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摘 要：欧洲主权债务危机是主权问题与银行问题相互作用的结果，其根源在于欧洲银行体系和政治结构的特殊性。要化解主权债务危机需要实现财政政策的一体化和银行监管的一体化，同时进一步推动欧盟和欧元区改革。
关键词：欧洲主权债务危机；欧盟；欧元；银行
Abstract：European sovereign debt crisis is the interaction between sovereign and bank issues and roots in particularity of European bank and political system. To solve sovereign debt crisis should imply the financial policy and bank supervision integration and improve the EU and Euro reform.
Key Words：European sovereign debt crisis，European Union，Euro，bank
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）12-0027-03
一、概述
2008年全球金融危机爆发，2009年美国基本完成了化解银行危机的工作，而欧洲银行危机一直到今天也没有得到缓解，主要原因在于欧洲银行体系和政治结构的特殊性。
实际上，欧洲主权债务危机是主权问题与银行问题相互作用的结果，是主权和银行的双重危机。如果欧洲银行体系不是如此脆弱，欧盟对希腊主权债务危机的处理完全可以采取不同方法。
这次欧洲主权债务危机充分暴露了欧盟和欧元区政治制度以及行政决策能力的缺陷，虽然欧洲中央银行部分地弥补了这些缺陷，但它无法根本解决这些问题。
在欧盟层面上化解欧洲主权债务危机至少需要三个条件：（1）财政政策一体化，即在欧元区实行统一的财政政策，与统一的货币政策保持一致。（2）银行监管一体化，即在欧元区建立统一的银行监管政策框架。（3）进一步推动欧盟和欧元区改革，为财政政策一体化和银行监管一体化提供政治支持。
二、欧洲的银行危机
2007年8月以来，欧洲银行体系一直处于脆弱状态，欧洲中央银行一直在向各成员国的银行机构提供非常规的流动性支持。与之相似的做法是美联储的“定期贷款拍卖”，但它已于2010年3月结束，而欧元区至少在2012年初之前都会这样做。
在历史上，欧洲的银行很少被拆分和重组，即使在2008年的全球金融危机中，也只有两家大银行被拆分和兼并，它们是苏格兰哈利法克斯银行和富通银行。相比之下，在此次危机中，美国有更多金融机构进行了兼并和重组，包括全国金融公司（Countrywide Financial）、贝尔斯登、雷曼兄弟、美国国际集团、华盛顿共同基金、美林公司等。
欧洲不愿意接受银行破产和重组，是因为与欧洲的经济规模相比，欧洲银行的规模过于庞大。根据国际清算银行统计，2009年，排名前三的银行的总资产在荷兰相当于国内生产总值的406%，在英国是336%，在瑞典是334%，在法国是250%，在西班牙是189%，在意大利是121%，在德国是118%，相比之下，在日本为92%，在美国仅为43%。欧洲银行规模过于庞大的原因有很多：（1）欧洲国家主要通过银行体系进行融资，而美国的非银行金融机构和资本市场提供了资本和信贷总量的绝大部分。（2）由于欧洲的银行规模过大，以至于政府不能允许银行破产，道德风险使欧洲银行的规模进一步扩大。（3）欧洲大银行有57%的业务活动在国外，美国这一比例只有22%。
在欧洲，银行系统与政府部门之间存在相互依存关系。比如，在德国，一些地方官员在当地公有银行的董事会里兼职，并从中获得经济利益。在西班牙，公有银行经常被当作地方政府发展经济的政策工具使用。在意大利，与地方政府关系密切的基金往往是重要金融机构的股东。在法国，金融政策的制定者与银行高层经理大都来自同一批高层文官，其惯常做法是政府官员在其职业生涯的中期会转向银行的高层经理。
