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摘 要：面对全球灾害性极端天气日益频繁和紊乱，山洪、地质灾害对基础设施和群众生命财产的危害越来越严重的社会问题，构建系统的快速响应和整体联动机制，才能有效的保障安全度汛、社会稳定和可持续发展。本文结合翠屏区2012年7.23抗洪抢险存在的问题，分析论证了全区应急处置山洪灾害突发事件应做好基础、物资、制度准备和系统的组织体系及联动机制建设。
关键词：防汛；洪涝灾害；系统联动机制；措施
中图分类号：TV67 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）17-0132-02
1 案例分析
2012年7月21至22日，宜宾市翠屏区大范围普降大到暴雨，各镇街监测点24h降雨量普遍超过50～100mm，李端镇最大降雨量达到148.7mm。并且金沙江和岷江两江流域上游也遭遇大范围强降雨，导致金沙江、岷江、长江等三江水位及区内中小河流水位均超过警戒水位，尤其三江水位在23日凌晨4时迎来近20年一遇洪峰，宜宾城区合江门断面最高水位达到279.81m，超警戒水位2.81m，超保证水位0.81m，使全区三江沿岸城区和各镇、街道受到严重威胁。
7.23洪灾对全区城乡造成了较为严重的损失损毁，沿江各镇、街道均出现内涝、淹没灾情，造成全区9.8万人受灾，其中严重受灾4.35万人，紧急转移安置1.3万人；因灾倒塌房屋539间，损坏房屋877间；农作物受灾面积7.81万亩，其中成灾1.34万亩；死亡牲畜57头、家禽4169只；损失林木7300亩；菜坝镇飞机坝防洪堤有3段共11处出现裂缝、管涌、变形等险情；有7处交通道路因山体塌方、滑坡被迫中断；全区工贸企业受灾15家，九顺食品、惠美线业、会诗烟厂等企业遭受重创，义乌小商品城受灾尤为严重，全区直接经济损失达7.6亿元。
2 应急处置突发洪涝灾害存在的不足
2.1 防汛组织和技术体系不健全
区防指成员单位和各镇、街道普遍缺乏熟练掌握部门防汛职责、工作方法及本辖区历史灾害信息、测报和处置技能的专业专职人员。导致相关单位责任落实不到位；防汛预报、预警信息数据不准；纵、横向衔接对象不确定，责任不明确。
2.2 水文标尺不完善，高程系统不统一
水文标尺空间分布数量不足，水位高程系统不统一。①难以满足日益发展的城镇规模对汛、雨情预报、预警范围的科学性和准确性要求，影响应急指挥决策。②使得预案编制在内容科学性、细节严谨性和可操作性上不可避免的受到制约，难以细化确定转移安置受威胁范围和转移人员、物资数量以及准确储备救灾安置所需物资数量。
2.3 贯彻执行防洪法律、法规、预案力度不够
在城鎮规模化快速建设过程中，对防洪、防涝和水土保持相关论证和审批手续、执法力度不够。①不少项目占用河道修建在安全水位以下，自身形成防汛隐患并严重阻碍行洪；②个别开发商在沿江河建设项目时建筑地下停车场、仓库、商场，甚至将配电控制室建在低洼位置，且未按规定设计和配套排涝设施，地面径流、外洪倒灌、渗漏等隐患严重，一旦成涝不易转移，损毁后给恢复群众生产生活造成很大困难；③有些项目在规划、设计上存在缺陷，人为的制造水土流失，造成山体失稳和滑坡、崩塌隐患。
2.4 防洪、防涝基础设施存在缺陷
①城市排水管网不完善，暴雨及洪水来临时城市排水不畅，内涝积水隐患点多。②城市基础设施建设存在缺陷，潼关战备码头段堤防未封闭，多处联通堤坝内外的雨污管沟在外洪高水位时倒灌成涝，在中坝片区潼关码头、义乌小商品城、金沙广场等范围尤为突出；李庄镇沿江路、思坡镇河心洲坝等沿江区域防洪设施存在严重不足，给防洪避险抢险工作造成困难。
