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网络问政是随着网络普及和社会进步而兴起的新现象，是政府部门及政府工作人员与网民进行政治沟通的新形式。网民通过网络渠道对公共政策等方面提出质疑、建议及发表评论，政府部门借此来了解民情、汇聚民意，保证政府决策科学化、民主化；同时网民也可以通过网络途径解决自身所遇到的问题，政府工作人员借助网络平台了解社情民情，听取批评建议。近年来，我国中央及地方政府都以政务微博、在线交流、政务论坛、个人博客、网络发言人等形式开展网络问政活动。
网络问政的主体是网民和政府。当然，网络问政不仅仅是“直接的网络交流”，除了依托网络产品进行交流，网络问政形式还有官员和网友座谈会、组织网友线下活动、网民论坛、网民集中反映问题的交办会等。但无论其表现形式如何，这些活动都是以网络沟通为基础的。
我国网络问政的模式
随着我国网民队伍越来越庞大，公众越来越善于借助于网络来参政议政。因此，各级政府也越来越重视在执政中加强网络的作用，各级官员的网络问政意识在不断增强。广东奥一网与《南方都市报》于2008年首先在国内提出了“网络问政”的概念，随后我国各级政府加快了网络问政的建设进程，仅在一年内就出现了34个网络问政平台。网络问政具有不同的表现类型，当前我国国内的网络问政分为三种模式。
第一种是各地政府自己的网站。我国启动了政府上网工程后，各地政府开始建立自己的政府网站，这些网站通常都设有领导信箱，并公布领导热线。有的甚至还开设专门的问政网站和问政微博，设有通知告示、部门问政、在线访谈等栏目，专门集中发布政务信息，收集民意。政务微博诞生于2009年下半年，2010年，以各级政府、部门名义注册的政务微博大量涌现。截至2011年12月，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站上认证的政务微博总数达到了50561个，其中党政机构微博32358个，党政干部微博18203个。
第二种是政府部门借助网络平台开设论坛、博客或网络访谈，就热点问题与公众沟通交流，听取意见和建议的模式。
第三种是网络媒体开办的一系列具有问政性质的栏目，为公众和政府部门搭建沟通交流的平台。2001年，红网在全国首先推出网络问政平台，创办《百姓呼声》栏目；2006年，人民网开办了《地方领导留言板》栏目；2007年，广东奥一网创办了《网络问政平台》栏目；2008年被称为网络问政元年，各地开办网络问政平台进入了一个高峰时段。
第一种模式中政府开设的政务微博是新出现的，其发布和传播信息方便、及时，信息内容丰富，因此吸引了大量的受众群体，近年来发展很快。一般来说，第一种和第三种模式属于“制度化网络问政”。这两种模式，特别是第三种，一般会取得当地某个部门（党委、政府、纪委、信访办、机关作风建设办公室等）的支持，问政部门会按照规定的时间处理、解答网民的问题，整个处理流程会纳入统一的常规管理，并不断建立健全各项运行机制，这样保证栏目的长效运作，属于制度化的运作模式。
第二种类型是“非制度化网络问政”。这种网络问政比较随意，主要取决于领导和工作人员自身对网络的认识程度和开明程度，与公众的沟通交流不能保持常态化，交流沟通渠道也不一定是固定的，可能是论坛，也可能是博客，或者是一次访谈，因而缺乏系统性和长效化，是非制度化的形式。但这种模式能因领导的“明星”效应和“现管”效应产生一定的影响力和吸引力，一些网民会积极参与，并主动将自己的意见、建议、问题与发布主体互动，甚至可以在现场得到答复，沟通效果可以立即显现，因此效果比较好。
当前我国网络问政存在的问题