各国政府对本国银行的保护并不仅仅是公私部门精英之间的互利关系在起作用，经济民族主义也在发挥作用。在多数欧元区国家，银行常常被视为国家或地方政府的“支柱”，人们假定银行繁荣与国家利益存在一致性，尽管这种假设从未得到过证实。正是这种观念使几乎所有的欧洲政府都不承认“大而不能倒”会带来道德风险，也否认综合银行模式的内在利益冲突。
此外，2009年春季，美国的“压力测试”确定，美国19家大型金融机构中有10家资本不足，随后的补充资本计划增强了投资者的信心。在欧盟，没有实施筛选和补充资本的程序。2009年9月欧盟第一轮“压力测试”对市场的影响微乎其微，因为它们没有公布对每一家银行的测试结果；2010年7月，欧盟进行了第二轮“压力测试”，并公布了91家金融机构的测试结果，由于数据不透明、不完整，一些通过测试的金融机构不久就因资本不足而被曝光了，比如，爱尔兰联合银行。2011年7月，欧盟通过了第三轮“压力测试”，信息披露工作才有了较大改善。
三、银行危机与主权危机
2009年12月，标准普尔公司宣布，将希腊的长期主权信用评级从“A-”降为“BBB＋”，欧洲主权债务危机的序幕由此拉开。接着希腊寻求欧元区成员国和国际货币基金组织的帮助，并于2010年5月宣布接受第一批有附加条件的1100亿欧元援助。后来，欧元区决定设立欧洲金融稳定基金（European Financial Stabilisation Facility），资金规模为4400亿欧元。欧洲中央银行也启动了“债券购买计划”，在二级市场上购买希腊等国家的政府债券。欧洲金融稳定基金和国际货币基金组织共同批准向爱尔兰（2010年11月）和葡萄牙（2011年4月）提供有附加条件的一揽子援助。2011年7月，欧元区各国决定再次援助希腊。
主权信用与银行体系之间的相互关系是理解欧洲主权债务危机的关键。欧元区各银行不仅大量持有该银行总部所在国的政府债券，对欧元区成员国主权债务的跨境敞口也较大。
从目前的情况看，欧洲主权债务危机之所以不断恶化，是欧盟曾错失了一个机会，即在2009年他们未能果断解决银行危机，那时市场状况相对有利。如果希腊债务能够在2010年上半年被重组，欧洲就不会出现如此严重的主权债务危机。
在欧洲主权债务危机中，债务重组方案被称为“私营部门参与”，这是对希腊的援助方案的附加条件之一，该方案于2011年7月开始实施。正是银行体系的脆弱性导致欧盟选择了“私营部门参与”的“自愿”救助形式，很明显，这对于希腊和欧元区来说都是最坏的选择：一是使希腊政府信誉进一步恶化；二是评级机构认为“私营部门参与”的本质是“有选择地拖欠债务”。
四、欧盟的制度危机
从2010年5月起，在应对欧洲主权债务危机的过程中，欧盟领导人显得十分迟钝，他们只能对危机的前一阶段而不是当前阶段、更不是下一阶段做出反应。当然，欧盟是由其成员国的政府代表组成的，他们首先要对本国的选民负责，在制定救助方案时，他们首先要考虑本国利益，因此，欧盟没有办法提高工作效率。
这是“政府失灵”而不是“个别领导人”失职，因为核心问题是欧盟委员会没有得到充分的授权，并且各成员国的利益与欧盟的整体利益存在非一致性。虽然法国与德国的共同行动有时可以填补行政领导力的空缺，但两国的共同行动会受到其责任感与合法性的制约。
在应对欧洲主权债务危机的过程中，一些超主权金融机构发挥了重要作用，最明显的例子是欧洲中央银行。2010年5月以来，欧洲中央银行凭借“债券购买计划”，在二级市场上购买其成员国的债券。不过，人们担心欧洲中央银行在这条道路上已经无法再向前走了，有不少选民提出，那是对财政政策的危险干涉，会破坏欧洲中央银行的独立性和职业操守。
五、化解危机的条件
欧元存在先天性缺陷，比如，缺乏统一的财政政策和统一的银行监管政策。不过，这些缺陷在1991年《马斯特里赫特条约》签署之时就已经存在，它并未阻止欧元在1999年问世，也未能阻止欧元在第一个十年中取得成功。实际上，如果欧洲银行危机能够在2009年得到化解，如果欧元区经济在2010年能够保持较高的增长率，这些缺陷未必是致命。然而，由于危机后欧洲经济复苏迟缓，市场对欧元失去信心，这些缺陷被不断放大，以致成为欧洲主权债务危机的制度性根源，现在欧元区已经到了不解决这些先天性缺陷就无法摆脱危机的地步。
在此背景下，解决欧洲主权债务危机至少需要以下条件：
