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【摘要】当前一些省属高校因致力于建设全国一流大学而采取的一系列措施， 使学校面临着较大的资金缺口， 因此改革专项资金管理， 提高资金使用效益极为必要。 以K大学为例， 重点阐述其在专项资金管理改革方面的具体措施， 并针对当前省属高校在专项资金管理方面普遍存在的问题， 提出对策和思考： 专项资金管理应以学校发展战略为导向， 围绕中长期规划和目标的实现， 确定分年度重点任务和具体工作; 依托PDCA循环理论，做好专项资金在申报立项、项目执行、绩效评价和评价反馈四个环节的持续滚动循环管理， 通过重塑专项资金内部管理机制， 进一步提高专项资金管理质量。
【关键词】省属高校;专项资金;管理改革;战略;PDCA循环
【中图分类号】 G475 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）01-0067-7
一、引言
省属高校在我国高等教育体系中占有重要的地位。 教育部官网披露的《2019年全国高等学校名单》显示， 截至2019年6月15日， 全国普通高等院校共计2688所， 其中省属高校2587所， 占比达到96%以上。 省属高校作为我国高等教育的主力军， 与部委直属高校相比， 其教育经费主要来源于省级财政和中央转移支付， 经费规模相对较小， 因此用足、用好现有的教育经费资源对省属高校来说显得尤为重要， 其中专项资金的管理和使用是关键。
省屬高校专项资金是省级政府部门拨付给高校的、具有专门用途、用于完成指定事项的资金， 要求单独核算， 专款专用。 从专项资金的流通路径“省级政府部门—省属高校—二级院部”来看， 专项资金管理可以分为两个层次： 一是省级政府部门对省属高校的管理， 包括批复立项、资金拨付、审计监督、绩效考核等; 二是省属高校对各二级学院、职能部门（项目执行部门）的管理， 包括项目审核、资金分配、财务监管、绩效评价等[1] 。 省属高校是专项资金使用和管理的责任主体， 其对二级院部（项目执行部门）的管理是难点， 也是本文要研究的重点。 因此， 本文以K大学为例， 在分析其专项资金管理改革措施的基础上， 提出进一步加强省属高校专项资金管理的思路。
二、教育体制改革和财政管理体制改革的要求和导向
2017年4月， 教育部等五部门发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法[2017]7号）中要求“改进项目管理方式， 完善资金管理办法……进一步扩大高校项目资金统筹使用权”。 随后各省陆续出台了相应的具体实施意见， 例如河北省教育厅等五部门同年印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》， 其中提到：“改进高校项目资金管理方式， 整合专项资金项目， 减少省级统筹项目及资金。 完善项目资金管理办法， 落实项目资金监管责任， 推行项目经费支出负面清单制度。” 2016年财政部、教育部印发的《支持地方高校改革发展资金管理办法》以及河北省财政厅、教育厅印发的《河北省省级高等教育发展专项资金管理办法》均对省属高校专项资金支出内容实行负面清单管理。 教育体制改革和财政管理体制改革赋予了省属高校更大的自主权和教育经费统筹权， 引导和迫使省属高校不断改革和优化专项资金管理， 切实用好专项资金， 发挥资金使用效益。
三、K大学专项资金管理现状
省属高校专项资金可以分为省级政府部门安排项目的专项资金和高校自主安排项目的专项资金。 省级政府部门安排项目的专项资金是指省财政厅、省教育厅以及其他省级部门下达经费时指定了具体项目、用途和金额的资金， 主要包括本科教学质量工程项目、研究生教育改革项目， 以及支持学前教育发展资金、省级一流学科建设经费、高校学生资助经费、省级科技专项资金等。 高校自主安排项目的专项资金是指省属高校在省级政府部门下达的经费额度范围内， 在与负面清单不冲突的前提下， 根据学校事业发展需要自主安排明细项目、分配具体项目金额的专项资金， 主要包括省级生均拨款经费、支持地方高校改革发展资金、省级一流大学建设经费等。
随着省级高等教育领域“放管服”改革的不断深化， 省属高校拥有了更大的专项资金统筹权。 K大学是河北省重点建设的多科性骨干大学， 其2019年的专项资金拨款收入为29312万元， 其中省级拨款专项经费、支持地方高校改革发展资金和省级一流大学建设经费都是学校可以统筹安排使用的专项资金， 这三项资金共计21388万元， 可支配专项资金占专项资金总额的比例为72.97%。 K大学2017 ～ 2019年专项资金和可支配专项资金情况具体如表1所示。
从表1可以看出， 2017 ～ 2019年K大学的可支配专项资金随着专项资金量的增加呈现出逐年增长的态势， 可支配专项资金占专项资金的比例先升后降， 但总体呈小幅增长趋势。
K大学坚持区域性、应用型、国际化的办学特色定位， 不断推进学校内涵式发展， 尤其是“十三五”期间学校大规模引进高层次人才， 积极推进博士授权单位建设。 由于总体资金规模较小， 学校面临较大的资金缺口， 有限增长的可支配收入远远不能满足学校事业快速发展的资金需求。 为了缓解资金供需矛盾， K大学采取了一系列措施改革专项资金管理， 以期优化资金配置， 提高资金使用效益。