2.5 抢险救灾物资储备不足
①物资储备不充足。应急照明、救生衣、救生船、消毒防疫设备、排涝机具设备等救灾物资的储备严重短缺，在大范围洪灾来临时不能满足抗洪抢险的需求。②救灾物资储备单位物资储备台账和联系责任人名单及通讯资料不实，影响指挥调度。③部分救灾物资由于缺乏维护，在洪灾中未能及时有效发挥作用。
2.6 宣传、协调准备工作不足
①宣传动员工作不到位，部分群众防灾意识薄弱，未能及时转移，造成财产损失。②电力、自来水、天然气等部门受市区事权制约，未能及时协调投入抢险和灾后恢复。③个别有重点防汛任务的企业应对防汛突发事件缺乏充分的组织、方案和措施保障，未能及时组织避险和恢复工作。
3 加强防汛应急的有效措施
3.1 加强组织体系建设，落实目标责任
在各镇、街道落实1～2名专职防汛人员。主要职责：①负责本单位防汛综合应急预案编报和检查执行，以及辖区内山洪、地质灾害、内涝隐患点和水库水电站工程等防汛单位的预案编报和监督检查；②负责辖区内山洪、地质灾害危险区和水库水电站等工程风险范围人口、灾害发生规律、转移路线和安置区域等基础资料的收集调查、编制防御应急预案和组织应急演练，对相关责任人员进行业务技能培训，使其熟练掌握灾害调查、监测记录、预报预警及应急避险处置技能；③组织各村、社区基层一线重要防汛监测点监测人员熟练掌握设备应用和维护管理技能，充分发挥其监测预警功能；④逐步建立和完善本辖区洪涝灾害信息数据库，为防御洪涝灾害指挥调度提供决策依据。
在区防汛办增配计算机网络技术和软件专业人员。主要职责：①负责对“山洪灾害防治非工程措施项目”在全区建设的监测预警、传输网络和服务器设备、会商室监控指挥平台设备等硬件设施和数据信息自动处理软件进行运营管理和维护工作；②负责培训指导全区36处监测点监测人员正确使用和维护监测预警设施；③做好全区山洪灾害信息记录、分析和总结工作，建立完善全区山洪灾害信息数据库，为全区防御山洪灾害指挥调度提供决策依据。
在区防指其他成员单位分别落实防汛业务专职人员。主要职责：①研究学习区防汛应急总体预案及重点单项预案，熟悉本单位防汛职责，做好本单位抢险救灾物资仓储、代储和维护管理，以及物资台账、联系名单、责任人员的落实和监督检查工作；②负责本单位抢险队伍的组织落实；③负责对口协调本单位上、下级相关部门、企事业单位按区防指指挥调度及时投入抢险救灾工作。 在完善全区防汛组织体系建设，并通过预案明确各成员单位职责分工和协调配合机制的基础上，由翠屏区人民政府分别与成员单位、各镇、街道层层签订落实防汛安全工作目标责任书，将各成员单位、各镇、街道防汛工作绩效纳入其年终考核，严格落实奖惩及问责制度，确保防汛安全责任横向到边、纵向到底层层压实全覆盖。
3.2 完善防汛基础设施和非工程措施，强化法治管理
结合山洪灾害防御非工程措施项目，在城区和重要镇街沿江河合理分布建设水文标尺，统一引测高程系统，编制各镇、街道及其重要防汛监测点应急预案，确定在不同水位情况下受威胁范围和必须转移安置人员、物资数量，以及必备的抢险救灾物资内容和数量，完善预案的针对性、科学性和可操作性。充分组织好演练工作，通过演练对广大群众和相关单位、人员进行宣传培训。
对城市排水管网和基础设施建设上存在的缺陷和问题，由城投公司、住建、市政、水务和安监等部门通过科学论证和设计，进行改造和改善，使其趋利避害。对已建和在建的违反防洪法律、法规，造成阻碍行洪，构成防洪隐患的项目，由河道管理、防汛、水政、安监等部门联合开展排查，加强执法，处理和纠正其不利影响。在新增规划和审批建设项目时引进防洪、防涝及水保论证和审批制度，确保项目建设的科学性和安全性，在必须配套的安全措施方面，严格论证和审批监管，严格执行建设项目主体工程和防洪、防涝、水保设施工程同时设计、同时施工、同时运行的“三同时”原则。
