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党的十七大报告对加快推进以改善民生为重点的社会建设做出了重大战略部署，并提出“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”，这是新时期党中央对信访工作提出的主要任务和要求，各级信访部门要本着对人民、对事业高度负责的精神，扎扎实实做好信访工作，确保社会和谐稳定。但是当前信访形势相当严峻，上访势头有增无减，普遍出现了越级上访多、上访人数多、上访次数多的“三多”现象，给政府部门施加压力，对信访工作带来一定难度。从2007年绍兴市信访总量来看，1～11月，市、县（市、区）两级党政信访部门接待受理群众来信6307件/次，接待群众来访5494件次19294人次。其中，集体上访733批次，11873人次，占来访总人数的61.54%，此外，仅群体性赴省上访21批次338人次，进京上访71批次113人次，其中非正常上访22批次25人次。虽然该市信访总量比2006年有所下降，但上访势头仍很凶猛，特别是一些历史疑难积案和特发性群体上访事件的发生，不仅干扰了党和政府的正常工作秩序，而且对社会稳定产生不良影响，必须引起各级信访部门的高度重视。
一、当前信访问题呈现的主要特点
（一）集体上访
集体上访指5人以上，就同一信访事项引起的上访问题。其特点是人多，负面影响大。如在2007年绍兴市信访总量中，集体上访占来访批次的13.24%，人数占来访总数的61.54%。主要反映：要求按现行政策享受精简，遗属生活困难补助费，参加大病基本医疗保险和提高门诊医疗费，要求将原企业分配的职工住宅参加房改以及在企业转制，城市拆迁改造，农村征地等引发的集体上访事件。
（二）重复上访
重复上访指一人或多人就同一信访事项两次及以上反复上访。据统计，2007年在绍兴市接待群众的来访总量中，重复上访占了50%左右，主要表现在以下方面：一是上访人要求解决问题的心情迫切，按照国务院《信访条例》规定，信访事项自受理之日起60天内办结，情况复杂的经领导批准可延长30天。但信访人在这规定期限内或对信访事项已有明确结论仍继续上访的。二是上访人反映的问题有一定道理，但缺乏政策依据，一时又难以解决而引起的多次上访。三是涉诉涉法案件，包括历史疑难积案和“怨假错案”要求平反的。
（三）越级上访
越级访指上访人到所在地或所在单位以上的信访部门或组织机构上访。近几年越级上访的现象越来越普遍，有的认为越到上一级部门上访，问题就越能得到解决，从绍兴市2007年越级上访登记和未登记的情况看，赴省进京上访批次、人次比2006年有明显增长，在浙江省的位置依然靠前，而且非正常上访占了进京上访的10%，由此可见，各级信访部门对就地稳控的工作任务显然相当之艰巨。
二、产生信访问题的主要原因
（一）城市拆迁引发的上访问题
随着城市化步伐的加快，大规模的城市扩张和城区改造引发的拆迁问题愈发显现，因拆迁发生个访、集访、越级上访的问题十分突出，上访人数少至1-2名，多至百人上下，持续时间长，行为偏激，严重干扰了党政机关正常的工作秩序，直接影响了社会稳定。问题主要集中在：房屋拆迁标准低与新房差价大，要求增加补偿费和安置费而导致拆迁户上访；相关法规不完善，补偿标准不一，保障措施不配套，行政管理操作不规范，是引发拆迁上访的又一原因；盲目采取强制性手段，造成拆迁户财产损失，最终导致拆迁矛盾激化升级；个别房地产开发商为追逐利润，随意调整建设方案，不按图施工，而拆迁行政管理部门对开发商往往疏于监督管理，造成工程质量（如面积不符，通风、采光设施不配套）等方面的问题，引起矛盾纠纷而导致上访。