在学校内部， 专项资金根据资金性质进行归口管理， 由熟悉和了解具体项目实施内容的职能部门分别归口管理各类专项资金， 以降低信息不对称风险和沟通成本， 提高专项资金管理效率。 例如， 本科教学质量工程项目归口教务处， 专项设备费归口资产处， 科研专项归口科研处等。 项目执行部门在项目申请、立项实施、资金支出、绩效自评等环节通过归口管理部门的审核把关和监督管理， 再与财务处进行对接。 财务处作为专项资金管理的中间枢纽， 对内横向与专项资金归口管理部门协调配合， 纵向对学校预算管理领导小组汇报工作并执行领导小组的决策， 同时在专项资金支出报账环节直接对项目执行部门进行财务监控;对外按要求向省级政府部门上报资金支出计划及其他相关材料， 并执行下达的资金批复和其他决定。 K大学具体的专项资金管理流程如图1所示。 四、K大学专项资金管理改革措施
1. 优化预算编制程序， 践行专项资金申报校内论证制度。 完善专项资金管理要从源头抓起， 即要做好专项资金预算的统筹谋划和资金分配工作。
K大学从2016年开始实施专项资金申报校内论证制度。 在申报立项环节， 申报省级政府部门直接安排项目的专项资金， 由归口管理的职能部门牵头， 组织项目执行部门按照各类专项资金的相关申报要求进行立项论证和立项申报， 归口管理部门在向省级政府部门申报的同时报送学校财务处备案;申报学校安排项目的专项资金， 由归口管理部门根据学校发展需要和项目轻重缓急程度对项目进行审核， 同时组织专家进行论证， 撰写《项目论证报告》， 概述各明细项目的主要情况、论证意见、拟建设顺序等内容， 并将其连同各明细项目材料报送财务处。 在专项资金预算上报学校预算管理领导小组审议前， 组织专家进行评审和论证， 使预算编制过程中能够及时获取有效信息， 避免因项目执行部门对专项资金管理的相关规定不太熟悉和财务处对于项目的具体实施内容不甚了解， 而导致对资金需求测算不准、预算安排不当的情况， 这在一定程度上保证了专项资金预算安排的合理性。
2. 强化专项执行力度， 建立专项资金管理责任制。 在项目实施和资金使用环节， 一是实行项目负责人制度， 专项资金项目负责人为第一责任人， 全面负责项目的实施和资金的使用， 并对资金使用的真实性、合法性、合规性和效益性负责;二是实行归口管理， 以学校正式文件的形式规定相应专项资金归口管理职能部门的权限和责任， 明确要求项目的归口管理部门加强专项资金管理， 对专项资金的使用和项目进展情况进行严格控制把关， 并定期与学校财务处核对专项资金执行情况;三是安排专管员， 财务处指定专人全程参与专项资金的分配及监管， 对专项资金的执行情况进行跟踪监控， 定期编制专项资金支出进度表（如表2、表3所示）， 通过“资金细化—分包—重新打包”将财务数据库与项目归口管理整合起来， 分别反映专项资金子项目预算、支出、余额和支出进度情况， 以及专项资金支出进度和部门整体支出进度情况。
表2反映了将专项资金在财务数据库中的细化分配按照归口管理部门进行分包， 用于财务处对标省级专项资金使用管理要求， 以及时发现问题并分析和查找内部原因。
表3反映了将分包后的专项资金根据归口管理部门重新打包， 用于分发归口管理部门通报支出进度， 使归口管理部门和各子项目负责人了解和掌握专项资金执行情况， 关注专项资金使用方向， 并及时发现和分析问题。 其中， 通报“部门整体支出进度”可以考评和鞭策归口管理部门落实监管责任， 促进实现专项执行与财务监管的有效对接。
3. 推进财务信息化建设， 提高专项资金管理效率。 近年来， K大学以财务信息化建设为抓手， 在财务报销和资金支出环节采用多种方式改进财务管理服务， 不断提高会计核算质量和专项资金管理效率。
在简化专项资金报销程序方面， 一是开通了“网上自助报账系统”， 专项资金报销全面开启不等候、不限号的网上报销模式， 项目执行部门使用专项资金可以随时通过“财务信息化综合平台——网上报账系统”填写报销信息， 系统会自动生成带有二维码的标准化“财务预约报销单”， 该单据按照学校的审批制度完成签字后， 送至财务处进行预审， 报销人员不再需要长时间排队等候， 后续通过扫描二维码财务系统即可自动生成凭证摘要和部分会计分录， 提高了会计核算效率和准确率。 二是启用了“24小时财务凭单自助投递机”， 报销人员可以将完成审批手续的财务单据装入“投递专用袋”， 通过扫描凭单上的二维码投递至财务凭单自助投递机， 后续审核、制单、复核、打款等报销手续均由财务人员集中整理后完成， 节省了报销双方直接交接凭单的时间。 这样， 财务人员可以将更多的精力放在原始单据合理性、合法性、合规性和报销手续完备性的审核上， 确保专项资金据实结算、专款专用。
在优化财务信息查询方面， 一是整合了“财务信息查询系统”， 方便教职工一号登录财务信息化综合平台进行财务信息查询， 只需要指定会计年度和期间， 便可查询专项资金的期初余额、往来款、收支和结余等信息。 二是开通了“K大学财务处”微信公众号服务， 通过该微信公众号， 广大教职工可以实时接收财务服务通知， 项目执行部门负责人和被授权人员可以随时随地查询专项资金收支余额和支出明细等财务信息， 方便他们及时掌握专项资金的执行情况和报销进度。
4. 落实省级预算绩效管理要求， 全面实施专项资金绩效自评。 K大学按照省级全面预算绩效管理的要求， 不断深化校内专项资金绩效管理。 2019年学校根据自身实际情况细化了专项资金绩效自评方法和实施细则， 在校内全面实施专项资金绩效自评， 绩效自评程序如图2所示。