第一，财政政策一体化。它已经以间接形式存在于欧洲，包括欧盟委员会和欧洲投资银行，还有欧洲中央银行及其担保政策。创设欧洲金融稳定基金和决定以较低利率向陷入困境的成员国提供贷款等措施表明，欧元区正沿着财政一体化的方向前进。财政一体化可能采用哪些形式呢？主要有两种：一是以欧元区“蓝色债券”的形式让其成员国集中发行债券，并且通过“红色债券”满足各国进一步的融资需求，这将会在成员国的层面上严格市场纪律。二是在欧元区成员国联合担保或部分担保下，发行“欧元债券”，使欧元区主权债务一体化。
第二，银行监管一体化。具体讲是以欧盟立法的形式建立欧元区统一的银行监管框架，最近创设的欧洲银行管理局被赋予部分风险监督和危机管理职能。对欧元区银行的统一监管，至少需要三个步骤：（1）授予欧洲银行管理局对整个银行体系的监管权。（2）完善欧洲银行管理局治理结构，以使其政策决策更加符合欧元区的公共利益，目前的政策决策框架是27个欧盟成员国的简单多数表决，在这一框架下，小国影响力相对其经济规模而言显然是过大了，这样的制度安排不利于欧洲稳定。（3）欧洲金融稳定基金对其成员国的存款保险制度提供担保，防止由主权债务危机而引发的银行挤兑。总之，银行监管一体化的基本思路，是让银行与其国家主权“脱钩”，从根本上消除欧盟简单多数的表决制度，为建立统一的欧洲银行监管框架扫清障碍。这也曾是国际货币基金组织前总裁卡恩的设想。
第三，推动欧盟委员会改革，为实现财政政策一体化和银行监管一体化提供政治支持。从某种意义上讲，目前欧盟面临的最严峻的挑战是政治挑战，其内容涉及到各成员国的全民公决和修改宪法。也正是从这个角度看，欧洲主权债务危机必须由欧洲人自己来解决，欧洲的国际伙伴可以向他们提供帮助，但不能代替他们解决问题。
六、前景分析
有人认为，欧元是注定要失败的试验，还有人认为，欧洲没有能力进行改革。这些看法都是错误的，我不赞成过度悲观的观点。虽然欧洲的货币联盟是一次试验，但并非所有的试验都会失败。欧元区成员国已经表现出了坚定的政治决心，要让货币同盟永久化。欧洲主权债务危机以来，它们已经采取了许多措施推动改革，抵制了民粹主义的诱惑，并且愿意接受进一步的调整和改革。
我认为，无论道路如何崎岖，欧元区的完整性将在这次危机中得到保存，欧盟终将战胜困难，走出艰险，建立更稳固、更富弹性的政治和经济政策框架。
（责任编辑 耿 欣）
关键词：欧洲主权债务危机；欧盟；欧元；银行
Abstract：European sovereign debt crisis is the interaction between sovereign and bank issues and roots in particularity of European bank and political system. To solve sovereign debt crisis should imply the financial policy and bank supervision integration and improve the EU and Euro reform.
Key Words：European sovereign debt crisis，European Union，Euro，bank
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）12-0027-03
一、概述
2008年全球金融危机爆发，2009年美国基本完成了化解银行危机的工作，而欧洲银行危机一直到今天也没有得到缓解，主要原因在于欧洲银行体系和政治结构的特殊性。
实际上，欧洲主权债务危机是主权问题与银行问题相互作用的结果，是主权和银行的双重危机。如果欧洲银行体系不是如此脆弱，欧盟对希腊主权债务危机的处理完全可以采取不同方法。
这次欧洲主权债务危机充分暴露了欧盟和欧元区政治制度以及行政决策能力的缺陷，虽然欧洲中央银行部分地弥补了这些缺陷，但它无法根本解决这些问题。
在欧盟层面上化解欧洲主权债务危机至少需要三个条件：（1）财政政策一体化，即在欧元区实行统一的财政政策，与统一的货币政策保持一致。（2）银行监管一体化，即在欧元区建立统一的银行监管政策框架。（3）进一步推动欧盟和欧元区改革，为财政政策一体化和银行监管一体化提供政治支持。
