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一、非税收入的基础理论
长期以来，我们一直使用预算外收入的概念。现在我们更多地谈非税收入。两者区别何在?
什么是预算外收入?预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等，国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费，国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等，其他未纳入预算管理的财政性资金。
什么是非税收入?是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
预算外收入是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，是相对于财政预算内资金而言的。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，是相对于税收收入而言的，并与税收收入共同构成了完整的国家财政收入体系。
应该说随着财政管理体制改革的不断推进，预算外收入的范畴已经越来越不能适应财政管理的需要。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》(财库[2001]24号)，在收缴程序中“集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。”
其后，原财政部部长项怀诚在2003年第十届全国人民代表大会第一次会议上《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“切实加强各种非税收入的征收管理，进一步挖掘增加收入的潜力”。同时提出：继续深化“收支两条线”管理改革，逐步规范政策外补贴和银行账户管理，改革和完善非税收入收缴管理制度。
2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的(财综[2003]29号)文件中，第一次对“非税收入”有了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”
到2004年财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，是关于非税收入规定的重要文件，明确非税收入定义、管理范围等。
这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，顺应财政体制改革的要求，也体现了政府财政管理方式的变化，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。根据非税收入的政府派生性及其经济学理论，非税收入是我国财政收入的重要组成部分，是政府财政权力的重要体现，是财政实现资源配置功能的重要工具，而作为我国财政管理体制中核心的预算管理体系，理应逐步将非税收入纳入统一的财政预算，并从预算编制、审批、执行和监督等各个环节对其进行规范化管理，从而进一步提高我国财政资源的整合程度，进一步提高财政资源的配置效率，进一步加强财政政策的宏观调控能力。
二、非税收入存在的问题
非税收入从征收、使用、监管等方面都存在问题，主要体现在：
一是非税收入管理没有覆盖到所有非税收入项目。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费和政府性基金，对政府应当管理的其他一些非税收收入，相当部分没有纳入非税收入管理的范围，非税收入管理还存在着真空地带，从非税收入十一项组成来看，容易未纳入非税收入的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入。
二是征收体制尚未理顺。主要体现在一些垂直管理部门，以及一些全国行业部门，实际容易形成征收管理上的盲区。一方面由于人权、财权集中在中央或省里，地方财政及其他监督部门无法对其资金收支情况(包括非税收入征收情况)进行监督，另一方面上级监管部门对此也鞭长莫及，给非税收入管理带来困难。
三是资金统筹管理不到位。从我国实际情况看，非税收入的“小部分”缴入国库管理，“大部分”实行财政专户管理。对于上缴财政专户的非税收入，从财政管理体制来看，相当部分是谁使用、谁管理，从非税收入分配的利益归属看，非税收入的实际支出掌握在部门和单位手中，预算内外资金“两张皮”的问题未真正解决，“收支脱钩”未真正落实。
四是非税收入监督方面存在的问题。目前，非税收入的立项、征收、票据、资金使用等各个环节大多数沿用原来预算外资金管理的办法，缺乏完整、规范、统一、系统的法律法规，非税收入管理无章可循；虽然先后出台的规定不少，但基本缺乏健全的监督机制，非税收入管理有章难循。如2004年财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，对非税收入的界定和管理都有非常明确规定。但从审计发现的情况来看，该文件执行情况较差。比如按照规定房屋出租收入作为非税收入应纳入预算管理，但由于没有相应的管理办法，执行效果差。2009年10月财政部出台国有资产处置收入和出租收入管理暂行办法。政策执行的不严肃性、缺乏具体操作和监管办法是造成大量非税收入游离预算管理之外重要原因。
上述问题产生原因，笔者认为主要在于：