在绩效评价环节， 由财务处牵头在校内组织对专项资金的归口管理部门和项目执行部门进行绩效自评， 评价对象包括所有被纳入学校预算管理的专项资金， 重点对年初设定的绩效目标实现情况进行对比评价。 绩效自评采取百分制量化评分的方式， 每个专项资金项目的每个绩效指标都要评出绩效分值， 自评得分以各项指标得分加权计算得出， 各绩效指标权重由归口管理部门根据专项资金实施内容的具体情况确定。 绩效自評结果有绩效自评表和绩效自评报告两种形式。 绩效自评表可以直观地反映绩效目标得分和绩效指标实际值与年初目标设定值的对比情况; 绩效自评报告是对专项资金绩效自评工作的全面总结， 包括自评工作组织开展情况、专项资金绩效目标完成情况、年初目标设定对比倒查情况、存在的问题分析、下一步改进措施等内容。
5. 健全内部审计制度， 增强专项资金内部审计保障。 近年来， K大学根据学校实际情况， 建立健全内部审计制度， 修订了《内部审计工作规定》《审计结果运用管理办法》《建设工程项目审计实施办法》等， 为加强专项资金的监督、检查、审计提供了制度保障和工作指南。 在内部审计环节， 审计处作为学校的内部审计机构， 依据国家法规、上级主管部门和学校的相关规章制度， 对学校和二级院部的专项资金收支、管理和效益情况独立开展内部审计。 对于合同金额达到5万元以上的校园环境、基础设施、建筑物及附属系统的建设、维修和装饰工程项目， 要开展竣工结算审计， 并对项目业务活动及项目管理的规范性、有效性进行确认和评价; 对于合同金额为1000万元以上的工程项目以及重大和重要建设工程项目， 还要实施施工过程跟踪审计， 审查项目进度款的真实性、与合同约定的一致性， 以及重点影响造价隐蔽工程内容的真实性， 并进行勘察和记录。 审计处对审计中发现的问题实事求是地出具审计意见书， 提出整改意见;对于发现的典型性、普遍性问题， 及时提出建议， 并提交学校相关部门研究解决。
五、加强省属高校专项资金管理的思考和对策
在高等教育领域“放管服”改革的大背景下， 随着各省属高校专项资金量的逐年增长， 省属高校普遍结合自身情况进行了诸多有益的改革和探索， 在一定程度上改善了省属高校的专项资金管理， 并取得了一些成效。 但也应清楚地认识到， 当前省属高校在专项资金管理方面仍然存在问题， 专项资金管理改革缺乏战略导向性、系统协调性和目标一致性， 需要重塑专项资金内部管理机制， 进一步提高专项资金管理质量及使用效益。
1. 基于“战略—PDCA循环”的专项资金管理机制重塑。 省属高校的专项资金管理应以学校发展战略为导向， 围绕中长期规划和目标的实现， 确定分年度重点任务和具体工作， 细化年度项目绩效目标， 继而做好专项资金的持续、滚动、循环管理。 在“十三五”期间， K大学作为一所省属高校， 于2016年入选河北省重点支持的国家一流大学建设高校， 学校致力于建设成为特色鲜明的全国一流大学。 “十三五”规划提出： 增强学校的自我发展力、综合竞争力和对外影响力， 成为区域高素质创新人才培养、高水平科学研究和高质量社会服务、文化传承与创新、国际合作与交流的重要基地， 为建设特色鲜明的全国一流大学奠定坚实基础。 K大学的战略目标细化图如图3所示。
PDCA循环是全面质量管理的一种方法， 其将质量管理分为四个阶段， 即计划（Plan）、实施（Do）、检查（Check）和处理（Act）。 在质量管理工作中， PDCA循环要求各项活动按照制定计划、计划实施、检查效果、处理改善的程序执行， 然后将成功的经验纳入标准管理， 不成功的留待下一循环继续优化和解决[2] 。 PDCA循环理论与专项资金管理的流程和特点高度契合， P对应专项资金的申报立项， D对应项目实施和监控， C对应绩效评价， A对应评价反馈和改进， 因此该理论可以较好地应用于高校专项资金的全过程管理， 并结合高校自身情况， 构建科学、全面、有效的专项资金管理体系。
高校各级部门面向学校的战略目标， 都有其自身的PDCA循环， 例如：项目执行部门对整个项目实施过程的绩效管理负责， 对项目自身的PDCA循环负责;归口管理部门对归口管理的专项资金项目群组的实施过程绩效管理负责， 对职能部门自身的PDCA循环负责;财务处对学校整体的专项资金执行情况实施会计监督和监管， 审计处实施审计监督和检查， 学校预算管理领导小组对学校整体的专项资金PDCA循环负责。 高校专项资金整体上的过程绩效管理通过PDCA循环的环环相扣、层层循环， 形成小环保大环， 大环套小环， 从项目执行部门到归口管理部门、财务处、审计处， 再到学校领导层， 各级部门都围绕着学校战略和绩效目标朝着同一方向转动， 通过PDCA循环把学校上下和专项资金实施过程有机联系起来， 彼此协同， 相互促进。 K大学专项资金管理改革框架如图4所示。
2. 基于“战略—PDCA循环”的专项资金管理改革措施与应用。
（1）战略导向的专项资金立项机制。 PDCA循环的计划阶段（P）要求确定目标和详细的实施计划。 该阶段对应专项资金管理的申报立项环节， 项目执行部门申报专项资金要制定科学、详实的项目实施计划和预计绩效目标， 将以学校战略为导向的绩效目标设置作为专项资金立项的前置条件。 归口管理部门应根据学校的战略目标和中长期发展规划制定专项资金三年支出规划， 对汇总上来的立项申请按照轻重缓急程度进行排序， 围绕学校分年度重点工作和年度目标的实现， 提出分资金类别、分年度的项目建设计划， 并组织专家进行论证。 专家论证不仅要评审项目的可行性、合理性、必要性， 更要评审项目预计绩效目标与学校战略目标实现的一致性。 财务处将通过专家论证的项目建设计划统一纳入专项资金项目库， 项目库实行三年滚动管理。 本年度立项的专项资金项目均从三年滚动项目库中筛选、提取， 在专家论证意见的基础上， 确认立项还需要考虑三方面的因素：一是本年度学校重点工作和任务， 专项安排要确保年度整体绩效目标的实现;二是本年度财力状况， 省属高校财力有限， 需要把钱花在刀刃上;三是上年度同类项目绩效目标的实现情况， 对于不能达到既定绩效目标的项目， 要减少专项资金支持力度或是不再支持。
