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摘 要：土地开发整理，即国家对土地进行计划补充耕地量和耕地保有量的具体安排，对推动土地资源利用持续发展有重要作用。本文基于土地开发整理具有的重要作用与意义，在明确目前土地开发整理基本任务及主要目标的基础上，围绕土地开发整理主要问题，提出行之有效的应对策略。
关键词：土地开发整理；城乡一体化；农业产业化
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）14-0308-02
目前，我国针对如何土地开发整理工作，保证土地资源利用率，给予了很高的重视，将其列入经济发展与推动城市化进程重点大计，在积极总结过去经验的同时，按照客观开发这一科学理念，提高土地开发整理质量。
1 目前土地开发整理基本任务及主要目标
就目前来看，可将我国实行的土地开发整理（图1）定义成：某区域中根据土地开发利用规划，并结合城市规划设计提出的目标及主要用途，通过工程、行政与经济等一系列手段方法的应用，对区域土地资源实际利用情况实施改造与综合整治，以实现提高土地资源实际利用率的根本目标，并兼顾生产生活与生态环境等方面的有效改善。在正确和深刻认识到土地开发整理重要作用及意义的前提下，针对现阶段土地开发整理表现出的单项目标行为及局部地块等问题，需及时转变观念，将其根本任务确定为形成集集约、科学与高效为一体的全新土地资源利用格局，使实际的土地资源利用率能够达到预期，满足社会经济扩张发展提出的土地资源方面的要求。因此，从当前社会经济持续发展提出的土地资源需求角度看，对于土地开发整理，特别是农村的土地整理，主要包含以下几方面的目标及任务[1]。
（1）增大耕地面积，在进一步挖掘现有土地资源利用潜力的基础上，采取多种有效的开发与整理技术措施，不断增大耕地面积，弥补工程建设与城市扩张对原有耕地的侵占，使耕地总量能够实现动态平衡，这是目前土地开发整理工作核心目标。
（2）推动城乡一体化，在实际的土地开发整理进程中，应将建制镇作为一个单位，并和小城镇的规划建设积极结合，以合理可行的步骤有计划性的推动农民居住向城镇集中，使工业形成工业园区予以集中建设和管理，将耕地作为集约化管理的主要对象。
（3）调整优化人地关系。
根据社会生产力基本需要，采用土地开发整理这一手段对土地资源利用过程中产生的人人关系与人地关系进行优化调整，并进行相应的组织分配，以此进一步提高土地资源开发、利用及保护工作的合理性。
（4）提高土地生产力，通过对农田建设标准的提高开增加土地资源利用强度，并对土地的生产条件与生态条件进行针对性改善，使土地始终保持较高的生产力。
（5）资源可持续开发利用，进行土地开发整理时，需要将可持续发展作为先导，在保证经济效益的同时，注重生态效益与社会效益。
2 土地开发整理主要问题
根据上述任务及目标，就某地而言，虽然通过土地开发整理现在已经取得良好效益，但因无法避免的历史与现实影响因素的存在，使土地开发整理依然存在很多问题。
（1）与土地开发整理相对应的后备资源略显不足，难度日趋升高，所需投资逐渐增大。据统计，该地区现有可进行农田工程标准建设的土地占总耕地约40%，其中整理难度较小的地块已经完成开发整理，但整理困难的地块还需要以充足的后备资源为前提才能实现开发整理，这无疑对投资提出了很高的要求[2]。
（2）村镇建设的总体规划相对滞后，且层次有待提升，对农村宅基地开发整体有较大影响。村镇建设的总体规划是进行用地复垦的重要基础，但因各县、乡的经济水平有很大差异，部分乡村由于技术与经费始终无法得到保障，导致多年未能完成规划编制，而部分乡村虽然完成了规划编制，但由于时间相对滞后，或层次水平有待提高，或领导换届产生变更，导致实际的建设活动秩序混乱，城中村及空心村等均未能得到有效开发整理。可见，无论是村镇建设的总体规划编制还是实施，都对后续宅基地开发整理有重大影响，在很大程度上决定了开发整理质量与进度。