网络问政对象把持话语权。政府部门以及工作人员是否积极回应网民留言，是问政是否能取得良好效果的决定因素。当前，我国“网上民声”的留言回复质量并不高，问政效果比较差。这是因为在网络问政中，网民跟问政对象两个主体之间事实上存在着不平等，网民处于这一不平等结构中的弱势一方。因此，针对网民提出的问题，政府部门如果不给予回复，或者随意敷衍地答复，网民也无可奈何。
另外，随着网络的普及，善于借助于网络“参政”“议政”的公众也越来越多，因此网络上的民声诉求也会增多，一些政府部门对于数量庞大的个人利益诉求，自然疲于应付，难免“作秀”。相关政府部门或上级部门没有精力来调查和回复网络上反映出的问题，他们往往把公众的意见直接反馈给当事部门，由当事部门来处理和应对，这样当事部门把持网络话语权，进行自我辩解，有的还掩饰错误。由于缺少监督，问政效果当然不会很好。
网络问政主要承担了“网上信访”功能，网民政治协商的作用不明显。我国很多网络问政平台的主要功能是网民个人利益的解决，起着网络虚拟空间“信访局”的作用，而很少能成为公共利益协商交流的平台。近年来网络舆论改变政府政策议程的案例，几乎都是源于一些微博和国内几个著名的BBS上，这与BBS的网民参与度高、互动程度高有着密切关系。
网民政治协商机制的建立，要求制度供给来保证实现的相关规则与程序，使得公共领域更为宽容和开放；另一方面，要实现真正的协商民主，参与者应该具备一定的素质和参政热情。当前，我国的公共政策决策系统从外界吸纳智慧的主动性不够，机制也不健全，公众在网络和其他渠道对公共政策的协商结果很少被采纳。另外，网民与政府部门在信息的占有上是不平等的，政府作为最大的信息资源的占有者，特别是大量的社会、经济、文化信息和政策、法律信息都被政府掌握。网民知情权、表达权等的保障制度不健全，公众知情、表达的渠道也有待进一步改善，这也局限了网络问政平台作为公共事务协商平台的功能。
网络问政中非理性的甚至虚假的信息和意见浪费公共资源。有序的政治参与应该是理性的，政治参与主体应该是负责任的。但是，网络空间的匿名性、低成本性和相对随意性，使得一些网民在借助网络问政平台发布信息或表达意见的时候，往往带有很大的情绪性，甚至发布欺骗性的虚假信息，这样导致政府在处理这些信息和意见的时候，要浪费大量人力、物力以及时间成本。 当然，有些非理性的信息和意见在网络中经过求证，最后确定为真实的信息，网络可以过滤和淘汰虚假的信息和不理性的意见，进行自我“净化”。但是，非理性的信息和意见在网络上广泛传播，也可能导致其他的社会公众在不了解真实情况的时候，产生情绪化的结论，而这些结论经过媒体的传播后，可能会干扰和破坏正常的社会秩序。
完善机制是发展网络问政的新路径
要让网络问政真正发挥其应有的作用，成为公众意见表达的渠道、公众和政府对话的平台，需要政府部门和政府官员从思想上重视起来，把网络问政作为完善民主政治的重要手段；此外，还要在实际行动上了解和掌握网络问政。更为重要的是，作为网络问政的主体之一，政府应当完善网络问政的机制。
建立网络问政的效果评价机制。政府开展网络问政的目的，一方面是为了了解社会公众对公共政策的意见，并把这些意见转化为政策制定的智慧；另一方面，是为了解答和解决网民提出的涉及其个人利益或整个社会公共利益的问题。为了保证网络问政的效果，政府部门应该设立监督部门，依据一定的评价机制，定期公开各个部门回复网民意见的结果。
一般来说，“留言回复率”和“留言满意度”是考评各部门参与网络问政质量的两个重要指标。“回复率”是一个阶段中某部门回复网友的问题数与网民对该部门留言数的比值。“满意度”是网民对该部门的回复作出的评价，等于网民评价为满意的回复数量与所有评价过的回复数量之比。“回复率”与“留言量”能够评判一个问政平台的效果。如果二者的数据结果都高，就表明该部门的问政执行效果好；如果不是，则可初步判定平台效果有限，那么需根据满意度来进一步验证。“回复满意度”对“回复质量”和“回复速度”都可以进行评判。