（2）绩效追踪的专项资金执行机制。 PDCA循环的实施阶段（D）要求执行具体计划， 并对实施进度进行测量， 确保工作能够按既定计划的进度和目标进行。 该阶段对应专项资金管理的项目实施和预算执行环节， 在此过程中不仅要关注专项资金支出的合理性、合规性， 以及省级项目支出管理要求的专项资金支出进度问题， 更要对项目实施过程中的绩效目标实现情况进行追踪和监控， 提高专项资金项目实施过程的目标导向性、科学性和实效性。
绩效追踪的要求包括： ①项目执行部门的自我绩效追踪。 项目负责人要关注专项资金执行进度与绩效目标实现程度是否匹配， 对于绩效目标值与预计值出现偏差的情况， 要分析出现偏差的原因以及可能产生的后果， 及时发现和处理项目实施过程中产生的问题， 纠正弥补偏差， 修正項目实施方案， 确保项目按既定目标运行。 ②归口管理部门的绩效追踪监控。 对专项资金采取中期检查和预评价的方式， 收集项目实施过程中的原始记录、数据和项目管理信息， 系统、客观地反映专项资金执行过程中的管理活动和绩效目标实现程度， 分析影响绩效目标实现的各种影响因素， 找出影响质量问题的主要原因， 有针对性地提出解决措施并执行。 ③财务处专管员的绩效追踪预警。 在对专项资金执行情况和支出进度的持续追踪监控过程中， 不仅要定期通报支出进度、召开进度协调会， 还要就专项资金绩效目标实现情况向项目负责人和归口管理部门进行提示或预警， 强调“花钱必问效”的原则， 督促对项目绩效追踪的持续关注， 确保预计绩效目标的实现。 （3）客观全面的专项资金评价机制。 PDCA循环的检查阶段（C）要求总结执行计划的结果， 检查实施方案是否达到了预期目标， 以明确效果， 找出问题。 该阶段对应專项资金管理的绩效评价环节， 在该环节不能只是为了完成主管部门布置的绩效评价工作而开展绩效自评， 而要从学校层面变“被动评价”为“主动评价”， 在校内成立专项资金绩效评价工作领导小组， 组织对项目执行部门和归口管理部门进行专项资金绩效评价， 避免“只说好， 不说坏”， 切实发挥专项资金绩效评价的能动作用， 明确专项资金使用绩效， 找出执行过程中的优和劣， 对专项资金使用绩效进行客观全面的评价。
秉承客观公正、全面覆盖、操作简便、高效管理的原则， 构建共性评价指标、个性评价指标和动态补充指标相结合的专项资金绩效评价体系。 其中， 共性评价指标参照财政部发布的《项目支出绩效评价共性指标体系框架》， 从项目立项、项目实施、资金支付、项目产出四个环节选取贴合高校专项资金管理的共性评价指标;个性评价指标选取各项目立项时自行设定的与学校战略和发展规划相一致的预计绩效指标， 并根据本年度具体工作和项目内容进行更新和调整; 动态补充指标分为加分项指标和减分项指标， 加分项指标反映项目实现的重大成果和成绩， 如取得重大科研成果、获得国家级以上奖项等， 减分项指标反映项目出现严重资金损失、项目事故、产生恶劣影响等情况。 这三部分指标共同构成了专项资金绩效评价指标体系， 运用德尔菲法对各指标分别赋予权重。 以K大学质量工程项目为例， 其专项资金绩效评价如表4所示。 项目执行部门根据绩效评价情况完成绩效评价分析报告， 对项目执行情况进行全面剖析和总结。
（4）落到实处的专项资金评价反馈机制。 PDCA循环的处理阶段（A）要求对总结检查的结果进行处理， 如对成功的经验加以肯定并适当推广， 对失败的教训加以总结避免再犯， 对于当期未解决的问题留待下一循环继续改善。 这一阶段是PDCA循环的关键环节， 只有解决和处理存在的问题， 总结经验和吸取教训， 才能推动PDCA循环不断向前。 该阶段对应专项资金管理的评价反馈环节， 绩效评价结果的反馈和应用也是专项资金管理的关键和着力点， 专项资金管理得以不断优化的关键就在于优胜劣汰， 有激励有整改， 将评价结果反馈和应用落到实处。
具体措施包括： ①绩效激励机制。 对专项资金年度绩效目标完成得好的项目执行部门和归口管理部门进行激励， 采取通报表扬、部门评优加分、按一定比例增加下一年度部门公用经费等方式， 落实讲求绩效、扶优扶强的评价结果应用， 同时要把好的专项资金管理经验和方法在学校内部进行经验交流和学习借鉴， 把共性相通的做法和措施上升为管理机制在校内予以推广。 ②绩效惩戒机制。 对专项资金年度绩效目标完成得不好甚至给学校带来损失的项目执行部门和归口管理部门给予惩戒， 视情况和严重程度采取通报批评、部门考核减分、核减下一年度部门公用经费、直接责任人不予参选校级评优的方式， 提请学校各二级单位重视专项资金绩效管理， 切实履行专项资金预算执行主体责任。 ③绩效整改机制。 对于绩效评价过程中发现的和打分结果反映出来的问题， 要列出问题清单， 逐项分析问题原因， 细化整改措施。 对于能够即知即改的问题， 要立即整改到位;对于因制度不健全导致的问题， 要进一步完善相关制度， 及时堵塞制度漏洞;对于需要部门间或是与上级部门沟通协调、短时间内不能解决的问题， 可以梳理解决方案， 留待下一年度继续完善、沟通和处理。
【 主 要 参 考 文 献 】
[1] 魏欣，奚晓雪.高等学校专项经费管理研究[ J].天津大学学报（社会科学版），2014（6）：557 ～ 560.
