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摘要：宅基地使用权，是农村居民的生存根本，多数农民均依靠宅基地使用权在农村修建自己的住宅从而拥有居住地。但是，我国《物权法》、《担保法》等法律均对宅基地的流转、抵押做出诸多限制，导致农民对其拥有的住宅所有权不能够自由买卖、抵押。本文就农村宅基地使用权抵押问题进行研究探讨，试从推进宅基地法律的进步、完善。
关键词：宅基地使用权；抵押；法律约束；路径选择
一、宅基地使用权概述
宅基地，是指农村居民用于居住而利用、占有归集体所有的土地；宅基地使用权，是指宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利，其有权依法利用该土地建造个人住宅及附属设施。宅基地使用权主要有以下特征，第一、宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，一般情况下是指该村村民；第二、宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅，不得用于建造商业用房、场所等，个人住宅包括满足村民生活需求的住宅以及与生活相关的附属设施；第三、宅基地使用权实行严格的“一户一宅”原則，农村村民一户只能拥有一处住宅，面积不得超过省（区、市）规定的标准，且农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；第四、宅基地使用权的初始取得及后续使用均是无偿的，具有福利性。
二、宅基地使用权抵押的法律约束
新中国成立以后，我国宅基地制度也随着土地改革经历了多次变化，但目前，我国没有专门的法律对宅基地及使用权进行规定，对宅基地的规定主要散见于《担保法》、《物权法》等法律法规中；从性质上看，宅基地使用权属于用益物权，宅基地使用权人可以对其进行占有、使用，例如用以修建住所及其附属设施。但是基于宅基地使用权的特殊性和无偿性，国家严格限制宅基地使用权的流转。首先，如上所述，我国实行一户一宅，宅基地不得单独转让制度。我国《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”其次，就我国现行法律来看，虽然《担保法》第三十四条规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物，可以抵押”，《物权法》第一百八十条规定：“债务人或者第三人有权以建筑物和其他土地附着物进行抵押”，按此规定，农村居民可以将其宅基地上的建筑物进行抵押。但《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条又规定，宅基地使用权不得抵押。因此，即使将宅基地上的建筑物进行抵押，该抵押权不能及于宅基地使用权，抵押权人获得的是不完整的抵押权，不利于权利的实现。且根据房地一体原则，“房随地走”，此规定直接限制宅基地使用权及宅基地上建筑物的抵押。虽然立法者在制定法律时的根本目的是为了保护农民安身立命的土地，以免农民陷入居无定所的境地，同时也为了避免集体土地资源流失，维护国家利益。但随时市场经济的发展，农民也随着时代的发展进步，片面限制农民宅基地使用权的抵押，不利于农民自我发展和农村经济的发展。因此适当放开农村宅基地使用权的抵押是时代发展的必然趋势。
三、宅基地使用权抵押的路径选择
（一）实现宅基地使用权抵押的必要性
1.农民外出务工导致农村住房大量闲置
随着城乡经济发展差距的拉大，越来越多农民选择放下几千年来赖以生存的农耕生活，寻找新出路，进入城镇开始务工生活。留守农村的多数是孤寡老人或儿童，大量的住房无人居住、长年闲置；也有许多住房因长期无人居住、维护而废弃，①因此宅基地使用权也随着房屋的废弃而荒置。由于法律法规的限制，农民无法将自己的房屋进行抵押、流转，为自己带来经济利益，且大多数农民在务工时需在外租用房屋，但农村的房屋却闲置无法给自己带来经济利益，这是对国有资源的浪费。若放开宅基地使用权的抵押，会将多数闲置的农村房屋投入到经济流通领域，不仅给农民带来更多的资金用于生活创业，缩小城乡差距、贫富差距，也给原本闲置的房屋带来更多使用方式，做到“物尽其用、地尽其利”。