二、欧洲的银行危机
2007年8月以来，欧洲银行体系一直处于脆弱状态，欧洲中央银行一直在向各成员国的银行机构提供非常规的流动性支持。与之相似的做法是美联储的“定期贷款拍卖”，但它已于2010年3月结束，而欧元区至少在2012年初之前都会这样做。
在历史上，欧洲的银行很少被拆分和重组，即使在2008年的全球金融危机中，也只有两家大银行被拆分和兼并，它们是苏格兰哈利法克斯银行和富通银行。相比之下，在此次危机中，美国有更多金融机构进行了兼并和重组，包括全国金融公司（Countrywide Financial）、贝尔斯登、雷曼兄弟、美国国际集团、华盛顿共同基金、美林公司等。
欧洲不愿意接受银行破产和重组，是因为与欧洲的经济规模相比，欧洲银行的规模过于庞大。根据国际清算银行统计，2009年，排名前三的银行的总资产在荷兰相当于国内生产总值的406%，在英国是336%，在瑞典是334%，在法国是250%，在西班牙是189%，在意大利是121%，在德国是118%，相比之下，在日本为92%，在美国仅为43%。欧洲银行规模过于庞大的原因有很多：（1）欧洲国家主要通过银行体系进行融资，而美国的非银行金融机构和资本市场提供了资本和信贷总量的绝大部分。（2）由于欧洲的银行规模过大，以至于政府不能允许银行破产，道德风险使欧洲银行的规模进一步扩大。（3）欧洲大银行有57%的业务活动在国外，美国这一比例只有22%。
在欧洲，银行系统与政府部门之间存在相互依存关系。比如，在德国，一些地方官员在当地公有银行的董事会里兼职，并从中获得经济利益。在西班牙，公有银行经常被当作地方政府发展经济的政策工具使用。在意大利，与地方政府关系密切的基金往往是重要金融机构的股东。在法国，金融政策的制定者与银行高层经理大都来自同一批高层文官，其惯常做法是政府官员在其职业生涯的中期会转向银行的高层经理。
各国政府对本国银行的保护并不仅仅是公私部门精英之间的互利关系在起作用，经济民族主义也在发挥作用。在多数欧元区国家，银行常常被视为国家或地方政府的“支柱”，人们假定银行繁荣与国家利益存在一致性，尽管这种假设从未得到过证实。正是这种观念使几乎所有的欧洲政府都不承认“大而不能倒”会带来道德风险，也否认综合银行模式的内在利益冲突。
此外，2009年春季，美国的“压力测试”确定，美国19家大型金融机构中有10家资本不足，随后的补充资本计划增强了投资者的信心。在欧盟，没有实施筛选和补充资本的程序。2009年9月欧盟第一轮“压力测试”对市场的影响微乎其微，因为它们没有公布对每一家银行的测试结果；2010年7月，欧盟进行了第二轮“压力测试”，并公布了91家金融机构的测试结果，由于数据不透明、不完整，一些通过测试的金融机构不久就因资本不足而被曝光了，比如，爱尔兰联合银行。2011年7月，欧盟通过了第三轮“压力测试”，信息披露工作才有了较大改善。
三、银行危机与主权危机
2009年12月，标准普尔公司宣布，将希腊的长期主权信用评级从“A-”降为“BBB＋”，欧洲主权债务危机的序幕由此拉开。接着希腊寻求欧元区成员国和国际货币基金组织的帮助，并于2010年5月宣布接受第一批有附加条件的1100亿欧元援助。后来，欧元区决定设立欧洲金融稳定基金（European Financial Stabilisation Facility），资金规模为4400亿欧元。欧洲中央银行也启动了“债券购买计划”，在二级市场上购买希腊等国家的政府债券。欧洲金融稳定基金和国际货币基金组织共同批准向爱尔兰（2010年11月）和葡萄牙（2011年4月）提供有附加条件的一揽子援助。2011年7月，欧元区各国决定再次援助希腊。
主权信用与银行体系之间的相互关系是理解欧洲主权债务危机的关键。欧元区各银行不仅大量持有该银行总部所在国的政府债券，对欧元区成员国主权债务的跨境敞口也较大。
从目前的情况看，欧洲主权债务危机之所以不断恶化，是欧盟曾错失了一个机会，即在2009年他们未能果断解决银行危机，那时市场状况相对有利。如果希腊债务能够在2010年上半年被重组，欧洲就不会出现如此严重的主权债务危机。