[2] 郭庆华.2015版质量管理体系标准理解与应用[M].北京：中国铁道出版社，2017：1 ～ 336.
【关键词】省属高校;专项资金;管理改革;战略;PDCA循环
【中图分类号】 G475 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）01-0067-7
一、引言
省属高校在我国高等教育体系中占有重要的地位。 教育部官网披露的《2019年全国高等学校名单》显示， 截至2019年6月15日， 全国普通高等院校共计2688所， 其中省属高校2587所， 占比达到96%以上。 省属高校作为我国高等教育的主力军， 与部委直属高校相比， 其教育经费主要来源于省级财政和中央转移支付， 经费规模相对较小， 因此用足、用好现有的教育经费资源对省属高校来说显得尤为重要， 其中专项资金的管理和使用是关键。
省屬高校专项资金是省级政府部门拨付给高校的、具有专门用途、用于完成指定事项的资金， 要求单独核算， 专款专用。 从专项资金的流通路径“省级政府部门—省属高校—二级院部”来看， 专项资金管理可以分为两个层次： 一是省级政府部门对省属高校的管理， 包括批复立项、资金拨付、审计监督、绩效考核等; 二是省属高校对各二级学院、职能部门（项目执行部门）的管理， 包括项目审核、资金分配、财务监管、绩效评价等[1] 。 省属高校是专项资金使用和管理的责任主体， 其对二级院部（项目执行部门）的管理是难点， 也是本文要研究的重点。 因此， 本文以K大学为例， 在分析其专项资金管理改革措施的基础上， 提出进一步加强省属高校专项资金管理的思路。
二、教育体制改革和财政管理体制改革的要求和导向
2017年4月， 教育部等五部门发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法[2017]7号）中要求“改进项目管理方式， 完善资金管理办法……进一步扩大高校项目资金统筹使用权”。 随后各省陆续出台了相应的具体实施意见， 例如河北省教育厅等五部门同年印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》， 其中提到：“改进高校项目资金管理方式， 整合专项资金项目， 减少省级统筹项目及资金。 完善项目资金管理办法， 落实项目资金监管责任， 推行项目经费支出负面清单制度。” 2016年财政部、教育部印发的《支持地方高校改革发展资金管理办法》以及河北省财政厅、教育厅印发的《河北省省级高等教育发展专项资金管理办法》均对省属高校专项资金支出内容实行负面清单管理。 教育体制改革和财政管理体制改革赋予了省属高校更大的自主权和教育经费统筹权， 引导和迫使省属高校不断改革和优化专项资金管理， 切实用好专项资金， 发挥资金使用效益。
三、K大学专项资金管理现状
省属高校专项资金可以分为省级政府部门安排项目的专项资金和高校自主安排项目的专项资金。 省级政府部门安排项目的专项资金是指省财政厅、省教育厅以及其他省级部门下达经费时指定了具体项目、用途和金额的资金， 主要包括本科教学质量工程项目、研究生教育改革项目， 以及支持学前教育发展资金、省级一流学科建设经费、高校学生资助经费、省级科技专项资金等。 高校自主安排项目的专项资金是指省属高校在省级政府部门下达的经费额度范围内， 在与负面清单不冲突的前提下， 根据学校事业发展需要自主安排明细项目、分配具体项目金额的专项资金， 主要包括省级生均拨款经费、支持地方高校改革发展资金、省级一流大学建设经费等。
随着省级高等教育领域“放管服”改革的不断深化， 省属高校拥有了更大的专项资金统筹权。 K大学是河北省重点建设的多科性骨干大学， 其2019年的专项资金拨款收入为29312万元， 其中省级拨款专项经费、支持地方高校改革发展资金和省级一流大学建设经费都是学校可以统筹安排使用的专项资金， 这三项资金共计21388万元， 可支配专项资金占专项资金总额的比例为72.97%。 K大学2017 ～ 2019年专项资金和可支配专项资金情况具体如表1所示。
从表1可以看出， 2017 ～ 2019年K大学的可支配专项资金随着专项资金量的增加呈现出逐年增长的态势， 可支配专项资金占专项资金的比例先升后降， 但总体呈小幅增长趋势。
K大学坚持区域性、应用型、国际化的办学特色定位， 不断推进学校内涵式发展， 尤其是“十三五”期间学校大规模引进高层次人才， 积极推进博士授权单位建设。 由于总体资金规模较小， 学校面临较大的资金缺口， 有限增长的可支配收入远远不能满足学校事业快速发展的资金需求。 为了缓解资金供需矛盾， K大学采取了一系列措施改革专项资金管理， 以期优化资金配置， 提高资金使用效益。
在学校内部， 专项资金根据资金性质进行归口管理， 由熟悉和了解具体项目实施内容的职能部门分别归口管理各类专项资金， 以降低信息不对称风险和沟通成本， 提高专项资金管理效率。 例如， 本科教学质量工程项目归口教务处， 专项设备费归口资产处， 科研专项归口科研处等。 项目执行部门在项目申请、立项实施、资金支出、绩效自评等环节通过归口管理部门的审核把关和监督管理， 再与财务处进行对接。 财务处作为专项资金管理的中间枢纽， 对内横向与专项资金归口管理部门协调配合， 纵向对学校预算管理领导小组汇报工作并执行领导小组的决策， 同时在专项资金支出报账环节直接对项目执行部门进行财务监控;对外按要求向省级政府部门上报资金支出计划及其他相关材料， 并执行下达的资金批复和其他决定。 K大学具体的专项资金管理流程如图1所示。 四、K大学专项资金管理改革措施