（二）企业改制引发的上访问题
随着国家产业结构的调整和企业改制、破产、停产歇业，使大量人员失业下岗，有些人感到利益受损而对社会产生抵触情绪。对国有和集体资产处置反响很大，多次信访国家、省、市有关部门，要求从严查实；随着企业深化改革和职工下岗分流补偿金的逐步提高，一部分企业虽已转制，但个人身分尚未置换的职工要求处置劳动关系的呼声越来越大而导致集体上访；企业改制后的遗留问题，如一部分企业实行全员下岗分流时对职工遗属、精简、计划外长期临时工的生活困难补助费实行一次性补偿或按当时的政策提留发放。随着时间的推移，国家对这类人员生活补助标准逐渐提高而上访不断；企业退休人员门诊医疗费偏低，发放标准不一和医疗费用的攀升而不断上访，基层信访部门多次向市级有关部门反映，目前市政府已出台相关政策，此类问题得到了缓解。
（三）涉诉涉法引起的上访问题
从客观方面来说，涉诉涉法上访既有我国在改革过程中体制方面的深层次原因，也有当前社会法律不断完善，确保公民合法权益不受侵犯的现实因素。从主观方面看：一是行政执法不公、执法不力、作风不实是涉诉涉法上访的重要原因；二是办案人员作风拖拉、态度不好，第一印象就让人推测对自己的处理结果不利或怀疑办案人员在处理问题过程中得到了好处，而进行不间断的上访来持对抗态度；三是公民法制意识、维权意识的增强；四是涉诉涉法涉及面广，覆盖面大，凡涉及工伤、工资福利、劳动保险、企业改制、房屋拆迁、土地征用、环境污染、人身伤害、医疗、教育、交通等方面，均可通过司法途径解决，由于有些矛盾纠纷协调不成或仲裁、判决不服，只好走信访之路，这是导致涉诉涉法上访增多的主要诱因。
三、化解信访矛盾的对策和建议
调处信访事项，化解信访矛盾，是一项非常复杂和庞大的社会工程，必须常抓不懈，攻坚克难，才能从根本上减少或杜绝上访事项的发生，最大限度地避免集体访、重复访、越级访，达到社会和谐稳定发展的良好环境。本文从接待调处信访工作的实践中，提出以下对策和建议。
（一）领导重视，加强源头控制
各级基层领导“一把手”是信访工作的第一责任人，因此，要牢固树立稳定压倒一切的思想，真正做到主要领导亲自抓，分管领导直接抓，其他领导分头抓的信访工作格局，一级抓一级，层层抓落实的信访工作责任制。主要把好3个关系：
建立超前预警机制，把好信息关。各级信访部门要善于捕捉信息，排查不稳定因素，定期或不定期地进行信访形势分析，回绕信息中带有倾响性、苗头性、政策性的热点、难点问题，调查研究，分析原因，把问题解决在基层，把矛盾消灭在萌芽状态。
改进信访工作制度，把好接待关。各级基层信访部门是接待调处化解各种矛盾纠纷的第一道关口，信访工作人员要改进接待方法和接待态度，耐心倾听群众呼声，尽心尽责为群众排扰解难，解决实际问题，对上访群众一定要动之以情，晓之以理，才能取得群众的信任与理解，如果推诿、拖拉、躲避，反而会造成群众重复上访和越级上访。
规范信访工作程序，把好调处关。信访工作要按照国务院《信访条例》关于信访工作“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，严格按接待程序、调处程序、终结程序办理，各级基层单位，既是引发各类上访事项的发源地，也是调处化解各类信访事项的落脚点和稳控地。因此，只有牢牢把握初信初访办结率和重信重访结案率，才能从源头上控制上访事项的发生，这是信访工作的关键。
（二）多策并举，完善信访处理机制
特别是对重要信访事项包括历史疑难积案的调处是否及时、正确、彻底，直接影响到重复上访和越级上访的态势，这是信访工作的重点，具体可采取以下方法：