在实践中，政府部门还需要结合实际情况设计出一系列办理回复的流程和管理办法，有效提高部门参与网络问政的工作效率。根据这些指标体系进行考核后，把问政的情况作为一项重要指标纳入考核制度中去。
设立相应的机构专门解答和解决网民提出问题。为了督促网络问政有效地执行，政府应设立专门的网络民情民意收集和处理的部门，这个部门可以由纪委、监察、信访以及纠风办等部门的人员组成。将网络问政收集的意见进行归类整理，并送交相关部门办理，各相关部门办理完之后及时回复网民，再注意收集网民对回复的意见，并及时反馈到有关部门，直到问题得到合理解决。
另外，还可以设立“网络新闻发言人”，固定地与网民进行沟通，并将其制度化。我国“网络新闻发言人”制度兴起于2009年，云南省首倡设立“网络新闻发言人”，贵州、广东、浙江等省份随后开设，现在很多省市都设立了这一制度。“网络新闻发言人”是由政府指定，对外发布政府的网络新闻和政务信息，并就网络媒体和公众关心的问题进行答复的人员。“网络新闻发言人”的具体职责是及时发布经济社会发展中的情况及相关政策措施；解答社会关注的热点、难点问题，发布权威信息；积极和广泛地与网民进行沟通，听取民声、了解民意、集中民智。通过网络与社会各界进行沟通互动，回应网民咨询和诉求，疏导网民情绪，引导网上舆论。
利用网络社区的聚合作用，引导网民“参政”“议政”。目前我国媒体问政平台的主要功能是网民个人利益的解决。绝大多数媒体问政平台也是在解决民生问题，而网民真正利用网络来“参政”“议政”还是比较少。这是因为当前我国网络问政中，尽管有公众的参与，但公众之间却不是聚合的，他们呈“散点形”分布，各自独立分散，很难聚合在一起，这也是为什么个人利益诉求难以转化为公共利益诉求的原因。
要改变这一现状，使网络问政逐步走向民主参政，推动我国民主政治的发展，网络社区需要把关注同一问题或同一类问题的人群聚合在一起，促进平台功能的转变，使之由传统的个人利益诉求转变为公共利益诉求和协商。事实上，目前国内绝大部分的媒体网络问政平台覆盖范围为省、市、区，相比全国性的平台，地域的接近性和社会心理的趋同性能够为个人意见向公众意见的转化提供良好而有效的平台。网民在平台上个人利益的诉求完全有可能引起同一地区其他网民的共鸣，网络媒体可以加以引导，从而使一些个体利益话题可以上升为公共话题。
利用“意见领袖”做好网络议程设置。引导社会舆论走向的重要方式是做好面向整个社会的议程设置。在网络问政中，政府要重视网络议程设置，善于利用博客、微博、网络论坛、手机媒体等网络问政平台，及时、主动做好与网民沟通公共政策和公共服务的议题设计，创新议程设置模式，吸引更多的网民“参政”“议政”。同时，政府还要善于及时、充分地公开信息，澄清网络谣言，抢占议程设置的有利时机。而在这些过程中，要善于充分发挥“意见领袖”的作用，来做好网络舆论的引导工作，尽量使公众议程与媒体议程、政府议程重合。
应该说，当前我国网民偏于年轻化， 因此在网络舆论酝酿、发酵过程中， 网民更容易受到“意见领袖”的影响。网络问政平台上意见领袖应以公共知识分子、智库成员等关心公共事务并对其有一定了解的人为主。这些“意见领袖”，除了应引导具有不同利益诉求的网民聚合外，也应在设置公共议程，引发社会公众的关注方面，协助推动社会形成共识，引导理性的政治协商机制形成。
当然，媒体组织“意见领袖”，除了在网络问政平台上探讨公共事务，也期待网络“意见领袖”利用本身的影响力参与或组织线下活动，带动更多的公众关注和参与政治，推动网络行政转化为现实行政，使政府行政向良性化的方向发展。