1. 优化预算编制程序， 践行专项资金申报校内论证制度。 完善专项资金管理要从源头抓起， 即要做好专项资金预算的统筹谋划和资金分配工作。
K大学从2016年开始实施专项资金申报校内论证制度。 在申报立项环节， 申报省级政府部门直接安排项目的专项资金， 由归口管理的职能部门牵头， 组织项目执行部门按照各类专项资金的相关申报要求进行立项论证和立项申报， 归口管理部门在向省级政府部门申报的同时报送学校财务处备案;申报学校安排项目的专项资金， 由归口管理部门根据学校发展需要和项目轻重缓急程度对项目进行审核， 同时组织专家进行论证， 撰写《项目论证报告》， 概述各明细项目的主要情况、论证意见、拟建设顺序等内容， 并将其连同各明细项目材料报送财务处。 在专项资金预算上报学校预算管理领导小组审议前， 组织专家进行评审和论证， 使预算编制过程中能够及时获取有效信息， 避免因项目执行部门对专项资金管理的相关规定不太熟悉和财务处对于项目的具体实施内容不甚了解， 而导致对资金需求测算不准、预算安排不当的情况， 这在一定程度上保证了专项资金预算安排的合理性。
2. 强化专项执行力度， 建立专项资金管理责任制。 在项目实施和资金使用环节， 一是实行项目负责人制度， 专项资金项目负责人为第一责任人， 全面负责项目的实施和资金的使用， 并对资金使用的真实性、合法性、合规性和效益性负责;二是实行归口管理， 以学校正式文件的形式规定相应专项资金归口管理职能部门的权限和责任， 明确要求项目的归口管理部门加强专项资金管理， 对专项资金的使用和项目进展情况进行严格控制把关， 并定期与学校财务处核对专项资金执行情况;三是安排专管员， 财务处指定专人全程参与专项资金的分配及监管， 对专项资金的执行情况进行跟踪监控， 定期编制专项资金支出进度表（如表2、表3所示）， 通过“资金细化—分包—重新打包”将财务数据库与项目归口管理整合起来， 分别反映专项资金子项目预算、支出、余额和支出进度情况， 以及专项资金支出进度和部门整体支出进度情况。
表2反映了将专项资金在财务数据库中的细化分配按照归口管理部门进行分包， 用于财务处对标省级专项资金使用管理要求， 以及时发现问题并分析和查找内部原因。
表3反映了将分包后的专项资金根据归口管理部门重新打包， 用于分发归口管理部门通报支出进度， 使归口管理部门和各子项目负责人了解和掌握专项资金执行情况， 关注专项资金使用方向， 并及时发现和分析问题。 其中， 通报“部门整体支出进度”可以考评和鞭策归口管理部门落实监管责任， 促进实现专项执行与财务监管的有效对接。
3. 推进财务信息化建设， 提高专项资金管理效率。 近年来， K大学以财务信息化建设为抓手， 在财务报销和资金支出环节采用多种方式改进财务管理服务， 不断提高会计核算质量和专项资金管理效率。
在简化专项资金报销程序方面， 一是开通了“网上自助报账系统”， 专项资金报销全面开启不等候、不限号的网上报销模式， 项目执行部门使用专项资金可以随时通过“财务信息化综合平台——网上报账系统”填写报销信息， 系统会自动生成带有二维码的标准化“财务预约报销单”， 该单据按照学校的审批制度完成签字后， 送至财务处进行预审， 报销人员不再需要长时间排队等候， 后续通过扫描二维码财务系统即可自动生成凭证摘要和部分会计分录， 提高了会计核算效率和准确率。 二是启用了“24小时财务凭单自助投递机”， 报销人员可以将完成审批手续的财务单据装入“投递专用袋”， 通过扫描凭单上的二维码投递至财务凭单自助投递机， 后续审核、制单、复核、打款等报销手续均由财务人员集中整理后完成， 节省了报销双方直接交接凭单的时间。 这样， 财务人员可以将更多的精力放在原始单据合理性、合法性、合规性和报销手续完备性的审核上， 确保专项资金据实结算、专款专用。
在优化财务信息查询方面， 一是整合了“财务信息查询系统”， 方便教职工一号登录财务信息化综合平台进行财务信息查询， 只需要指定会计年度和期间， 便可查询专项资金的期初余额、往来款、收支和结余等信息。 二是开通了“K大学财务处”微信公众号服务， 通过该微信公众号， 广大教职工可以实时接收财务服务通知， 项目执行部门负责人和被授权人员可以随时随地查询专项资金收支余额和支出明细等财务信息， 方便他们及时掌握专项资金的执行情况和报销进度。
4. 落实省级预算绩效管理要求， 全面实施专项资金绩效自评。 K大学按照省级全面预算绩效管理的要求， 不断深化校内专项资金绩效管理。 2019年学校根据自身实际情况细化了专项资金绩效自评方法和实施细则， 在校内全面实施专项资金绩效自评， 绩效自评程序如图2所示。
在绩效评价环节， 由财务处牵头在校内组织对专项资金的归口管理部门和项目执行部门进行绩效自评， 评价对象包括所有被纳入学校预算管理的专项资金， 重点对年初设定的绩效目标实现情况进行对比评价。 绩效自评采取百分制量化评分的方式， 每个专项资金项目的每个绩效指标都要评出绩效分值， 自评得分以各项指标得分加权计算得出， 各绩效指标权重由归口管理部门根据专项资金实施内容的具体情况确定。 绩效自評结果有绩效自评表和绩效自评报告两种形式。 绩效自评表可以直观地反映绩效目标得分和绩效指标实际值与年初目标设定值的对比情况; 绩效自评报告是对专项资金绩效自评工作的全面总结， 包括自评工作组织开展情况、专项资金绩效目标完成情况、年初目标设定对比倒查情况、存在的问题分析、下一步改进措施等内容。