第一，分权式改革连带出了事权财权化意识，改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。但由于预算内转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均，因而出现上述问题。
第二，各部门在本位利益驱动下，通过收取非税收入，来寻求其福利最大化。一些部门供养的事业单位极度膨胀，有的事业单位又投资创办经济实体和基建建设，需要大量资金扶持。导致这些非税收入征收单位上缴非税收入的意愿不强，以及挪作他用。如审计发现，某预算单位未经批准将所属单位上缴大量利润用于投资公司；为了自身建设需要，滞留应当上缴财政的国有资本经营收益等。
第三，非税收入项目过多、过杂，加大监管难度。主要体现为：一是国家某些重大基本建设项目预留资金缺口是某些收费和基金等非税收入项目出台的原因之一。大规模的基础设施和重大工程建设需要巨大的资金投入，这种建设资金缺口就往往通过开征新的基金或收费等非税收入的方式来弥补。二是诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多、过杂。
三、一点思考
笔者认为，加强非税收入管理，认真贯彻中央精神，应从以下方面着手：
加强对非税收入的规范化管理，首先需要区别非税收入不同性质，通过清理整顿实施分类改革，采取不同的处理方式。
一是清理规范非税收入。对于政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费，建议予以取消。同时，坚决取缔乱收费、乱罚款、乱摊派。
二是部分非税收入逐渐改为税收项目。某些政府性基金和附加收入，可采取燃油税的做法，可纳入现有税种之内或开征新税。如可将教育方面的教育费附加、地方教育附加费、农村教育费附加设为“教育税”，将环保部门的排污(废水、废气、废水、废渣、噪声)费以及污水处理费等可统一改为“环境保护税”，将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”等。
三是建立和完善规范化的非税收入征收和管理体系。目前，预算编制范围增加了一些新内容，如国有资产经营收益等，但距离综合预算管理即提高预算编制完整性的要求还相差甚远。预算编制的完整性包括单位完整和资金完整两个方面。这里主要谈的是资金的完整。非税收入应纳入综合预算管理，实现规范化的收入收缴和“收支两条线”管理方式，将部门的非税收入全部纳入财政专户管理，以至国库管理，不留死角。
四是深化投融资体制改革。从前面原因分析可知，我国一些收费项目和基金的出台与基本建设投资有着一定的关联。因此，完善非税收入配套改革应深化投融资体制改革，通过债券融资、政策性金融支持等来寻求解决某些国家的基本建设项目、一些重大投资的资金来源问题。
长期以来，我们一直使用预算外收入的概念。现在我们更多地谈非税收入。两者区别何在?
什么是预算外收入?预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等，国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费，国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等，其他未纳入预算管理的财政性资金。
什么是非税收入?是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
预算外收入是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，是相对于财政预算内资金而言的。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，是相对于税收收入而言的，并与税收收入共同构成了完整的国家财政收入体系。
应该说随着财政管理体制改革的不断推进，预算外收入的范畴已经越来越不能适应财政管理的需要。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》(财库[2001]24号)，在收缴程序中“集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。”
其后，原财政部部长项怀诚在2003年第十届全国人民代表大会第一次会议上《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“切实加强各种非税收入的征收管理，进一步挖掘增加收入的潜力”。同时提出：继续深化“收支两条线”管理改革，逐步规范政策外补贴和银行账户管理，改革和完善非税收入收缴管理制度。
2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的(财综[2003]29号)文件中，第一次对“非税收入”有了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”
到2004年财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，是关于非税收入规定的重要文件，明确非税收入定义、管理范围等。