（3）部分土地开发整理缺乏相对应的后续管理，未能严格落实承包政策，产生抛荒。近几年，该地区遵循建设现代化农业园区的基本要求，极大力度进行农村土地开发整理，基本形成田成方、路成框、渠相通、木成行的良好格局。因部分乡村未能构建或落实管理责任制，使部分项目在通过竣工验收之后并未分发至农户手中，导致建成的标准化、现代化农田仅几年光景就完全报废，产生抛荒[3]。
3 土地开发整理问题应对策略
随着新法的推行，中国土地管理随即转型为用途管制制度，保持耕地总量与保护耕地整整为管理核心。但城市化进程对耕地的占用是不可避免的，除了要坚决反对因为担心失去耕地不支持城市化建设的小农意识，还要防止不重视集约化管理的错误做法，真正将两者统一到一起，现在思想认识上给予高度关注，视土地开发整理为可以使耕地总量保持平衡的战略任务，按照土地开发整理基本流程（图2）积极从以下几个方面认真开展工作：
（1）拓宽思路，挖掘潜力。可将土地开发整理分成两部分，即城市和农村。其中，城市的重点在于旧城改造，而农村土地开发整理涉及内容相对较多，在过去的若干年中，人们始终对建设现代化园区有很高重视度，在此基础上还要对地类交叉、零碎、沟壑交错等土地实施统一整理。在今后的工作当中，应逐步拓宽思路，强调与时俱进，深度挖掘潜力，一方面继续推进建設现代化园区，使工业用地实现最大程度的集约化，根据功能划分，对农田建设空间及土地整理进行扩展；另一方面则要做好农民居住向城镇的集中，针对那些条件满足要求的乡镇，按照一户一宅基本原则，允许农民带退宅还耕指标进入城镇，当地政府负责统一规划；积极引导处于零散状态的区域及自然村向中心村或中心镇的方向发展，在规定期限内完成改造，加大力度对农村宅基地进行开发整理[4]（见图2）。 （2）对土地开发整理总体规划进行修改完善，保证规划的权威性与严肃性。之前一轮的总体规划与实施，为当地土地整理工作的顺利完成打下了坚实基础，按照广西自治区国土厅要求，针对原总体规划编制及实施过程中存在的各类问题，结合现阶段所面临的全新局势，需要以潜力分析为基础，进行规划修改，确保修改过后的规划更具科学性与可行性，并且能够达到长远和超前的目标。基于此：①有一个高起点，将城乡一体化、农业产业化等作为关键点，对规划作出相应的修改，将土地开发整体的总体规划视作严格落实城乡一体化与农业产业化等的具体规划；②有更高的水平，对原编制总体规划进行修改完善，提高规划整体档次与质量；③注重并加强管理，规划修改完成后要由上级主管部门进行组织评审，同时报当地政府实施校准，对于已通过评审的总体规划，国土资源管理部应依法进行管理[5]。
（3）牢固树立精品意识，强化质量管控。将土地开发整理与建设标准化农田都视为走农业现代化路线的关键工作，作为切实保护有限耕地、增大耕地面积、保持耕地重量平衡的有效举措，作为打造实事工程与民心工程的必要前提。基于此，在实际工作当中，除了要加快工作进度，还要树立起质量上乘与争创优良的意识，对于精品和优良的工程必须予以奖励，而不合格、质量差的工程要进行处罚，同时确定质量保证期，并严格实行。
4 结束语
综上所述，当前的土地开发整理工作是取得了一定成效的，但在后备资源、村镇规划及后续管理等方面仍略显不足，对其作用的深入发挥造成影响。因此，在今后的工作中，应拓宽思路、挖掘潜力，对土地开发整理总体规划进行修改完善，保证规划的权威性与严肃性，并牢固树立精品意识，强化质量管控，在解决现存问题的同时，提高土地开发整理水平，以最大程度发挥其积极作用与意义。
参考文献
[1]孙桂清.新农村建设中农村土地开发整理存在的问题及应对策略[J].资源信息与工程，2017，32（06）：123～124.
[2]王笑寒.农村土地开发整理工作探索[J].产业与科技论坛，2017，16（22）：190～191.
[3]张 勇.浅谈依安县土地开发整理工作存在的问题及对策[J].黑龙江科技信息，2015（06）：189.
[4]马 蓉.当前土地开发整理工作中存在的问题与思考[J].低碳世界，2014（09）：124～126.
[5]曹晓钟.推进土地开发整理工作面临的问题及对策[J].大庆社会科学，2011（03）：68～69.