2.宅基地分配不合理，土地资源无法得到合理利用
按照《土地管理法》第六十二条规定，农村宅基地的面积由省、自治区、直辖市进行规定，由于不同省市经济发展水平不同，因此各地规定也应当按照当地现状制定。但是在实践操作过程中，法律法规不完善导致宅基地使用面积规定模糊，一户多宅等情况时有发生，土地资源无法得到合理利用。
3.宅基地使用权的不可抵押违背“人人平等”精神
我国宪法第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，即意味着一般情况下每一个公民拥有平等身份权、财产权，农村居民对其拥有的住房及宅基地使用权也应当如同城镇居民，拥有占有、使用、收益、处分的权利，但现行法律剥夺了农民对宅基地使用权的处分权，该规定不符合宪法精神。
4.现行政策已有支持农村宅基地使用权抵押的趋势
尽管宅基地使用权抵押目前为止被我国法律明确禁止，但是随着城市化进程的加快，宅基地使用权抵押在我国部分地区已经陆续开展起来。2016年3月15日，中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称“办法”），根据办法第一条，制定此办法的根本目的是依法稳妥规范推进农民住房财产权抵押贷款试点，加大金融对“三农”的有效支持，保护借贷当事人合法权益。同时，该办法允许农民在不改变宅基地所有权性质的前提下，以其住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押向银行申请贷款。虽目前全国仅59个试点区域，但是从该办法已经折射出国家支持农民将其农村住房及宅基地使用权进行抵押，用以促进农村经济的发展。
（二）农村宅基地使用权抵押的路径选择
1.立法完善是基础
目前我国没有法律对宅基地及宅基地使用权进行系统性的规定，且散见于各法律中的规定也较为模糊，在实际操作中难免会有人钻法律的漏洞，造成国有资源的浪费。因此，完善法律是遵守法律的基础，只有在规范性的行为标准下，公众才会按照该标准来约束自己的行为。 2.放宽农村房屋流转限制，推进农村房屋及宅基地使用权市场化
房屋作为农村居民的一项重大财产，通过出卖、出租、抵押等方式能够为农民带来巨大经济收益。在城镇化的发展进程中，纯粹依赖农耕生活而生存的农民已渐渐减少。农民为了个人发展与更好的经济生活，需要寻找更多的收入来源。而转让自有的房屋，是农民改善自身生活的重要途径之一。而农民转让、抵押自有房屋，既可以面向本集体经济组织成员，也应当允许其面向其他经济组织成员或者城镇居民，而不应当过多限制，有秩序的放宽农民对自有房屋及宅基地使用权的处分，可以逐步把农民自有房屋推向市场。而将农民自有房屋推向市场进入流通领域也并不会改变宅基地所有权的性质，因为进入流通领域的仅仅为房屋所有权及宅基地使用权，而宅基地所有权仍然属于集体经济组织所有。因此，推进农村住房及宅基地使用权市场化，可以将不动产投入经济生产中，更有效的利用国有资源。
3.完善宅基地分配使用制度，减少滥用、闲置宅基地现象
为了防止滥占耕地的现象，我国实行的是宅基地“一户一宅”制度。在过去的经济生活中，该制度确实发挥了较为显著的积极作用，但是随着城乡一体化进程加快及人民生活水平的迅速提高，城市居民的住房面积不断扩大，“一户一宅”制度也应当跟随经济的发展做出调整。因此应当在现有制度下，允许农民通过有偿的方式经营自己的宅基地使用权，尊重市场规律对农村经济的调整。
其次，由于现有农村宅基地使用权的无期限性、无偿性、福利性，农民即使在城镇拥有居所也不愿放弃农村房屋，这也直接导致国家严格限制农村宅基地使用权的流转、抵押的重要因素。若建立起农村宅基地使用权的有期限性、有偿性，农村居民也必然会珍惜利用资源，减少国有资源的浪费。但是宅基地使用权的期限性和有偿性，必须在建立在保障农民基本住房的基础上，这在理论和实践中都还需要不断的研究与探讨。
注释：
①笔者家乡（四川省宜宾市江安县红桥镇）便有诸多类似现象。
参考文献：
[1]刁其怀.农村宅基地使用權制度存在的问题及改革方向[J].农村经济，2011.
[2]王崇敏.我国农村宅基地使用权取得制度的现代化构建[J].当代法学，2012.