这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，顺应财政体制改革的要求，也体现了政府财政管理方式的变化，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。根据非税收入的政府派生性及其经济学理论，非税收入是我国财政收入的重要组成部分，是政府财政权力的重要体现，是财政实现资源配置功能的重要工具，而作为我国财政管理体制中核心的预算管理体系，理应逐步将非税收入纳入统一的财政预算，并从预算编制、审批、执行和监督等各个环节对其进行规范化管理，从而进一步提高我国财政资源的整合程度，进一步提高财政资源的配置效率，进一步加强财政政策的宏观调控能力。
二、非税收入存在的问题
非税收入从征收、使用、监管等方面都存在问题，主要体现在：
一是非税收入管理没有覆盖到所有非税收入项目。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费和政府性基金，对政府应当管理的其他一些非税收收入，相当部分没有纳入非税收入管理的范围，非税收入管理还存在着真空地带，从非税收入十一项组成来看，容易未纳入非税收入的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入。
二是征收体制尚未理顺。主要体现在一些垂直管理部门，以及一些全国行业部门，实际容易形成征收管理上的盲区。一方面由于人权、财权集中在中央或省里，地方财政及其他监督部门无法对其资金收支情况(包括非税收入征收情况)进行监督，另一方面上级监管部门对此也鞭长莫及，给非税收入管理带来困难。
三是资金统筹管理不到位。从我国实际情况看，非税收入的“小部分”缴入国库管理，“大部分”实行财政专户管理。对于上缴财政专户的非税收入，从财政管理体制来看，相当部分是谁使用、谁管理，从非税收入分配的利益归属看，非税收入的实际支出掌握在部门和单位手中，预算内外资金“两张皮”的问题未真正解决，“收支脱钩”未真正落实。
四是非税收入监督方面存在的问题。目前，非税收入的立项、征收、票据、资金使用等各个环节大多数沿用原来预算外资金管理的办法，缺乏完整、规范、统一、系统的法律法规，非税收入管理无章可循；虽然先后出台的规定不少，但基本缺乏健全的监督机制，非税收入管理有章难循。如2004年财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，对非税收入的界定和管理都有非常明确规定。但从审计发现的情况来看，该文件执行情况较差。比如按照规定房屋出租收入作为非税收入应纳入预算管理，但由于没有相应的管理办法，执行效果差。2009年10月财政部出台国有资产处置收入和出租收入管理暂行办法。政策执行的不严肃性、缺乏具体操作和监管办法是造成大量非税收入游离预算管理之外重要原因。
上述问题产生原因，笔者认为主要在于：
第一，分权式改革连带出了事权财权化意识，改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。但由于预算内转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均，因而出现上述问题。
第二，各部门在本位利益驱动下，通过收取非税收入，来寻求其福利最大化。一些部门供养的事业单位极度膨胀，有的事业单位又投资创办经济实体和基建建设，需要大量资金扶持。导致这些非税收入征收单位上缴非税收入的意愿不强，以及挪作他用。如审计发现，某预算单位未经批准将所属单位上缴大量利润用于投资公司；为了自身建设需要，滞留应当上缴财政的国有资本经营收益等。
第三，非税收入项目过多、过杂，加大监管难度。主要体现为：一是国家某些重大基本建设项目预留资金缺口是某些收费和基金等非税收入项目出台的原因之一。大规模的基础设施和重大工程建设需要巨大的资金投入，这种建设资金缺口就往往通过开征新的基金或收费等非税收入的方式来弥补。二是诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多、过杂。
三、一点思考
笔者认为，加强非税收入管理，认真贯彻中央精神，应从以下方面着手：
加强对非税收入的规范化管理，首先需要区别非税收入不同性质，通过清理整顿实施分类改革，采取不同的处理方式。
一是清理规范非税收入。对于政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费，建议予以取消。同时，坚决取缔乱收费、乱罚款、乱摊派。
二是部分非税收入逐渐改为税收项目。某些政府性基金和附加收入，可采取燃油税的做法，可纳入现有税种之内或开征新税。如可将教育方面的教育费附加、地方教育附加费、农村教育费附加设为“教育税”，将环保部门的排污(废水、废气、废水、废渣、噪声)费以及污水处理费等可统一改为“环境保护税”，将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”等。
三是建立和完善规范化的非税收入征收和管理体系。目前，预算编制范围增加了一些新内容，如国有资产经营收益等，但距离综合预算管理即提高预算编制完整性的要求还相差甚远。预算编制的完整性包括单位完整和资金完整两个方面。这里主要谈的是资金的完整。非税收入应纳入综合预算管理，实现规范化的收入收缴和“收支两条线”管理方式，将部门的非税收入全部纳入财政专户管理，以至国库管理，不留死角。
四是深化投融资体制改革。从前面原因分析可知，我国一些收费项目和基金的出台与基本建设投资有着一定的关联。因此，完善非税收入配套改革应深化投融资体制改革，通过债券融资、政策性金融支持等来寻求解决某些国家的基本建设项目、一些重大投资的资金来源问题。