在欧洲主权债务危机中，债务重组方案被称为“私营部门参与”，这是对希腊的援助方案的附加条件之一，该方案于2011年7月开始实施。正是银行体系的脆弱性导致欧盟选择了“私营部门参与”的“自愿”救助形式，很明显，这对于希腊和欧元区来说都是最坏的选择：一是使希腊政府信誉进一步恶化；二是评级机构认为“私营部门参与”的本质是“有选择地拖欠债务”。
四、欧盟的制度危机
从2010年5月起，在应对欧洲主权债务危机的过程中，欧盟领导人显得十分迟钝，他们只能对危机的前一阶段而不是当前阶段、更不是下一阶段做出反应。当然，欧盟是由其成员国的政府代表组成的，他们首先要对本国的选民负责，在制定救助方案时，他们首先要考虑本国利益，因此，欧盟没有办法提高工作效率。
这是“政府失灵”而不是“个别领导人”失职，因为核心问题是欧盟委员会没有得到充分的授权，并且各成员国的利益与欧盟的整体利益存在非一致性。虽然法国与德国的共同行动有时可以填补行政领导力的空缺，但两国的共同行动会受到其责任感与合法性的制约。
在应对欧洲主权债务危机的过程中，一些超主权金融机构发挥了重要作用，最明显的例子是欧洲中央银行。2010年5月以来，欧洲中央银行凭借“债券购买计划”，在二级市场上购买其成员国的债券。不过，人们担心欧洲中央银行在这条道路上已经无法再向前走了，有不少选民提出，那是对财政政策的危险干涉，会破坏欧洲中央银行的独立性和职业操守。
五、化解危机的条件
欧元存在先天性缺陷，比如，缺乏统一的财政政策和统一的银行监管政策。不过，这些缺陷在1991年《马斯特里赫特条约》签署之时就已经存在，它并未阻止欧元在1999年问世，也未能阻止欧元在第一个十年中取得成功。实际上，如果欧洲银行危机能够在2009年得到化解，如果欧元区经济在2010年能够保持较高的增长率，这些缺陷未必是致命。然而，由于危机后欧洲经济复苏迟缓，市场对欧元失去信心，这些缺陷被不断放大，以致成为欧洲主权债务危机的制度性根源，现在欧元区已经到了不解决这些先天性缺陷就无法摆脱危机的地步。
在此背景下，解决欧洲主权债务危机至少需要以下条件：
第一，财政政策一体化。它已经以间接形式存在于欧洲，包括欧盟委员会和欧洲投资银行，还有欧洲中央银行及其担保政策。创设欧洲金融稳定基金和决定以较低利率向陷入困境的成员国提供贷款等措施表明，欧元区正沿着财政一体化的方向前进。财政一体化可能采用哪些形式呢？主要有两种：一是以欧元区“蓝色债券”的形式让其成员国集中发行债券，并且通过“红色债券”满足各国进一步的融资需求，这将会在成员国的层面上严格市场纪律。二是在欧元区成员国联合担保或部分担保下，发行“欧元债券”，使欧元区主权债务一体化。
第二，银行监管一体化。具体讲是以欧盟立法的形式建立欧元区统一的银行监管框架，最近创设的欧洲银行管理局被赋予部分风险监督和危机管理职能。对欧元区银行的统一监管，至少需要三个步骤：（1）授予欧洲银行管理局对整个银行体系的监管权。（2）完善欧洲银行管理局治理结构，以使其政策决策更加符合欧元区的公共利益，目前的政策决策框架是27个欧盟成员国的简单多数表决，在这一框架下，小国影响力相对其经济规模而言显然是过大了，这样的制度安排不利于欧洲稳定。（3）欧洲金融稳定基金对其成员国的存款保险制度提供担保，防止由主权债务危机而引发的银行挤兑。总之，银行监管一体化的基本思路，是让银行与其国家主权“脱钩”，从根本上消除欧盟简单多数的表决制度，为建立统一的欧洲银行监管框架扫清障碍。这也曾是国际货币基金组织前总裁卡恩的设想。
第三，推动欧盟委员会改革，为实现财政政策一体化和银行监管一体化提供政治支持。从某种意义上讲，目前欧盟面临的最严峻的挑战是政治挑战，其内容涉及到各成员国的全民公决和修改宪法。也正是从这个角度看，欧洲主权债务危机必须由欧洲人自己来解决，欧洲的国际伙伴可以向他们提供帮助，但不能代替他们解决问题。
六、前景分析
有人认为，欧元是注定要失败的试验，还有人认为，欧洲没有能力进行改革。这些看法都是错误的，我不赞成过度悲观的观点。虽然欧洲的货币联盟是一次试验，但并非所有的试验都会失败。欧元区成员国已经表现出了坚定的政治决心，要让货币同盟永久化。欧洲主权债务危机以来，它们已经采取了许多措施推动改革，抵制了民粹主义的诱惑，并且愿意接受进一步的调整和改革。
我认为，无论道路如何崎岖，欧元区的完整性将在这次危机中得到保存，欧盟终将战胜困难，走出艰险，建立更稳固、更富弹性的政治和经济政策框架。
（责任编辑 耿 欣）