5. 健全内部审计制度， 增强专项资金内部审计保障。 近年来， K大学根据学校实际情况， 建立健全内部审计制度， 修订了《内部审计工作规定》《审计结果运用管理办法》《建设工程项目审计实施办法》等， 为加强专项资金的监督、检查、审计提供了制度保障和工作指南。 在内部审计环节， 审计处作为学校的内部审计机构， 依据国家法规、上级主管部门和学校的相关规章制度， 对学校和二级院部的专项资金收支、管理和效益情况独立开展内部审计。 对于合同金额达到5万元以上的校园环境、基础设施、建筑物及附属系统的建设、维修和装饰工程项目， 要开展竣工结算审计， 并对项目业务活动及项目管理的规范性、有效性进行确认和评价; 对于合同金额为1000万元以上的工程项目以及重大和重要建设工程项目， 还要实施施工过程跟踪审计， 审查项目进度款的真实性、与合同约定的一致性， 以及重点影响造价隐蔽工程内容的真实性， 并进行勘察和记录。 审计处对审计中发现的问题实事求是地出具审计意见书， 提出整改意见;对于发现的典型性、普遍性问题， 及时提出建议， 并提交学校相关部门研究解决。
五、加强省属高校专项资金管理的思考和对策
在高等教育领域“放管服”改革的大背景下， 随着各省属高校专项资金量的逐年增长， 省属高校普遍结合自身情况进行了诸多有益的改革和探索， 在一定程度上改善了省属高校的专项资金管理， 并取得了一些成效。 但也应清楚地认识到， 当前省属高校在专项资金管理方面仍然存在问题， 专项资金管理改革缺乏战略导向性、系统协调性和目标一致性， 需要重塑专项资金内部管理机制， 进一步提高专项资金管理质量及使用效益。
1. 基于“战略—PDCA循环”的专项资金管理机制重塑。 省属高校的专项资金管理应以学校发展战略为导向， 围绕中长期规划和目标的实现， 确定分年度重点任务和具体工作， 细化年度项目绩效目标， 继而做好专项资金的持续、滚动、循环管理。 在“十三五”期间， K大学作为一所省属高校， 于2016年入选河北省重点支持的国家一流大学建设高校， 学校致力于建设成为特色鲜明的全国一流大学。 “十三五”规划提出： 增强学校的自我发展力、综合竞争力和对外影响力， 成为区域高素质创新人才培养、高水平科学研究和高质量社会服务、文化传承与创新、国际合作与交流的重要基地， 为建设特色鲜明的全国一流大学奠定坚实基础。 K大学的战略目标细化图如图3所示。
PDCA循环是全面质量管理的一种方法， 其将质量管理分为四个阶段， 即计划（Plan）、实施（Do）、检查（Check）和处理（Act）。 在质量管理工作中， PDCA循环要求各项活动按照制定计划、计划实施、检查效果、处理改善的程序执行， 然后将成功的经验纳入标准管理， 不成功的留待下一循环继续优化和解决[2] 。 PDCA循环理论与专项资金管理的流程和特点高度契合， P对应专项资金的申报立项， D对应项目实施和监控， C对应绩效评价， A对应评价反馈和改进， 因此该理论可以较好地应用于高校专项资金的全过程管理， 并结合高校自身情况， 构建科学、全面、有效的专项资金管理体系。
高校各级部门面向学校的战略目标， 都有其自身的PDCA循环， 例如：项目执行部门对整个项目实施过程的绩效管理负责， 对项目自身的PDCA循环负责;归口管理部门对归口管理的专项资金项目群组的实施过程绩效管理负责， 对职能部门自身的PDCA循环负责;财务处对学校整体的专项资金执行情况实施会计监督和监管， 审计处实施审计监督和检查， 学校预算管理领导小组对学校整体的专项资金PDCA循环负责。 高校专项资金整体上的过程绩效管理通过PDCA循环的环环相扣、层层循环， 形成小环保大环， 大环套小环， 从项目执行部门到归口管理部门、财务处、审计处， 再到学校领导层， 各级部门都围绕着学校战略和绩效目标朝着同一方向转动， 通过PDCA循环把学校上下和专项资金实施过程有机联系起来， 彼此协同， 相互促进。 K大学专项资金管理改革框架如图4所示。
2. 基于“战略—PDCA循环”的专项资金管理改革措施与应用。
（1）战略导向的专项资金立项机制。 PDCA循环的计划阶段（P）要求确定目标和详细的实施计划。 该阶段对应专项资金管理的申报立项环节， 项目执行部门申报专项资金要制定科学、详实的项目实施计划和预计绩效目标， 将以学校战略为导向的绩效目标设置作为专项资金立项的前置条件。 归口管理部门应根据学校的战略目标和中长期发展规划制定专项资金三年支出规划， 对汇总上来的立项申请按照轻重缓急程度进行排序， 围绕学校分年度重点工作和年度目标的实现， 提出分资金类别、分年度的项目建设计划， 并组织专家进行论证。 专家论证不仅要评审项目的可行性、合理性、必要性， 更要评审项目预计绩效目标与学校战略目标实现的一致性。 财务处将通过专家论证的项目建设计划统一纳入专项资金项目库， 项目库实行三年滚动管理。 本年度立项的专项资金项目均从三年滚动项目库中筛选、提取， 在专家论证意见的基础上， 确认立项还需要考虑三方面的因素：一是本年度学校重点工作和任务， 专项安排要确保年度整体绩效目标的实现;二是本年度财力状况， 省属高校财力有限， 需要把钱花在刀刃上;三是上年度同类项目绩效目标的实现情况， 对于不能达到既定绩效目标的项目， 要减少专项资金支持力度或是不再支持。