领导包案处理。对初次的重要信访，一般由所辖部门领导包案，做到包信息掌握，包思想疏导，包政策落实，包问题解决。对重大或历史疑难积案的信访，由上一级部门的分管领导包案，牵头相关部门调处，对一些特别重大的信访问题，可报政府常务会或常委会集体研究解决。
开展联合调处。对牵涉到多方面和跨部门的重要信访，各责任单位要由分管领导和专职人员进行集中会审、联合协办，对情况异常复杂的信访案件，可以考虑通过司法介入，综合运用经济、行政、法律等手段公开协调办案。
采取公开听审。对纠缠不息的信访件，实行信访终结制度，即组织相关单位和专业人员、法律工作者和当地社区干部、群众参加的听证会，在澄清事实的基础上，形成处理意见，促使其息诉罢访。
开展专项治理。对信访老户的重复信访、越级信访，特别是反映同类问题的信访，如城市建设拆迁、农村土地征用、企业改制等问题要集中时间，联合相关部门，开展专项治理，要求在规定期限内妥善处理。
逐级督办报结。对越级上访的重访件，要有专人负责，一级抓一级，层层抓督办，定期报结，年终考核。要采取“两手抓，两手硬”的方针，即一手抓初信初访办结率，一手抓重信重访结案率；调处信访矛盾的政策措施要硬，对各级信访工作的考核要硬，最大限度地减少信访事项的发生，使社会在和谐中求生存，在稳定中求发展。当前根据中央和省市联席会议精神，结合信访工作实际，建议做好以下工作：
要按照党中央国务院的统一部署和2008年信访工作的要求，全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色的社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，标本兼治。坚持抓早抓小抓苗头，避免矛盾激化升级，坚决防止发生大规模集体上访和群体性事件，一手抓要事解决，有效化解矛盾纠纷，一手抓依法处理，切实维护社会秩序，进一步形成群众依法有序信访，信访问题按政策及时就地解决的良好局面，为经济社会又好又快发展创造更加和谐稳定的社会环境。
要坚持立党为公，执政为民。认真贯彻党的群众路线，切实转变工作作风，听民意，解民情，积极为基层群众办实事，做好事，解难事，着力改善民生，着力保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，坚持科学决策，民主决策，依法决策，凡出台实施与群众切身利益密切相关的政策措施和重大建设项目，必须充分听取和征求各有关方面的意见，认真调研，考虑平衡和政策的连续性，正确体现和兼顾不同群体的利益，共享改革发展成果。
要坚持专项治理，攻坚克难。基层信访部门对重信重访、越级信访案件要进行全面的梳理、甄别，深入分析，核查案情，对其部分合理的一定要给予合情合理的处理，对照政策有偏的，一定要认真纠错，不能敷衍塞责，久拖不决，强化领导保案处理责任，全力攻克一批重点难点和历史积案。严格规范工作程序，原则上应公开案情，公开诉求，公开办案过程，公开处理结果，确保核查结果和处理意见合法公证，经得起上级部门的检验，对一些不合理的诉求，明确告知信访人，在做好深入细仔的思想政治工作同时，仍执意重复上访或越级上访甚至非正常上访的，要重严惩治，公安部门要加大打击力度，确保专项治理取得实效。
要加强法制教育，强化责任查究。要加强对全体公民的法制宣传教育，进一步在全社会营造依法行政，依法办事，依法信访的良好氛围，提高信访工作法制化水平和群众法制观念，深入宣传党和政府为改善民生，维护群众权益所采取的措施和取得的成效，增强信访群众特别是非正常上访人员的爱国意识和民族观念，规范信访行为，自觉维护国家形象。对基层领导班子特别是主要领导，由于工作不到位，责任不到位，解决问题不到位，疏导稳控不到位而损害群众合法权益，漠视群众合法诉求导致矛盾激化，造成严重后果的要按照中央省市《预防处置群体性事件领导责任制及责任追究制实施办法》进行严肃责任追究，建立健全责任明晰，程序完备，监督有力，查究到位的信访工作制度。