本文系2013年海南省哲学社会科学规划课题“危机事件舆论引导与公众对海南形象认同建构研究”（项目编号：HNSK13-144）研究成果之一。
作者系海南师范大学文学院副院长、新闻传播系副教授
网络问政的主体是网民和政府。当然，网络问政不仅仅是“直接的网络交流”，除了依托网络产品进行交流，网络问政形式还有官员和网友座谈会、组织网友线下活动、网民论坛、网民集中反映问题的交办会等。但无论其表现形式如何，这些活动都是以网络沟通为基础的。
我国网络问政的模式
随着我国网民队伍越来越庞大，公众越来越善于借助于网络来参政议政。因此，各级政府也越来越重视在执政中加强网络的作用，各级官员的网络问政意识在不断增强。广东奥一网与《南方都市报》于2008年首先在国内提出了“网络问政”的概念，随后我国各级政府加快了网络问政的建设进程，仅在一年内就出现了34个网络问政平台。网络问政具有不同的表现类型，当前我国国内的网络问政分为三种模式。
第一种是各地政府自己的网站。我国启动了政府上网工程后，各地政府开始建立自己的政府网站，这些网站通常都设有领导信箱，并公布领导热线。有的甚至还开设专门的问政网站和问政微博，设有通知告示、部门问政、在线访谈等栏目，专门集中发布政务信息，收集民意。政务微博诞生于2009年下半年，2010年，以各级政府、部门名义注册的政务微博大量涌现。截至2011年12月，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站上认证的政务微博总数达到了50561个，其中党政机构微博32358个，党政干部微博18203个。
第二种是政府部门借助网络平台开设论坛、博客或网络访谈，就热点问题与公众沟通交流，听取意见和建议的模式。
第三种是网络媒体开办的一系列具有问政性质的栏目，为公众和政府部门搭建沟通交流的平台。2001年，红网在全国首先推出网络问政平台，创办《百姓呼声》栏目；2006年，人民网开办了《地方领导留言板》栏目；2007年，广东奥一网创办了《网络问政平台》栏目；2008年被称为网络问政元年，各地开办网络问政平台进入了一个高峰时段。
第一种模式中政府开设的政务微博是新出现的，其发布和传播信息方便、及时，信息内容丰富，因此吸引了大量的受众群体，近年来发展很快。一般来说，第一种和第三种模式属于“制度化网络问政”。这两种模式，特别是第三种，一般会取得当地某个部门（党委、政府、纪委、信访办、机关作风建设办公室等）的支持，问政部门会按照规定的时间处理、解答网民的问题，整个处理流程会纳入统一的常规管理，并不断建立健全各项运行机制，这样保证栏目的长效运作，属于制度化的运作模式。
第二种类型是“非制度化网络问政”。这种网络问政比较随意，主要取决于领导和工作人员自身对网络的认识程度和开明程度，与公众的沟通交流不能保持常态化，交流沟通渠道也不一定是固定的，可能是论坛，也可能是博客，或者是一次访谈，因而缺乏系统性和长效化，是非制度化的形式。但这种模式能因领导的“明星”效应和“现管”效应产生一定的影响力和吸引力，一些网民会积极参与，并主动将自己的意见、建议、问题与发布主体互动，甚至可以在现场得到答复，沟通效果可以立即显现，因此效果比较好。
当前我国网络问政存在的问题
网络问政对象把持话语权。政府部门以及工作人员是否积极回应网民留言，是问政是否能取得良好效果的决定因素。当前，我国“网上民声”的留言回复质量并不高，问政效果比较差。这是因为在网络问政中，网民跟问政对象两个主体之间事实上存在着不平等，网民处于这一不平等结构中的弱势一方。因此，针对网民提出的问题，政府部门如果不给予回复，或者随意敷衍地答复，网民也无可奈何。
