行政执法行为的事前监督、事中监督规定，而且相关规定存在概念模糊、实体程序不分、衔接不畅等立法技术问题。二是行政执法监督环境欠佳。推行行政公开制度以来，行政运行日趋透明化，但在实践中一些地方搞假公开，揭摆遮掩、亮美护短。行政机关在思想上还存在种种顾虑，担心别人了解得太多不利于自己工作的开展，不积极推行公开。三是社会监督、民主监督的力度不够。在现实中群众监督很难受到重视，逐渐丧失监督的主动性；社会的舆论监督缺乏独立性，相应的安全保障不够，易受到权利的制衡；社会组织的监督分散和乏力且监督渠道有限。
（四）在管理过程中忽略决策程序
由于功利性心态和行政环境的影响，部分党员干部重结果轻程序，认为遵守程序影响效率。尤其是在社会建设的进程中，如城市拆迁、城市建设中涉及公共利益的公共决策往往为了便利，而忽视法律规定的听证会或公示公告等程序，导致决策缺乏合法性和民众的支持，就遗留了容易被不法分子趁虚而入的漏洞，煽动不知情或不知详情的群众，以致有些引发恶性群体事件。 （五）信“访”不信“法”的社会风气阻碍法治的实施
信访制度设立的初衷是为了保障公民的表达权，而现在却成为了公民权利救济的渠道。调查显示，群众诉求得不到职能部门让人满意的处理，有九成的公民首先想到的是“上访”而不是“法律”。上级部门不了解详情，层层下压，“摆平就是水平，搞定就是稳定”，最终地方政府迫于压力想千方了结，无论是政治的、经济的、道德的、思想的方法，只要管用就行，甚至不问合法合规否，结果就出现了有用钱的、用就业机会、用上学特殊照顾等方式解决上访问题的“无奈之举”，然而这种举措更加加剧了信“访”不信“法”，从而陷入了恶性循环的怪圈。
三、提高党员干部法治能力的几点思考
（一）加强宣传教育，营造良好的法治环境
1.培养自觉尊崇法律的思维，逐步树立法律权威。任何社会都必须树立有效的法律权威，没有法律权威就没有秩序。明代名相张居正说“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果颁布实施的法律没有人遵守，法律就成为一纸空文。这就要求领导干部要有自觉尊崇法律的意识，逐步树立法律权威。例如在作出行政决策之前应当聘请法学人士进行法律风险评估，根据法学人士的意见进行合理决策，自觉遵守法院已经生效的判决等等。能够有这种自觉尊崇法律的意识是具备法治思维的重要表现，也是树立法律权威的前提。
2.发挥党校、行政学院的主阵地作用，将法治培训作为党员领导干部培训的必修课。一方面加强社会主义法治理论和法治思维的教育培训。邀请相关学者专家、高校教师作法律基础知识讲解，将法学基础知识内容纳入主体班次课程，打好法治理论基础，让法治成为领导干部首要工作理念，养成依法行政的习惯。另一方面加强能力训练，提高法律知识的运用能力。可通过研究式教学，案例分析等方式，深入的剖析事件、总结经验，将法律规则、法律精神融会贯通于现实运用中，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。
3.注重法治文化的培育。法治文化的关键是践行法治的价值观，蕴含于社会运行的细节里，体现在公民日常的行为中。培育法治文化，务必要讲求实效。一方面在法制宣传教育中，宣传的出发点和落脚点都要从群众的实际需求出发，可采用灵活的方式，使法制宣传更加贴近基层、贴近群众、贴近生活。另一方面充分发挥法治实践的教育作用，使立法工作、监督工作、行政执法、司法审判的过程都成为弘扬法治精神的过程。人们从身边切实感受到法治的存在，才能触摸到法治的生命，法治文化的土壤才能肥沃。
（二）破除体制机制障碍，激发法治内生动力
1.创新干部考核机制。进一步改革领导干部考核绩效制度，摒弃“以GDP论英雄”的政绩观，将“法治理念”合理的融入到领导干部政绩考核和选拔任用标准之中完善法治方式的评估机制，要用具体量化、具有可操作性的指标作为领导干部选拔任用、管理监督的标准和依据，让法治成为领导干部自觉的行政追求。
2.建立健全行政决策机制。行政决策程序就是指在决策过程中必须经过的工作步骤。科学规范的行政决策程序是科学民主决策的重要保证，因此必须高度重视建立健全行政决策程序。行政决策程序必须坚持科学性原则、民主性原则、公开性原则、效率性原则，必须遵循确定目标、拟定备选方案、选定决定方案、决策过程反馈四个环节，切实建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。
3.改革信访工作制度。逐步把涉法涉诉信访纳入法治轨道，推进信访工作制度改革，引导群众走司法程序，习惯通过法律途径解决问题，破除“信法不如信访”的僵局。发挥信访渠道保障公民的表达权的初衷，对于上访事件，根据性质合理疏导，不能一味妥协求全，更不能为了考核指标的完成、为了上级领导的“脸色”放弃基本原则和应有举措。另外，畅通权利司法救济渠道，杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法等现象，引导信访回归理性，引导民众变信“访”为信法，形成“有理的不用信访，直接通过司法途径解决；没理的上访也没用”的共识。
（三）强化法治监督，重塑法律权威
1.进一步推动政务信息公开。要在保护领导干部的合法个人隐私权的前提下，促进公务信息以及公权力行使信息的公开，干部的任何涉及公权力的行为都应当在众人监督之下，这样权利才能在阳光下运行；要采取配套措施，加强相关制度和平台建设，使政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、能监督。
2.发挥政协的民主监督作用。政协要改变“官员退休过渡机构”的状态，发挥监督的积极性，深入调查研究，将民主监督渗透到调研视察等活动之中，体现在社情民意的反映之中，灵活进行民主监督。要积极探索“在参与中支持、在支持中服务、在服务中监督”的方式和途径，充分发挥民主监督的综合效能。
3.将行政行为纳入司法审查的范围。在现实中司法审查主要对行政机关制定法规、规章和其他规范性文件等抽象行政行为进行监督，而对于行政机关的具体行政行为很少过问。应完善《人民法院组织法》、《法官法》、《行政诉讼法》，将行政行为纳入司法审查的范围，通过司法审查可以对合理的行政行为予以肯定，可以对违法的或不当的行政行为，通过公开的程序予以纠正，维护相对人的合法权益，增强行政主体的廉洁性，促使依法行政，提高行政效率。
4.加强新闻舆论监督的独立性和合法性。一方面强化媒体社会责任感，遵从客观性原则、真实性原则、独立性原则和自由性原则，客观地报道新闻事实。另一方面让媒体在法律规范下发挥监督作用。要尽快制定《新闻媒体法》，保障在杜绝“以舆论监督之名，行恶意炒作之实”的恶行的同时，充分发挥舆论监督作用。