[3]王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学，2012.
[4]彭诚信，陈吉栋.农村房屋抵押权实现的法律障碍之克服—“房地一致”原则的排除适用[J].吉林大学社会科学学报，2014
关键词：宅基地使用权；抵押；法律约束；路径选择
一、宅基地使用权概述
宅基地，是指农村居民用于居住而利用、占有归集体所有的土地；宅基地使用权，是指宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利，其有权依法利用该土地建造个人住宅及附属设施。宅基地使用权主要有以下特征，第一、宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，一般情况下是指该村村民；第二、宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅，不得用于建造商业用房、场所等，个人住宅包括满足村民生活需求的住宅以及与生活相关的附属设施；第三、宅基地使用权实行严格的“一户一宅”原則，农村村民一户只能拥有一处住宅，面积不得超过省（区、市）规定的标准，且农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；第四、宅基地使用权的初始取得及后续使用均是无偿的，具有福利性。
二、宅基地使用权抵押的法律约束
新中国成立以后，我国宅基地制度也随着土地改革经历了多次变化，但目前，我国没有专门的法律对宅基地及使用权进行规定，对宅基地的规定主要散见于《担保法》、《物权法》等法律法规中；从性质上看，宅基地使用权属于用益物权，宅基地使用权人可以对其进行占有、使用，例如用以修建住所及其附属设施。但是基于宅基地使用权的特殊性和无偿性，国家严格限制宅基地使用权的流转。首先，如上所述，我国实行一户一宅，宅基地不得单独转让制度。我国《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”其次，就我国现行法律来看，虽然《担保法》第三十四条规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物，可以抵押”，《物权法》第一百八十条规定：“债务人或者第三人有权以建筑物和其他土地附着物进行抵押”，按此规定，农村居民可以将其宅基地上的建筑物进行抵押。但《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条又规定，宅基地使用权不得抵押。因此，即使将宅基地上的建筑物进行抵押，该抵押权不能及于宅基地使用权，抵押权人获得的是不完整的抵押权，不利于权利的实现。且根据房地一体原则，“房随地走”，此规定直接限制宅基地使用权及宅基地上建筑物的抵押。虽然立法者在制定法律时的根本目的是为了保护农民安身立命的土地，以免农民陷入居无定所的境地，同时也为了避免集体土地资源流失，维护国家利益。但随时市场经济的发展，农民也随着时代的发展进步，片面限制农民宅基地使用权的抵押，不利于农民自我发展和农村经济的发展。因此适当放开农村宅基地使用权的抵押是时代发展的必然趋势。
三、宅基地使用权抵押的路径选择
（一）实现宅基地使用权抵押的必要性
1.农民外出务工导致农村住房大量闲置
随着城乡经济发展差距的拉大，越来越多农民选择放下几千年来赖以生存的农耕生活，寻找新出路，进入城镇开始务工生活。留守农村的多数是孤寡老人或儿童，大量的住房无人居住、长年闲置；也有许多住房因长期无人居住、维护而废弃，①因此宅基地使用权也随着房屋的废弃而荒置。由于法律法规的限制，农民无法将自己的房屋进行抵押、流转，为自己带来经济利益，且大多数农民在务工时需在外租用房屋，但农村的房屋却闲置无法给自己带来经济利益，这是对国有资源的浪费。若放开宅基地使用权的抵押，会将多数闲置的农村房屋投入到经济流通领域，不仅给农民带来更多的资金用于生活创业，缩小城乡差距、贫富差距，也给原本闲置的房屋带来更多使用方式，做到“物尽其用、地尽其利”。
2.宅基地分配不合理，土地资源无法得到合理利用