3.3 贯彻预案法规，保障物资储备，建立联动机制
防汛预案在防汛法规中具有重要的法律性，历年防汛工作的实践证明，防汛预案对推进防汛责任制的落实、防汛工作的规范化建设，以及迅速处置洪涝灾害、减轻灾害损失等方面都发挥着巨大的作用。防汛预案编制完成后，还必须依法狠抓贯彻落实，才能使防汛预案发挥其应有的作用。
因此，对重新修编的全区防汛应急总体预案和中坝片区、飞机坝防洪堤、中河坝等4个预案及水库、水电站防洪抢险预案、度汛方案、山洪、地质灾害防御预案等，应进行科学、严谨的审查批复。明确成员单位及各镇、街道的职责，明确防汛物资数量及储备责任单位，落实物资储备清单和协调、管理、维护责任人员。明确组织抢险救灾队伍责任单位及组建队伍数量。对市级部门和企、事业单位，明确协调责任单位和人员，确保其防汛抢险及时到位。明确各单位防汛工作职责及协调配合机制。对有严重防汛安全隐患和重点防汛任务的单位，按辖区由各镇、街道及其主管部门监督落实防汛应急预案的编制和措施、人员、物资到位。预案一经审批印发，即具有严格的法规性，各单位、部门必须贯彻落实，履行预案规定的职责，服从区防指指挥调度，密切配合，整体联动。
4 结束语
只有充分做好全区防汛应急系统建设，完善应急处置洪涝灾害突发事件整体联动机制，定期开展防汛演练，在全区广泛深入的宣传，充分发挥群策群力、万众一心的抗洪精神，才能做到全區整体安全度汛，最大程度的保障人民群众生命财产安全，保证社会、经济秩序稳定和可持续发展。
参考文献
[1]郭 宏.浅谈防汛工作中存在的问题及应急措施[J].建筑工程技术与设计，2016（18）.
[2]王庆华，李 锟.浅析牡丹黄河防汛抢险工作存在问题及应对措施[J].全文版：工程技术：222.
[3]韩周桓.浅谈防汛抗旱工作中存在的问题及改进措施[J].建筑工程技术与设计，2017（1）.
收稿日期：2018-5-14
作者简介：曾邦平（1973-），男，汉族，四川宜宾人，工程师，本科，从事水利水电工程管理工作。
关键词：防汛；洪涝灾害；系统联动机制；措施
中图分类号：TV67 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）17-0132-02
1 案例分析
2012年7月21至22日，宜宾市翠屏区大范围普降大到暴雨，各镇街监测点24h降雨量普遍超过50～100mm，李端镇最大降雨量达到148.7mm。并且金沙江和岷江两江流域上游也遭遇大范围强降雨，导致金沙江、岷江、长江等三江水位及区内中小河流水位均超过警戒水位，尤其三江水位在23日凌晨4时迎来近20年一遇洪峰，宜宾城区合江门断面最高水位达到279.81m，超警戒水位2.81m，超保证水位0.81m，使全区三江沿岸城区和各镇、街道受到严重威胁。
7.23洪灾对全区城乡造成了较为严重的损失损毁，沿江各镇、街道均出现内涝、淹没灾情，造成全区9.8万人受灾，其中严重受灾4.35万人，紧急转移安置1.3万人；因灾倒塌房屋539间，损坏房屋877间；农作物受灾面积7.81万亩，其中成灾1.34万亩；死亡牲畜57头、家禽4169只；损失林木7300亩；菜坝镇飞机坝防洪堤有3段共11处出现裂缝、管涌、变形等险情；有7处交通道路因山体塌方、滑坡被迫中断；全区工贸企业受灾15家，九顺食品、惠美线业、会诗烟厂等企业遭受重创，义乌小商品城受灾尤为严重，全区直接经济损失达7.6亿元。
2 应急处置突发洪涝灾害存在的不足
2.1 防汛组织和技术体系不健全