另外，随着网络的普及，善于借助于网络“参政”“议政”的公众也越来越多，因此网络上的民声诉求也会增多，一些政府部门对于数量庞大的个人利益诉求，自然疲于应付，难免“作秀”。相关政府部门或上级部门没有精力来调查和回复网络上反映出的问题，他们往往把公众的意见直接反馈给当事部门，由当事部门来处理和应对，这样当事部门把持网络话语权，进行自我辩解，有的还掩饰错误。由于缺少监督，问政效果当然不会很好。
网络问政主要承担了“网上信访”功能，网民政治协商的作用不明显。我国很多网络问政平台的主要功能是网民个人利益的解决，起着网络虚拟空间“信访局”的作用，而很少能成为公共利益协商交流的平台。近年来网络舆论改变政府政策议程的案例，几乎都是源于一些微博和国内几个著名的BBS上，这与BBS的网民参与度高、互动程度高有着密切关系。
网民政治协商机制的建立，要求制度供给来保证实现的相关规则与程序，使得公共领域更为宽容和开放；另一方面，要实现真正的协商民主，参与者应该具备一定的素质和参政热情。当前，我国的公共政策决策系统从外界吸纳智慧的主动性不够，机制也不健全，公众在网络和其他渠道对公共政策的协商结果很少被采纳。另外，网民与政府部门在信息的占有上是不平等的，政府作为最大的信息资源的占有者，特别是大量的社会、经济、文化信息和政策、法律信息都被政府掌握。网民知情权、表达权等的保障制度不健全，公众知情、表达的渠道也有待进一步改善，这也局限了网络问政平台作为公共事务协商平台的功能。
网络问政中非理性的甚至虚假的信息和意见浪费公共资源。有序的政治参与应该是理性的，政治参与主体应该是负责任的。但是，网络空间的匿名性、低成本性和相对随意性，使得一些网民在借助网络问政平台发布信息或表达意见的时候，往往带有很大的情绪性，甚至发布欺骗性的虚假信息，这样导致政府在处理这些信息和意见的时候，要浪费大量人力、物力以及时间成本。 当然，有些非理性的信息和意见在网络中经过求证，最后确定为真实的信息，网络可以过滤和淘汰虚假的信息和不理性的意见，进行自我“净化”。但是，非理性的信息和意见在网络上广泛传播，也可能导致其他的社会公众在不了解真实情况的时候，产生情绪化的结论，而这些结论经过媒体的传播后，可能会干扰和破坏正常的社会秩序。
完善机制是发展网络问政的新路径
要让网络问政真正发挥其应有的作用，成为公众意见表达的渠道、公众和政府对话的平台，需要政府部门和政府官员从思想上重视起来，把网络问政作为完善民主政治的重要手段；此外，还要在实际行动上了解和掌握网络问政。更为重要的是，作为网络问政的主体之一，政府应当完善网络问政的机制。
建立网络问政的效果评价机制。政府开展网络问政的目的，一方面是为了了解社会公众对公共政策的意见，并把这些意见转化为政策制定的智慧；另一方面，是为了解答和解决网民提出的涉及其个人利益或整个社会公共利益的问题。为了保证网络问政的效果，政府部门应该设立监督部门，依据一定的评价机制，定期公开各个部门回复网民意见的结果。
一般来说，“留言回复率”和“留言满意度”是考评各部门参与网络问政质量的两个重要指标。“回复率”是一个阶段中某部门回复网友的问题数与网民对该部门留言数的比值。“满意度”是网民对该部门的回复作出的评价，等于网民评价为满意的回复数量与所有评价过的回复数量之比。“回复率”与“留言量”能够评判一个问政平台的效果。如果二者的数据结果都高，就表明该部门的问政执行效果好；如果不是，则可初步判定平台效果有限，那么需根据满意度来进一步验证。“回复满意度”对“回复质量”和“回复速度”都可以进行评判。