此外，信访调处责任单位要主动与信访人及相关方面积极沟通协调，尽快形成一揽子解决方案，坚决防止推拖不议，议而不决，决而不办的现象，对达不成一致意见的，要及时向上级机关报告并提出相应的工作建议。要把花在赴省进京劝返工作的大量精力、人力、财力，用以解决群众利益问题，力求减少信访事项的发生，达到社会和谐稳定健康有序地发展。
（作者单位：绍兴市工贸国有资本经营有限公司。作者为纪检信访室副主任）
一、当前信访问题呈现的主要特点
（一）集体上访
集体上访指5人以上，就同一信访事项引起的上访问题。其特点是人多，负面影响大。如在2007年绍兴市信访总量中，集体上访占来访批次的13.24%，人数占来访总数的61.54%。主要反映：要求按现行政策享受精简，遗属生活困难补助费，参加大病基本医疗保险和提高门诊医疗费，要求将原企业分配的职工住宅参加房改以及在企业转制，城市拆迁改造，农村征地等引发的集体上访事件。
（二）重复上访
重复上访指一人或多人就同一信访事项两次及以上反复上访。据统计，2007年在绍兴市接待群众的来访总量中，重复上访占了50%左右，主要表现在以下方面：一是上访人要求解决问题的心情迫切，按照国务院《信访条例》规定，信访事项自受理之日起60天内办结，情况复杂的经领导批准可延长30天。但信访人在这规定期限内或对信访事项已有明确结论仍继续上访的。二是上访人反映的问题有一定道理，但缺乏政策依据，一时又难以解决而引起的多次上访。三是涉诉涉法案件，包括历史疑难积案和“怨假错案”要求平反的。
（三）越级上访
越级访指上访人到所在地或所在单位以上的信访部门或组织机构上访。近几年越级上访的现象越来越普遍，有的认为越到上一级部门上访，问题就越能得到解决，从绍兴市2007年越级上访登记和未登记的情况看，赴省进京上访批次、人次比2006年有明显增长，在浙江省的位置依然靠前，而且非正常上访占了进京上访的10%，由此可见，各级信访部门对就地稳控的工作任务显然相当之艰巨。
二、产生信访问题的主要原因
（一）城市拆迁引发的上访问题
随着城市化步伐的加快，大规模的城市扩张和城区改造引发的拆迁问题愈发显现，因拆迁发生个访、集访、越级上访的问题十分突出，上访人数少至1-2名，多至百人上下，持续时间长，行为偏激，严重干扰了党政机关正常的工作秩序，直接影响了社会稳定。问题主要集中在：房屋拆迁标准低与新房差价大，要求增加补偿费和安置费而导致拆迁户上访；相关法规不完善，补偿标准不一，保障措施不配套，行政管理操作不规范，是引发拆迁上访的又一原因；盲目采取强制性手段，造成拆迁户财产损失，最终导致拆迁矛盾激化升级；个别房地产开发商为追逐利润，随意调整建设方案，不按图施工，而拆迁行政管理部门对开发商往往疏于监督管理，造成工程质量（如面积不符，通风、采光设施不配套）等方面的问题，引起矛盾纠纷而导致上访。
（二）企业改制引发的上访问题
随着国家产业结构的调整和企业改制、破产、停产歇业，使大量人员失业下岗，有些人感到利益受损而对社会产生抵触情绪。对国有和集体资产处置反响很大，多次信访国家、省、市有关部门，要求从严查实；随着企业深化改革和职工下岗分流补偿金的逐步提高，一部分企业虽已转制，但个人身分尚未置换的职工要求处置劳动关系的呼声越来越大而导致集体上访；企业改制后的遗留问题，如一部分企业实行全员下岗分流时对职工遗属、精简、计划外长期临时工的生活困难补助费实行一次性补偿或按当时的政策提留发放。随着时间的推移，国家对这类人员生活补助标准逐渐提高而上访不断；企业退休人员门诊医疗费偏低，发放标准不一和医疗费用的攀升而不断上访，基层信访部门多次向市级有关部门反映，目前市政府已出台相关政策，此类问题得到了缓解。