（2）绩效追踪的专项资金执行机制。 PDCA循环的实施阶段（D）要求执行具体计划， 并对实施进度进行测量， 确保工作能够按既定计划的进度和目标进行。 该阶段对应专项资金管理的项目实施和预算执行环节， 在此过程中不仅要关注专项资金支出的合理性、合规性， 以及省级项目支出管理要求的专项资金支出进度问题， 更要对项目实施过程中的绩效目标实现情况进行追踪和监控， 提高专项资金项目实施过程的目标导向性、科学性和实效性。
绩效追踪的要求包括： ①项目执行部门的自我绩效追踪。 项目负责人要关注专项资金执行进度与绩效目标实现程度是否匹配， 对于绩效目标值与预计值出现偏差的情况， 要分析出现偏差的原因以及可能产生的后果， 及时发现和处理项目实施过程中产生的问题， 纠正弥补偏差， 修正項目实施方案， 确保项目按既定目标运行。 ②归口管理部门的绩效追踪监控。 对专项资金采取中期检查和预评价的方式， 收集项目实施过程中的原始记录、数据和项目管理信息， 系统、客观地反映专项资金执行过程中的管理活动和绩效目标实现程度， 分析影响绩效目标实现的各种影响因素， 找出影响质量问题的主要原因， 有针对性地提出解决措施并执行。 ③财务处专管员的绩效追踪预警。 在对专项资金执行情况和支出进度的持续追踪监控过程中， 不仅要定期通报支出进度、召开进度协调会， 还要就专项资金绩效目标实现情况向项目负责人和归口管理部门进行提示或预警， 强调“花钱必问效”的原则， 督促对项目绩效追踪的持续关注， 确保预计绩效目标的实现。 （3）客观全面的专项资金评价机制。 PDCA循环的检查阶段（C）要求总结执行计划的结果， 检查实施方案是否达到了预期目标， 以明确效果， 找出问题。 该阶段对应專项资金管理的绩效评价环节， 在该环节不能只是为了完成主管部门布置的绩效评价工作而开展绩效自评， 而要从学校层面变“被动评价”为“主动评价”， 在校内成立专项资金绩效评价工作领导小组， 组织对项目执行部门和归口管理部门进行专项资金绩效评价， 避免“只说好， 不说坏”， 切实发挥专项资金绩效评价的能动作用， 明确专项资金使用绩效， 找出执行过程中的优和劣， 对专项资金使用绩效进行客观全面的评价。
秉承客观公正、全面覆盖、操作简便、高效管理的原则， 构建共性评价指标、个性评价指标和动态补充指标相结合的专项资金绩效评价体系。 其中， 共性评价指标参照财政部发布的《项目支出绩效评价共性指标体系框架》， 从项目立项、项目实施、资金支付、项目产出四个环节选取贴合高校专项资金管理的共性评价指标;个性评价指标选取各项目立项时自行设定的与学校战略和发展规划相一致的预计绩效指标， 并根据本年度具体工作和项目内容进行更新和调整; 动态补充指标分为加分项指标和减分项指标， 加分项指标反映项目实现的重大成果和成绩， 如取得重大科研成果、获得国家级以上奖项等， 减分项指标反映项目出现严重资金损失、项目事故、产生恶劣影响等情况。 这三部分指标共同构成了专项资金绩效评价指标体系， 运用德尔菲法对各指标分别赋予权重。 以K大学质量工程项目为例， 其专项资金绩效评价如表4所示。 项目执行部门根据绩效评价情况完成绩效评价分析报告， 对项目执行情况进行全面剖析和总结。
（4）落到实处的专项资金评价反馈机制。 PDCA循环的处理阶段（A）要求对总结检查的结果进行处理， 如对成功的经验加以肯定并适当推广， 对失败的教训加以总结避免再犯， 对于当期未解决的问题留待下一循环继续改善。 这一阶段是PDCA循环的关键环节， 只有解决和处理存在的问题， 总结经验和吸取教训， 才能推动PDCA循环不断向前。 该阶段对应专项资金管理的评价反馈环节， 绩效评价结果的反馈和应用也是专项资金管理的关键和着力点， 专项资金管理得以不断优化的关键就在于优胜劣汰， 有激励有整改， 将评价结果反馈和应用落到实处。
具体措施包括： ①绩效激励机制。 对专项资金年度绩效目标完成得好的项目执行部门和归口管理部门进行激励， 采取通报表扬、部门评优加分、按一定比例增加下一年度部门公用经费等方式， 落实讲求绩效、扶优扶强的评价结果应用， 同时要把好的专项资金管理经验和方法在学校内部进行经验交流和学习借鉴， 把共性相通的做法和措施上升为管理机制在校内予以推广。 ②绩效惩戒机制。 对专项资金年度绩效目标完成得不好甚至给学校带来损失的项目执行部门和归口管理部门给予惩戒， 视情况和严重程度采取通报批评、部门考核减分、核减下一年度部门公用经费、直接责任人不予参选校级评优的方式， 提请学校各二级单位重视专项资金绩效管理， 切实履行专项资金预算执行主体责任。 ③绩效整改机制。 对于绩效评价过程中发现的和打分结果反映出来的问题， 要列出问题清单， 逐项分析问题原因， 细化整改措施。 对于能够即知即改的问题， 要立即整改到位;对于因制度不健全导致的问题， 要进一步完善相关制度， 及时堵塞制度漏洞;对于需要部门间或是与上级部门沟通协调、短时间内不能解决的问题， 可以梳理解决方案， 留待下一年度继续完善、沟通和处理。
【 主 要 参 考 文 献 】
[1] 魏欣，奚晓雪.高等学校专项经费管理研究[ J].天津大学学报（社会科学版），2014（6）：557 ～ 560.
[2] 郭庆华.2015版质量管理体系标准理解与应用[M].北京：中国铁道出版社，2017：1 ～ 336.