在实践中，政府部门还需要结合实际情况设计出一系列办理回复的流程和管理办法，有效提高部门参与网络问政的工作效率。根据这些指标体系进行考核后，把问政的情况作为一项重要指标纳入考核制度中去。
设立相应的机构专门解答和解决网民提出问题。为了督促网络问政有效地执行，政府应设立专门的网络民情民意收集和处理的部门，这个部门可以由纪委、监察、信访以及纠风办等部门的人员组成。将网络问政收集的意见进行归类整理，并送交相关部门办理，各相关部门办理完之后及时回复网民，再注意收集网民对回复的意见，并及时反馈到有关部门，直到问题得到合理解决。
另外，还可以设立“网络新闻发言人”，固定地与网民进行沟通，并将其制度化。我国“网络新闻发言人”制度兴起于2009年，云南省首倡设立“网络新闻发言人”，贵州、广东、浙江等省份随后开设，现在很多省市都设立了这一制度。“网络新闻发言人”是由政府指定，对外发布政府的网络新闻和政务信息，并就网络媒体和公众关心的问题进行答复的人员。“网络新闻发言人”的具体职责是及时发布经济社会发展中的情况及相关政策措施；解答社会关注的热点、难点问题，发布权威信息；积极和广泛地与网民进行沟通，听取民声、了解民意、集中民智。通过网络与社会各界进行沟通互动，回应网民咨询和诉求，疏导网民情绪，引导网上舆论。
利用网络社区的聚合作用，引导网民“参政”“议政”。目前我国媒体问政平台的主要功能是网民个人利益的解决。绝大多数媒体问政平台也是在解决民生问题，而网民真正利用网络来“参政”“议政”还是比较少。这是因为当前我国网络问政中，尽管有公众的参与，但公众之间却不是聚合的，他们呈“散点形”分布，各自独立分散，很难聚合在一起，这也是为什么个人利益诉求难以转化为公共利益诉求的原因。
要改变这一现状，使网络问政逐步走向民主参政，推动我国民主政治的发展，网络社区需要把关注同一问题或同一类问题的人群聚合在一起，促进平台功能的转变，使之由传统的个人利益诉求转变为公共利益诉求和协商。事实上，目前国内绝大部分的媒体网络问政平台覆盖范围为省、市、区，相比全国性的平台，地域的接近性和社会心理的趋同性能够为个人意见向公众意见的转化提供良好而有效的平台。网民在平台上个人利益的诉求完全有可能引起同一地区其他网民的共鸣，网络媒体可以加以引导，从而使一些个体利益话题可以上升为公共话题。
利用“意见领袖”做好网络议程设置。引导社会舆论走向的重要方式是做好面向整个社会的议程设置。在网络问政中，政府要重视网络议程设置，善于利用博客、微博、网络论坛、手机媒体等网络问政平台，及时、主动做好与网民沟通公共政策和公共服务的议题设计，创新议程设置模式，吸引更多的网民“参政”“议政”。同时，政府还要善于及时、充分地公开信息，澄清网络谣言，抢占议程设置的有利时机。而在这些过程中，要善于充分发挥“意见领袖”的作用，来做好网络舆论的引导工作，尽量使公众议程与媒体议程、政府议程重合。
应该说，当前我国网民偏于年轻化， 因此在网络舆论酝酿、发酵过程中， 网民更容易受到“意见领袖”的影响。网络问政平台上意见领袖应以公共知识分子、智库成员等关心公共事务并对其有一定了解的人为主。这些“意见领袖”，除了应引导具有不同利益诉求的网民聚合外，也应在设置公共议程，引发社会公众的关注方面，协助推动社会形成共识，引导理性的政治协商机制形成。
当然，媒体组织“意见领袖”，除了在网络问政平台上探讨公共事务，也期待网络“意见领袖”利用本身的影响力参与或组织线下活动，带动更多的公众关注和参与政治，推动网络行政转化为现实行政，使政府行政向良性化的方向发展。
本文系2013年海南省哲学社会科学规划课题“危机事件舆论引导与公众对海南形象认同建构研究”（项目编号：HNSK
作者系海南师范大学文学院副院长、新闻传播系副教授