区防指成员单位和各镇、街道普遍缺乏熟练掌握部门防汛职责、工作方法及本辖区历史灾害信息、测报和处置技能的专业专职人员。导致相关单位责任落实不到位；防汛预报、预警信息数据不准；纵、横向衔接对象不确定，责任不明确。
2.2 水文标尺不完善，高程系统不统一
水文标尺空间分布数量不足，水位高程系统不统一。①难以满足日益发展的城镇规模对汛、雨情预报、预警范围的科学性和准确性要求，影响应急指挥决策。②使得预案编制在内容科学性、细节严谨性和可操作性上不可避免的受到制约，难以细化确定转移安置受威胁范围和转移人员、物资数量以及准确储备救灾安置所需物资数量。
2.3 贯彻执行防洪法律、法规、预案力度不够
在城鎮规模化快速建设过程中，对防洪、防涝和水土保持相关论证和审批手续、执法力度不够。①不少项目占用河道修建在安全水位以下，自身形成防汛隐患并严重阻碍行洪；②个别开发商在沿江河建设项目时建筑地下停车场、仓库、商场，甚至将配电控制室建在低洼位置，且未按规定设计和配套排涝设施，地面径流、外洪倒灌、渗漏等隐患严重，一旦成涝不易转移，损毁后给恢复群众生产生活造成很大困难；③有些项目在规划、设计上存在缺陷，人为的制造水土流失，造成山体失稳和滑坡、崩塌隐患。
2.4 防洪、防涝基础设施存在缺陷
①城市排水管网不完善，暴雨及洪水来临时城市排水不畅，内涝积水隐患点多。②城市基础设施建设存在缺陷，潼关战备码头段堤防未封闭，多处联通堤坝内外的雨污管沟在外洪高水位时倒灌成涝，在中坝片区潼关码头、义乌小商品城、金沙广场等范围尤为突出；李庄镇沿江路、思坡镇河心洲坝等沿江区域防洪设施存在严重不足，给防洪避险抢险工作造成困难。
2.5 抢险救灾物资储备不足
①物资储备不充足。应急照明、救生衣、救生船、消毒防疫设备、排涝机具设备等救灾物资的储备严重短缺，在大范围洪灾来临时不能满足抗洪抢险的需求。②救灾物资储备单位物资储备台账和联系责任人名单及通讯资料不实，影响指挥调度。③部分救灾物资由于缺乏维护，在洪灾中未能及时有效发挥作用。
2.6 宣传、协调准备工作不足
①宣传动员工作不到位，部分群众防灾意识薄弱，未能及时转移，造成财产损失。②电力、自来水、天然气等部门受市区事权制约，未能及时协调投入抢险和灾后恢复。③个别有重点防汛任务的企业应对防汛突发事件缺乏充分的组织、方案和措施保障，未能及时组织避险和恢复工作。
3 加强防汛应急的有效措施
3.1 加强组织体系建设，落实目标责任
在各镇、街道落实1～2名专职防汛人员。主要职责：①负责本单位防汛综合应急预案编报和检查执行，以及辖区内山洪、地质灾害、内涝隐患点和水库水电站工程等防汛单位的预案编报和监督检查；②负责辖区内山洪、地质灾害危险区和水库水电站等工程风险范围人口、灾害发生规律、转移路线和安置区域等基础资料的收集调查、编制防御应急预案和组织应急演练，对相关责任人员进行业务技能培训，使其熟练掌握灾害调查、监测记录、预报预警及应急避险处置技能；③组织各村、社区基层一线重要防汛监测点监测人员熟练掌握设备应用和维护管理技能，充分发挥其监测预警功能；④逐步建立和完善本辖区洪涝灾害信息数据库，为防御洪涝灾害指挥调度提供决策依据。
在区防汛办增配计算机网络技术和软件专业人员。主要职责：①负责对“山洪灾害防治非工程措施项目”在全区建设的监测预警、传输网络和服务器设备、会商室监控指挥平台设备等硬件设施和数据信息自动处理软件进行运营管理和维护工作；②负责培训指导全区36处监测点监测人员正确使用和维护监测预警设施；③做好全区山洪灾害信息记录、分析和总结工作，建立完善全区山洪灾害信息数据库，为全区防御山洪灾害指挥调度提供决策依据。