（三）涉诉涉法引起的上访问题
从客观方面来说，涉诉涉法上访既有我国在改革过程中体制方面的深层次原因，也有当前社会法律不断完善，确保公民合法权益不受侵犯的现实因素。从主观方面看：一是行政执法不公、执法不力、作风不实是涉诉涉法上访的重要原因；二是办案人员作风拖拉、态度不好，第一印象就让人推测对自己的处理结果不利或怀疑办案人员在处理问题过程中得到了好处，而进行不间断的上访来持对抗态度；三是公民法制意识、维权意识的增强；四是涉诉涉法涉及面广，覆盖面大，凡涉及工伤、工资福利、劳动保险、企业改制、房屋拆迁、土地征用、环境污染、人身伤害、医疗、教育、交通等方面，均可通过司法途径解决，由于有些矛盾纠纷协调不成或仲裁、判决不服，只好走信访之路，这是导致涉诉涉法上访增多的主要诱因。
三、化解信访矛盾的对策和建议
调处信访事项，化解信访矛盾，是一项非常复杂和庞大的社会工程，必须常抓不懈，攻坚克难，才能从根本上减少或杜绝上访事项的发生，最大限度地避免集体访、重复访、越级访，达到社会和谐稳定发展的良好环境。本文从接待调处信访工作的实践中，提出以下对策和建议。
（一）领导重视，加强源头控制
各级基层领导“一把手”是信访工作的第一责任人，因此，要牢固树立稳定压倒一切的思想，真正做到主要领导亲自抓，分管领导直接抓，其他领导分头抓的信访工作格局，一级抓一级，层层抓落实的信访工作责任制。主要把好3个关系：
建立超前预警机制，把好信息关。各级信访部门要善于捕捉信息，排查不稳定因素，定期或不定期地进行信访形势分析，回绕信息中带有倾响性、苗头性、政策性的热点、难点问题，调查研究，分析原因，把问题解决在基层，把矛盾消灭在萌芽状态。
改进信访工作制度，把好接待关。各级基层信访部门是接待调处化解各种矛盾纠纷的第一道关口，信访工作人员要改进接待方法和接待态度，耐心倾听群众呼声，尽心尽责为群众排扰解难，解决实际问题，对上访群众一定要动之以情，晓之以理，才能取得群众的信任与理解，如果推诿、拖拉、躲避，反而会造成群众重复上访和越级上访。
规范信访工作程序，把好调处关。信访工作要按照国务院《信访条例》关于信访工作“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，严格按接待程序、调处程序、终结程序办理，各级基层单位，既是引发各类上访事项的发源地，也是调处化解各类信访事项的落脚点和稳控地。因此，只有牢牢把握初信初访办结率和重信重访结案率，才能从源头上控制上访事项的发生，这是信访工作的关键。
（二）多策并举，完善信访处理机制
特别是对重要信访事项包括历史疑难积案的调处是否及时、正确、彻底，直接影响到重复上访和越级上访的态势，这是信访工作的重点，具体可采取以下方法：
领导包案处理。对初次的重要信访，一般由所辖部门领导包案，做到包信息掌握，包思想疏导，包政策落实，包问题解决。对重大或历史疑难积案的信访，由上一级部门的分管领导包案，牵头相关部门调处，对一些特别重大的信访问题，可报政府常务会或常委会集体研究解决。
开展联合调处。对牵涉到多方面和跨部门的重要信访，各责任单位要由分管领导和专职人员进行集中会审、联合协办，对情况异常复杂的信访案件，可以考虑通过司法介入，综合运用经济、行政、法律等手段公开协调办案。
采取公开听审。对纠缠不息的信访件，实行信访终结制度，即组织相关单位和专业人员、法律工作者和当地社区干部、群众参加的听证会，在澄清事实的基础上，形成处理意见，促使其息诉罢访。