收稿日期：2018-4-14
作者簡介：潘华盛（1975-），男，助理会计师，本科，主要从事土地开垦整理项目管理等方面工作。
关键词：土地开发整理；城乡一体化；农业产业化
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）14-0308-02
目前，我国针对如何土地开发整理工作，保证土地资源利用率，给予了很高的重视，将其列入经济发展与推动城市化进程重点大计，在积极总结过去经验的同时，按照客观开发这一科学理念，提高土地开发整理质量。
1 目前土地开发整理基本任务及主要目标
就目前来看，可将我国实行的土地开发整理（图1）定义成：某区域中根据土地开发利用规划，并结合城市规划设计提出的目标及主要用途，通过工程、行政与经济等一系列手段方法的应用，对区域土地资源实际利用情况实施改造与综合整治，以实现提高土地资源实际利用率的根本目标，并兼顾生产生活与生态环境等方面的有效改善。在正确和深刻认识到土地开发整理重要作用及意义的前提下，针对现阶段土地开发整理表现出的单项目标行为及局部地块等问题，需及时转变观念，将其根本任务确定为形成集集约、科学与高效为一体的全新土地资源利用格局，使实际的土地资源利用率能够达到预期，满足社会经济扩张发展提出的土地资源方面的要求。因此，从当前社会经济持续发展提出的土地资源需求角度看，对于土地开发整理，特别是农村的土地整理，主要包含以下几方面的目标及任务[1]。
（1）增大耕地面积，在进一步挖掘现有土地资源利用潜力的基础上，采取多种有效的开发与整理技术措施，不断增大耕地面积，弥补工程建设与城市扩张对原有耕地的侵占，使耕地总量能够实现动态平衡，这是目前土地开发整理工作核心目标。
（2）推动城乡一体化，在实际的土地开发整理进程中，应将建制镇作为一个单位，并和小城镇的规划建设积极结合，以合理可行的步骤有计划性的推动农民居住向城镇集中，使工业形成工业园区予以集中建设和管理，将耕地作为集约化管理的主要对象。
（3）调整优化人地关系。
根据社会生产力基本需要，采用土地开发整理这一手段对土地资源利用过程中产生的人人关系与人地关系进行优化调整，并进行相应的组织分配，以此进一步提高土地资源开发、利用及保护工作的合理性。
（4）提高土地生产力，通过对农田建设标准的提高开增加土地资源利用强度，并对土地的生产条件与生态条件进行针对性改善，使土地始终保持较高的生产力。
（5）资源可持续开发利用，进行土地开发整理时，需要将可持续发展作为先导，在保证经济效益的同时，注重生态效益与社会效益。
2 土地开发整理主要问题
根据上述任务及目标，就某地而言，虽然通过土地开发整理现在已经取得良好效益，但因无法避免的历史与现实影响因素的存在，使土地开发整理依然存在很多问题。
（1）与土地开发整理相对应的后备资源略显不足，难度日趋升高，所需投资逐渐增大。据统计，该地区现有可进行农田工程标准建设的土地占总耕地约40%，其中整理难度较小的地块已经完成开发整理，但整理困难的地块还需要以充足的后备资源为前提才能实现开发整理，这无疑对投资提出了很高的要求[2]。
（2）村镇建设的总体规划相对滞后，且层次有待提升，对农村宅基地开发整体有较大影响。村镇建设的总体规划是进行用地复垦的重要基础，但因各县、乡的经济水平有很大差异，部分乡村由于技术与经费始终无法得到保障，导致多年未能完成规划编制，而部分乡村虽然完成了规划编制，但由于时间相对滞后，或层次水平有待提高，或领导换届产生变更，导致实际的建设活动秩序混乱，城中村及空心村等均未能得到有效开发整理。可见，无论是村镇建设的总体规划编制还是实施，都对后续宅基地开发整理有重大影响，在很大程度上决定了开发整理质量与进度。
（3）部分土地开发整理缺乏相对应的后续管理，未能严格落实承包政策，产生抛荒。近几年，该地区遵循建设现代化农业园区的基本要求，极大力度进行农村土地开发整理，基本形成田成方、路成框、渠相通、木成行的良好格局。因部分乡村未能构建或落实管理责任制，使部分项目在通过竣工验收之后并未分发至农户手中，导致建成的标准化、现代化农田仅几年光景就完全报废，产生抛荒[3]。