按照《土地管理法》第六十二条规定，农村宅基地的面积由省、自治区、直辖市进行规定，由于不同省市经济发展水平不同，因此各地规定也应当按照当地现状制定。但是在实践操作过程中，法律法规不完善导致宅基地使用面积规定模糊，一户多宅等情况时有发生，土地资源无法得到合理利用。
3.宅基地使用权的不可抵押违背“人人平等”精神
我国宪法第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，即意味着一般情况下每一个公民拥有平等身份权、财产权，农村居民对其拥有的住房及宅基地使用权也应当如同城镇居民，拥有占有、使用、收益、处分的权利，但现行法律剥夺了农民对宅基地使用权的处分权，该规定不符合宪法精神。
4.现行政策已有支持农村宅基地使用权抵押的趋势
尽管宅基地使用权抵押目前为止被我国法律明确禁止，但是随着城市化进程的加快，宅基地使用权抵押在我国部分地区已经陆续开展起来。2016年3月15日，中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称“办法”），根据办法第一条，制定此办法的根本目的是依法稳妥规范推进农民住房财产权抵押贷款试点，加大金融对“三农”的有效支持，保护借贷当事人合法权益。同时，该办法允许农民在不改变宅基地所有权性质的前提下，以其住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押向银行申请贷款。虽目前全国仅59个试点区域，但是从该办法已经折射出国家支持农民将其农村住房及宅基地使用权进行抵押，用以促进农村经济的发展。
（二）农村宅基地使用权抵押的路径选择
1.立法完善是基础
目前我国没有法律对宅基地及宅基地使用权进行系统性的规定，且散见于各法律中的规定也较为模糊，在实际操作中难免会有人钻法律的漏洞，造成国有资源的浪费。因此，完善法律是遵守法律的基础，只有在规范性的行为标准下，公众才会按照该标准来约束自己的行为。 2.放宽农村房屋流转限制，推进农村房屋及宅基地使用权市场化
房屋作为农村居民的一项重大财产，通过出卖、出租、抵押等方式能够为农民带来巨大经济收益。在城镇化的发展进程中，纯粹依赖农耕生活而生存的农民已渐渐减少。农民为了个人发展与更好的经济生活，需要寻找更多的收入来源。而转让自有的房屋，是农民改善自身生活的重要途径之一。而农民转让、抵押自有房屋，既可以面向本集体经济组织成员，也应当允许其面向其他经济组织成员或者城镇居民，而不应当过多限制，有秩序的放宽农民对自有房屋及宅基地使用权的处分，可以逐步把农民自有房屋推向市场。而将农民自有房屋推向市场进入流通领域也并不会改变宅基地所有权的性质，因为进入流通领域的仅仅为房屋所有权及宅基地使用权，而宅基地所有权仍然属于集体经济组织所有。因此，推进农村住房及宅基地使用权市场化，可以将不动产投入经济生产中，更有效的利用国有资源。
3.完善宅基地分配使用制度，减少滥用、闲置宅基地现象
为了防止滥占耕地的现象，我国实行的是宅基地“一户一宅”制度。在过去的经济生活中，该制度确实发挥了较为显著的积极作用，但是随着城乡一体化进程加快及人民生活水平的迅速提高，城市居民的住房面积不断扩大，“一户一宅”制度也应当跟随经济的发展做出调整。因此应当在现有制度下，允许农民通过有偿的方式经营自己的宅基地使用权，尊重市场规律对农村经济的调整。
其次，由于现有农村宅基地使用权的无期限性、无偿性、福利性，农民即使在城镇拥有居所也不愿放弃农村房屋，这也直接导致国家严格限制农村宅基地使用权的流转、抵押的重要因素。若建立起农村宅基地使用权的有期限性、有偿性，农村居民也必然会珍惜利用资源，减少国有资源的浪费。但是宅基地使用权的期限性和有偿性，必须在建立在保障农民基本住房的基础上，这在理论和实践中都还需要不断的研究与探讨。
注释：
①笔者家乡（四川省宜宾市江安县红桥镇）便有诸多类似现象。
参考文献：
[1]刁其怀.农村宅基地使用權制度存在的问题及改革方向[J].农村经济，2011.
[2]王崇敏.我国农村宅基地使用权取得制度的现代化构建[J].当代法学，2012.
[3]王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学，2012.
[4]彭诚信，陈吉栋.农村房屋抵押权实现的法律障碍之克服—“房地一致”原则的排除适用[J].吉林大学社会科学学报，2014