开展专项治理。对信访老户的重复信访、越级信访，特别是反映同类问题的信访，如城市建设拆迁、农村土地征用、企业改制等问题要集中时间，联合相关部门，开展专项治理，要求在规定期限内妥善处理。
逐级督办报结。对越级上访的重访件，要有专人负责，一级抓一级，层层抓督办，定期报结，年终考核。要采取“两手抓，两手硬”的方针，即一手抓初信初访办结率，一手抓重信重访结案率；调处信访矛盾的政策措施要硬，对各级信访工作的考核要硬，最大限度地减少信访事项的发生，使社会在和谐中求生存，在稳定中求发展。当前根据中央和省市联席会议精神，结合信访工作实际，建议做好以下工作：
要按照党中央国务院的统一部署和2008年信访工作的要求，全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色的社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，标本兼治。坚持抓早抓小抓苗头，避免矛盾激化升级，坚决防止发生大规模集体上访和群体性事件，一手抓要事解决，有效化解矛盾纠纷，一手抓依法处理，切实维护社会秩序，进一步形成群众依法有序信访，信访问题按政策及时就地解决的良好局面，为经济社会又好又快发展创造更加和谐稳定的社会环境。
要坚持立党为公，执政为民。认真贯彻党的群众路线，切实转变工作作风，听民意，解民情，积极为基层群众办实事，做好事，解难事，着力改善民生，着力保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，坚持科学决策，民主决策，依法决策，凡出台实施与群众切身利益密切相关的政策措施和重大建设项目，必须充分听取和征求各有关方面的意见，认真调研，考虑平衡和政策的连续性，正确体现和兼顾不同群体的利益，共享改革发展成果。
要坚持专项治理，攻坚克难。基层信访部门对重信重访、越级信访案件要进行全面的梳理、甄别，深入分析，核查案情，对其部分合理的一定要给予合情合理的处理，对照政策有偏的，一定要认真纠错，不能敷衍塞责，久拖不决，强化领导保案处理责任，全力攻克一批重点难点和历史积案。严格规范工作程序，原则上应公开案情，公开诉求，公开办案过程，公开处理结果，确保核查结果和处理意见合法公证，经得起上级部门的检验，对一些不合理的诉求，明确告知信访人，在做好深入细仔的思想政治工作同时，仍执意重复上访或越级上访甚至非正常上访的，要重严惩治，公安部门要加大打击力度，确保专项治理取得实效。
要加强法制教育，强化责任查究。要加强对全体公民的法制宣传教育，进一步在全社会营造依法行政，依法办事，依法信访的良好氛围，提高信访工作法制化水平和群众法制观念，深入宣传党和政府为改善民生，维护群众权益所采取的措施和取得的成效，增强信访群众特别是非正常上访人员的爱国意识和民族观念，规范信访行为，自觉维护国家形象。对基层领导班子特别是主要领导，由于工作不到位，责任不到位，解决问题不到位，疏导稳控不到位而损害群众合法权益，漠视群众合法诉求导致矛盾激化，造成严重后果的要按照中央省市《预防处置群体性事件领导责任制及责任追究制实施办法》进行严肃责任追究，建立健全责任明晰，程序完备，监督有力，查究到位的信访工作制度。
此外，信访调处责任单位要主动与信访人及相关方面积极沟通协调，尽快形成一揽子解决方案，坚决防止推拖不议，议而不决，决而不办的现象，对达不成一致意见的，要及时向上级机关报告并提出相应的工作建议。要把花在赴省进京劝返工作的大量精力、人力、财力，用以解决群众利益问题，力求减少信访事项的发生，达到社会和谐稳定健康有序地发展。
（作者单位：绍兴市工贸国有资本经营有限公司。作者为纪检信访室副主任）