3 土地开发整理问题应对策略
随着新法的推行，中国土地管理随即转型为用途管制制度，保持耕地总量与保护耕地整整为管理核心。但城市化进程对耕地的占用是不可避免的，除了要坚决反对因为担心失去耕地不支持城市化建设的小农意识，还要防止不重视集约化管理的错误做法，真正将两者统一到一起，现在思想认识上给予高度关注，视土地开发整理为可以使耕地总量保持平衡的战略任务，按照土地开发整理基本流程（图2）积极从以下几个方面认真开展工作：
（1）拓宽思路，挖掘潜力。可将土地开发整理分成两部分，即城市和农村。其中，城市的重点在于旧城改造，而农村土地开发整理涉及内容相对较多，在过去的若干年中，人们始终对建设现代化园区有很高重视度，在此基础上还要对地类交叉、零碎、沟壑交错等土地实施统一整理。在今后的工作当中，应逐步拓宽思路，强调与时俱进，深度挖掘潜力，一方面继续推进建設现代化园区，使工业用地实现最大程度的集约化，根据功能划分，对农田建设空间及土地整理进行扩展；另一方面则要做好农民居住向城镇的集中，针对那些条件满足要求的乡镇，按照一户一宅基本原则，允许农民带退宅还耕指标进入城镇，当地政府负责统一规划；积极引导处于零散状态的区域及自然村向中心村或中心镇的方向发展，在规定期限内完成改造，加大力度对农村宅基地进行开发整理[4]（见图2）。 （2）对土地开发整理总体规划进行修改完善，保证规划的权威性与严肃性。之前一轮的总体规划与实施，为当地土地整理工作的顺利完成打下了坚实基础，按照广西自治区国土厅要求，针对原总体规划编制及实施过程中存在的各类问题，结合现阶段所面临的全新局势，需要以潜力分析为基础，进行规划修改，确保修改过后的规划更具科学性与可行性，并且能够达到长远和超前的目标。基于此：①有一个高起点，将城乡一体化、农业产业化等作为关键点，对规划作出相应的修改，将土地开发整体的总体规划视作严格落实城乡一体化与农业产业化等的具体规划；②有更高的水平，对原编制总体规划进行修改完善，提高规划整体档次与质量；③注重并加强管理，规划修改完成后要由上级主管部门进行组织评审，同时报当地政府实施校准，对于已通过评审的总体规划，国土资源管理部应依法进行管理[5]。
（3）牢固树立精品意识，强化质量管控。将土地开发整理与建设标准化农田都视为走农业现代化路线的关键工作，作为切实保护有限耕地、增大耕地面积、保持耕地重量平衡的有效举措，作为打造实事工程与民心工程的必要前提。基于此，在实际工作当中，除了要加快工作进度，还要树立起质量上乘与争创优良的意识，对于精品和优良的工程必须予以奖励，而不合格、质量差的工程要进行处罚，同时确定质量保证期，并严格实行。
4 结束语
综上所述，当前的土地开发整理工作是取得了一定成效的，但在后备资源、村镇规划及后续管理等方面仍略显不足，对其作用的深入发挥造成影响。因此，在今后的工作中，应拓宽思路、挖掘潜力，对土地开发整理总体规划进行修改完善，保证规划的权威性与严肃性，并牢固树立精品意识，强化质量管控，在解决现存问题的同时，提高土地开发整理水平，以最大程度发挥其积极作用与意义。
参考文献
[1]孙桂清.新农村建设中农村土地开发整理存在的问题及应对策略[J].资源信息与工程，2017，32（06）：123～124.
[2]王笑寒.农村土地开发整理工作探索[J].产业与科技论坛，2017，16（22）：190～191.
[3]张 勇.浅谈依安县土地开发整理工作存在的问题及对策[J].黑龙江科技信息，2015（06）：189.
[4]马 蓉.当前土地开发整理工作中存在的问题与思考[J].低碳世界，2014（09）：124～126.
[5]曹晓钟.推进土地开发整理工作面临的问题及对策[J].大庆社会科学，2011（03）：68～69.
收稿日期：2018-4-14
作者簡介：潘华盛（1975-），男，助理会计师，本科，主要从事土地开垦整理项目管理等方面工作。