在区防指其他成员单位分别落实防汛业务专职人员。主要职责：①研究学习区防汛应急总体预案及重点单项预案，熟悉本单位防汛职责，做好本单位抢险救灾物资仓储、代储和维护管理，以及物资台账、联系名单、责任人员的落实和监督检查工作；②负责本单位抢险队伍的组织落实；③负责对口协调本单位上、下级相关部门、企事业单位按区防指指挥调度及时投入抢险救灾工作。 在完善全区防汛组织体系建设，并通过预案明确各成员单位职责分工和协调配合机制的基础上，由翠屏区人民政府分别与成员单位、各镇、街道层层签订落实防汛安全工作目标责任书，将各成员单位、各镇、街道防汛工作绩效纳入其年终考核，严格落实奖惩及问责制度，确保防汛安全责任横向到边、纵向到底层层压实全覆盖。
3.2 完善防汛基础设施和非工程措施，强化法治管理
结合山洪灾害防御非工程措施项目，在城区和重要镇街沿江河合理分布建设水文标尺，统一引测高程系统，编制各镇、街道及其重要防汛监测点应急预案，确定在不同水位情况下受威胁范围和必须转移安置人员、物资数量，以及必备的抢险救灾物资内容和数量，完善预案的针对性、科学性和可操作性。充分组织好演练工作，通过演练对广大群众和相关单位、人员进行宣传培训。
对城市排水管网和基础设施建设上存在的缺陷和问题，由城投公司、住建、市政、水务和安监等部门通过科学论证和设计，进行改造和改善，使其趋利避害。对已建和在建的违反防洪法律、法规，造成阻碍行洪，构成防洪隐患的项目，由河道管理、防汛、水政、安监等部门联合开展排查，加强执法，处理和纠正其不利影响。在新增规划和审批建设项目时引进防洪、防涝及水保论证和审批制度，确保项目建设的科学性和安全性，在必须配套的安全措施方面，严格论证和审批监管，严格执行建设项目主体工程和防洪、防涝、水保设施工程同时设计、同时施工、同时运行的“三同时”原则。
3.3 贯彻预案法规，保障物资储备，建立联动机制
防汛预案在防汛法规中具有重要的法律性，历年防汛工作的实践证明，防汛预案对推进防汛责任制的落实、防汛工作的规范化建设，以及迅速处置洪涝灾害、减轻灾害损失等方面都发挥着巨大的作用。防汛预案编制完成后，还必须依法狠抓贯彻落实，才能使防汛预案发挥其应有的作用。
因此，对重新修编的全区防汛应急总体预案和中坝片区、飞机坝防洪堤、中河坝等4个预案及水库、水电站防洪抢险预案、度汛方案、山洪、地质灾害防御预案等，应进行科学、严谨的审查批复。明确成员单位及各镇、街道的职责，明确防汛物资数量及储备责任单位，落实物资储备清单和协调、管理、维护责任人员。明确组织抢险救灾队伍责任单位及组建队伍数量。对市级部门和企、事业单位，明确协调责任单位和人员，确保其防汛抢险及时到位。明确各单位防汛工作职责及协调配合机制。对有严重防汛安全隐患和重点防汛任务的单位，按辖区由各镇、街道及其主管部门监督落实防汛应急预案的编制和措施、人员、物资到位。预案一经审批印发，即具有严格的法规性，各单位、部门必须贯彻落实，履行预案规定的职责，服从区防指指挥调度，密切配合，整体联动。
4 结束语
只有充分做好全区防汛应急系统建设，完善应急处置洪涝灾害突发事件整体联动机制，定期开展防汛演练，在全区广泛深入的宣传，充分发挥群策群力、万众一心的抗洪精神，才能做到全區整体安全度汛，最大程度的保障人民群众生命财产安全，保证社会、经济秩序稳定和可持续发展。
参考文献
[1]郭 宏.浅谈防汛工作中存在的问题及应急措施[J].建筑工程技术与设计，2016（18）.
[2]王庆华，李 锟.浅析牡丹黄河防汛抢险工作存在问题及应对措施[J].全文版：工程技术：222.
[3]韩周桓.浅谈防汛抗旱工作中存在的问题及改进措施[J].建筑工程技术与设计，2017（1）.
收稿日期：2018-5-14
作者简介：曾邦平（1973-），男，汉族，四川宜宾人，工程师，本科，从事水利水电工程管理工作。